張春娜

摘要：在城市建設(shè)熱潮中，政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占比較大，面對(duì)財(cái)政重壓和智慧城市建設(shè)的重大投資需求，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的PPP模式廣泛應(yīng)用。本文在對(duì)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別的基礎(chǔ)上，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，得出PPP模式項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果，以便對(duì)相關(guān)研究者有一定的借鑒意義，為未來(lái)智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究提供一定的理論參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；招投標(biāo)階段；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；研究

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3024（2016）22-0049-01

前言

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、合同關(guān)系復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)種類多，涉及政府、企事業(yè)單位等多元主體，參與雙方各有自己的目的與利益追求。因此，有必要對(duì)PPP模式下智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行分析，以確定風(fēng)險(xiǎn)的歸屬權(quán)，確保各參與方分擔(dān)到的風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

1PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

所謂風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，即風(fēng)險(xiǎn)要素在參與者之間進(jìn)行合理的分配。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在滿足公平原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循以下幾條原則。

1.1公平原則。由于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過(guò)合同的方式來(lái)進(jìn)行劃分，因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)首先滿足公平原則。

1.2風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則。風(fēng)險(xiǎn)成本最小是指如果風(fēng)險(xiǎn)由低成本者承擔(dān)，則可使風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本降到最低。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的就是項(xiàng)目總投資最小，哪一方控制或管理某一風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用最低，則由該方承擔(dān)這一風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則反映了PPP項(xiàng)目的共贏理念。

1.3過(guò)失原則。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)歸責(zé)的對(duì)象取決于招投標(biāo)過(guò)程中的過(guò)失方，哪一方引起風(fēng)險(xiǎn)，則風(fēng)險(xiǎn)就由該方承擔(dān)。例如社會(huì)投資者在投標(biāo)過(guò)程中因負(fù)責(zé)人過(guò)失沒(méi)有按照招標(biāo)公告要求制定投標(biāo)文件而失去中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)投資者承擔(dān)；公共部門應(yīng)承擔(dān)把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多轉(zhuǎn)移給投資人而導(dǎo)致項(xiàng)目招投標(biāo)階段談判失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

2PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險(xiǎn)因素的分擔(dān)方案

2.1PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果大多分為三種：公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架運(yùn)作如下。

社會(huì)投資者首先根據(jù)其擁有的資源，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)草案中初始風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，判斷其對(duì)公共部門轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險(xiǎn)是否具有規(guī)避能力。如果認(rèn)為對(duì)轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險(xiǎn)具有規(guī)避力，則對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)報(bào)價(jià)并在投標(biāo)報(bào)價(jià)中反映出來(lái)，反之則需返回風(fēng)險(xiǎn)分析階段進(jìn)行重新談判。公共部門對(duì)社會(huì)投資者提出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與評(píng)估，權(quán)衡各備選方案的利弊，了解風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響，對(duì)于自己有能力控制或比轉(zhuǎn)移給社會(huì)投資者更有利于項(xiàng)目發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)要主動(dòng)自留。某種程度上由于政府較社會(huì)投資者權(quán)威，故政府需主動(dòng)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雙方都