馬成

[摘要]陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村政治運行主要由鄉(xiāng)村黨支部領(lǐng)導下的鄉(xiāng)參議會、鄉(xiāng)政府及其下轄的行政村和自然村領(lǐng)導機構(gòu)組成。在選舉時，先由村民大會或群眾大會直接選舉產(chǎn)生各自然村村長、行政村主任及代表所在區(qū)域的鄉(xiāng)級參議員，再由鄉(xiāng)級參議員組成的鄉(xiāng)級參議會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長和鄉(xiāng)政府委員。而村以下各類自治組織則構(gòu)成了鄉(xiāng)村政治民主的基石。

[關(guān)鍵詞]黨支部 一元化 一攬子會

一、一元化領(lǐng)導：鄉(xiāng)村黨支部

1939年的8月，陜甘寧邊區(qū)黨委和邊區(qū)政府聯(lián)名發(fā)出了《關(guān)于鄉(xiāng)村級黨組織和政府及民眾團體組織問題的決定（草案）》，該草案規(guī)定邊區(qū)鄉(xiāng)級黨支部委員會“由七人組織，內(nèi)分書記、組織、宣傳、軍事委員（自衛(wèi)軍連長）、政府委員（鄉(xiāng)長）、民運委員（抗敵后援會主任）等”。同時規(guī)定邊區(qū)的鄉(xiāng)級黨支部“是鄉(xiāng)村政權(quán)的領(lǐng)導者，地方武裝的領(lǐng)導者，確立了黨在群眾中的核心地位。黨政軍民的工作都是黨支部所必須管理的工作。支部委員會應定期召集會議，計劃與檢討黨政軍民的各種工作”[1]p323-324。實質(zhì)確立了在同級黨政軍民等各組織中，黨組織領(lǐng)導一切的原則。鄉(xiāng)村的黨政軍民等重大事情都由黨支部討論來決定，支部形成決定再由政府黨團和民運委員會來執(zhí)行。鄉(xiāng)級政府的首長——鄉(xiāng)長同時作為一個黨支部的委員，是置于支部書記的領(lǐng)導之下。

當抗日戰(zhàn)爭進入相持階段之后，日偽軍的“掃蕩”和封鎖更加殘酷，封鎖線與據(jù)點進一步增強，各抗日根據(jù)地之間、革命隊伍內(nèi)部上下級之間的聯(lián)系異常困難。嚴峻的革命形勢要求各系統(tǒng)上下級隸屬關(guān)系更加靈活，在各根據(jù)地內(nèi)部則更要集中統(tǒng)一領(lǐng)導，以達到協(xié)調(diào)關(guān)系、提高戰(zhàn)斗力的目的。在這樣的背景下，共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導體制應運產(chǎn)生，它是黨在革命戰(zhàn)爭時期特殊的執(zhí)政方式。黨的一元化領(lǐng)導體制的綱領(lǐng)性文件，是1942年9月1日中共中央發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地的黨的領(lǐng)導及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》[1]p426-437，規(guī)定各根據(jù)地實行黨的領(lǐng)導的統(tǒng)一與一元化，即有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導一切的黨的委員會，以取代在根據(jù)地創(chuàng)立時的黨政軍各委員會，黨委會是當?shù)刈罡哳I(lǐng)導機關(guān)。這種領(lǐng)導的一元化，一方面表現(xiàn)在同級黨政民各組織的相互關(guān)系上，另一方面則表現(xiàn)在上下級關(guān)系上。簡而言之，一元化要求，橫向上，同級黨政軍民各組織都要服從當?shù)攸h委的領(lǐng)導；縱向上，下級服從上級，全黨服從中央。

邊區(qū)基層黨支部是鄉(xiāng)村組織和管理的核心。通過黨支部，黨的組織與政權(quán)、群眾組織聯(lián)系起來。在鄉(xiāng)村治理體系中，黨支部發(fā)揮了實際的領(lǐng)導作用。正如陳云所言：“我們黨領(lǐng)導的政權(quán)下的地方支部（如陜甘寧邊區(qū)），應該是鄉(xiāng)村政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導者，地方武裝的領(lǐng)導者，黨在群眾中的核心。黨政軍民的工作都是支部所必須管理的工作。黨政軍民的工作都是為著一個目的——建立和鞏固模范的抗日根據(jù)地?！盵2]p323邊區(qū)在區(qū)、鄉(xiāng)、行政村一級建立了分支部，全鄉(xiāng)村在該支部委員會的領(lǐng)導下工作。例如1941年吳堡縣設(shè)6個區(qū)黨委，每個鄉(xiāng)1個黨支部，計35個黨支部。行政村設(shè)黨小組，共計153個黨小組。支部委員會（支干會）通常由七人組織之，內(nèi)分書記、組織、宣傳、軍事委員（自衛(wèi)軍連長）、政府委員（鄉(xiāng)長）、民運委員（抗敵后援會主任）等。為了處理日常工作的便利，可以成立支部委員會的常委，通常由書記、組織委員、宣傳委員三人組織之。不滿五個黨員的支部只設(shè)支部書記或加一副書記[3]p453。

二、直接選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)村政權(quán)

陜甘寧邊區(qū)政府機構(gòu)只到鄉(xiāng)一級，鄉(xiāng)級以下依次是行政村和自然村。每個行政村設(shè)主任一人，比較大的行政村還設(shè)副主任協(xié)助主任工作。行政村主任與副主任的產(chǎn)生，由所屬各自然村的村民大會共同選舉。村民大會在選舉中實際上進行了兩次選舉或者說是兩次投票。第一次是投票“村選”，它與我們時下的村民委員會選舉是極為相似的。即由全體選民一人一票直接選舉本區(qū)域的行政村主任、自然村村長（或保、甲長）。而第二次投票，是體現(xiàn)其核心任務之所在，即選舉產(chǎn)生所在區(qū)域的鄉(xiāng)級參議員。鄉(xiāng)參議員是根據(jù)所在區(qū)域人口比例來確定應選名額，仍需要由各行政村、自然村的全體選民直接選舉產(chǎn)生。

到了新一屆的鄉(xiāng)級參議會上，再由選民直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)級參議會行使法定的職權(quán)，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)一級政府的行政首長和政府委員[4]p119?？梢?，邊區(qū)當時并未將屬于基層群眾自治的選舉（村主任、村長）和屬于基層人民代表的選舉（鄉(xiāng)級參議員）進行區(qū)別。選舉行政村主任、自然村村長及選舉鄉(xiāng)級參議員的法律規(guī)定均出自《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》[4]p119。

村民大會作為全體村民的最高權(quán)力機關(guān)。當時的村民大會，實際上是各戶的家長或家長代表會議。照例先在大會上由鄉(xiāng)長、指導員、或黨委或縣政府下來的出席人，一般是黨政不分，報告選舉意義、方法，然后由各戶長對自己擁護的人投票，得票最多的人當選。村長和副村長，用同樣方法在本村選舉。

不論選村長、村主任，均由全村全體有選舉權(quán)的公民選舉，而事實上只做到各村各戶有選舉權(quán)的代表來選。即便如此，有的戶還有“不上會”的。鄉(xiāng)上有什么事要村上做的，照例是下來找村長、村主任，村民中發(fā)生什么問題，也找村長、村主任。正像鄉(xiāng)里的一切事情，都要找鄉(xiāng)長一樣。村長與村主任的分工是這樣：上面派下來需要整個行政村做的工作，就交給村主任，由村主任分配給各自然村村長做。鄉(xiāng)里開什么會議，也常常要村主任到會，村長不去。此外，村主任還經(jīng)常領(lǐng)導村長工作。如果村主任只做這個工作，事情就不會很多。但事實上，村主任都兼本自然村的村長工作或?qū)嶋H上兼管本村工作，即使自然村有村長，一切事也要和村主任商量，所以村主任也是很忙的。大村子要設(shè)副村長或副村主任的目的，是為了減輕村長和村主任的負擔。

除了村主任、村長以外，每個行政村均有幾個鄉(xiāng)參議員，因為鄉(xiāng)參議員選舉以人口為依據(jù)，因此行政村大的，鄉(xiāng)參議員就相對多一些。村上一切比較大的事情，同全村居民有關(guān)的，村主任、村長照例要先找鄉(xiāng)參議員商量。鄉(xiāng)參議員實際上是村長、村主任的顧問，一切決定，村長、村主任均需同鄉(xiāng)參議員商量好，由鄉(xiāng)參議員先對其所管理的各戶居民解釋，每個鄉(xiāng)參議員聯(lián)系當時選舉他的那部分選民，然后由村長、村主任召集村民大會通過執(zhí)行。凡不愿執(zhí)行決議的人，就要在村民大會上受到批評教育。

三、村中的各種組織

村里的事情是很多的。村主任、村長一個人實在辦不了。所以在村中就產(chǎn)生了擔負各種工作的組織。這種組織，在各村并不完全一致。以張聞天在1942年2月18日到4月12日在神府縣賀家川村的調(diào)查為例，邊區(qū)村中各種組織通常包括：

第一，代耕隊。這個組織各村都有，它幫助抗日烈、軍屬和革命干部家屬代耕。全鄉(xiāng)有一個總隊長，名義上為管理全鄉(xiāng)的代耕工作，但實際上他也只管本村工作。賀家川行政村為一個分隊，孟家溝有一個小隊。分隊里設(shè)正、副隊長，小隊里有小隊長。凡本村18歲至55歲的男性勞動力，均編入代耕隊。各自然村勞動力有多余或不足，則先由行政村來調(diào)劑。各行政村有多余或不足，則由全鄉(xiāng)來調(diào)劑。關(guān)于這個調(diào)劑工作，主要負責人為鄉(xiāng)長。

第二，擔架隊。其任務為抬傷病員。這項工作，在其他村由村長直接負責，按全勞動力輪流分派。但在賀家川、孟家溝，則有擔架隊的單獨組織。那里，全勞動力體力強健者，均編入擔架隊，擔架隊設(shè)有正、副隊長。隊長下分班，班有班長。賀家川有4個班，每班11人，有4副擔架，每副擔架出發(fā)時須4人，每班輪流出1人。

第三，運輸隊。在賀家川、孟家溝，除擔架隊外，凡一切運輸事宜，均歸運輸隊。凡不編入代耕隊、擔架隊的，從15至17歲的以及從56至60歲的青年和老年，均編入運輸隊。隊設(shè)正、副隊長。下分班，設(shè)正、副班長。因為運輸均用牲畜，故年老年少的男子半勞動力均可擔任。

第四，自衛(wèi)軍。這個組織各村都有。名義上全鄉(xiāng)有個自衛(wèi)軍連長，把全鄉(xiāng)自衛(wèi)軍編成一連，但實際上不起什么作用。各行政村有自衛(wèi)軍排，各自然村有班。政府曾規(guī)定凡年在23至40歲的青壯年男子均須參加。但除每年“上面”有命令時去會操一兩次外，平常沒有什么工作。因當時和平環(huán)境，大家感覺不到自衛(wèi)軍有什么必要。每年會操幾次，他們覺得無意義。

第五，婦女隊。洗衣、縫衣隊的婦女組織，其他各村早已沒有，但賀家川還有。隊有正、副隊長，隊長下有婦女小組。洗衣、做鞋等工作，由她們負責。但隊長的作用較小，婦女小組常由村長直接指揮。

第六，校董會。這個組織在賀家川、孟家溝有。其任務為管理賀家川的小學校。負責動員學生，解決學校經(jīng)費等問題。小學教員也參加。

第七，招待員或招待處。各村均有一個招待員，各家輪流擔任，專門負責招待來往黨、政、軍、民工作人員。賀家川因為來往的人多，所以他自己設(shè)立一個招待處，設(shè)一個處長，處長下有4個招待員，每個招待員管20余家居民，輪流指派其招待事宜。帶路、送信等等，也由招待員負責。

第八，最近賀家川又成立“放哨總站”，設(shè)正、副總站長，負責站崗、放哨等事宜。但這個組織實際同招待處是兩位一體，正、副總站長就是招待處正、副處長。在其他各村，招待員不管放哨、站崗、帶路和送信等工作，但各村分設(shè)有“值日”2人，由有全勞動力的各戶輪流擔任這方面的工作。站崗、放哨工作，現(xiàn)在實際上都沒有，帶路、送信則經(jīng)常有。

第九，鋤奸小組。各村名義上都有，實際無工作。據(jù)說這事不歸村主任、村長管，由縣保安科直接領(lǐng)導，另成一系統(tǒng)[5]p77-79。

四、一攬子會

早在1939年，陜甘寧邊區(qū)政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村中各類會議和繁瑣規(guī)定太多，以至于有些重要的會議因為缺乏準備，使群眾沒有興趣參加。邊區(qū)政府遂決定整合鄉(xiāng)村的會議制度：今后必須由支部、鄉(xiāng)政府、抗敵后援會協(xié)商計劃每月應召集的會議。一切不必要的會議不要開，可以合并的會議應合并開；凡屬一般性質(zhì)的問題均應在鄉(xiāng)的群眾大會（或村民大會）上討論解決，各團體有什么問題要自己會員注意的，就在大會上提出[6]p325。并規(guī)定若屬于同一性質(zhì)的會議，比如傳達政治形勢及抗戰(zhàn)動員工作等，應統(tǒng)一召集，由黨支部及鄉(xiāng)政府按會議性質(zhì)共同決定歸誰統(tǒng)一召集此種會議。只有特殊工作的會議可以單獨召開。

在議行合一的基礎(chǔ)上，邊區(qū)的鄉(xiāng)村中逐漸出現(xiàn)了一種既民主又集中的“一攬子會”，共同討論并決定鄉(xiāng)里的大事，然后分工執(zhí)行。一攬子會分為兩種：大一攬子會和小一攬子會。大一攬子會是以鄉(xiāng)級參議會為主體，召開鄉(xiāng)級參議會的同時，鄉(xiāng)政府委員、各行政村主任、自然村村長，以及共產(chǎn)黨支部的干部一齊參加。與會的所有成員，大家議、大家決、大家分工去做，不分黨員與非黨員，也不分參議員與非參議員。鄉(xiāng)級參議員兼任行政村主任或自然村村長的，職權(quán)自然加重了；若不是參議員或不兼行政職務的參議員，只要肯負責，也是可以做到有職有權(quán)的。小一攬子會則是以鄉(xiāng)級政府委員會為主體，吸收共產(chǎn)黨支部書記、自衛(wèi)軍連長，以及與討論決定的事情有直接關(guān)系的人員參加。它開會需要解決的事項通常是為了更好貫徹和落實鄉(xiāng)級參議會及大一攬子會的決議。比如：經(jīng)過參議會布置執(zhí)行的大事，需要進行檢查；某些臨時重要任務，需要布置或傳達下去；比較重要的事情，需要盡快作出決定。這種會參加的人數(shù)更少一些，涉及的問題較為簡單，該會議的特點是及時、靈活與經(jīng)常?？傊?，所謂“一攬子”，即討論、決定、執(zhí)行都是一攬子，既發(fā)揚民主，又便于集中，能夠迅速解決實際問題，能夠集中力量辦好事情。

為了更好地規(guī)范“一攬子會”這種形式，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)級參議員和鄉(xiāng)級參議會的作用，邊區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)定：“一攬子會”要以鄉(xiāng)級參議會為主體召開。除鄉(xiāng)級參議員、村主任、村長、自衛(wèi)軍連長、支部干事以外，還吸收黨小組長、勞動英雄、防奸英雄等參加；繼續(xù)保持大家議、大家決的習慣，并且不必搬用有表決權(quán)與無表決權(quán)的教條；提倡大家分工負責，人人執(zhí)行決議的精神；建立領(lǐng)導會議黨的核心，三至五人即可，或由共產(chǎn)黨支部干事?lián)?，或另行組織，以保證黨的領(lǐng)導，但必須是在群眾中有威信的黨員，才便于隨時影響非黨群眾[6]p115?！耙粩堊訒弊鳛猷l(xiāng)村的一種有組織領(lǐng)導、有權(quán)威的治理方式，在鄉(xiāng)村民主活動中發(fā)揮了積極的作用?！?/p>

參考文獻：

[1]陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第1輯）[J].北京：檔案出版社，1986.

[2]中共中央文件選集（第13冊）[J].北京：中共中央黨校出版社，1991.

[3]吳堡縣志[J].西安：陜西人民出版社，1995.

[4]陜甘寧邊區(qū)參議會文獻匯輯[J].北京：科學出版社，1958.

[5]張聞天.神府縣興縣農(nóng)村調(diào)查[J].北京：人民出版社，1986.

[6]陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第8輯）[J].北京：檔案出版社，1988.

責任編輯/陳 洪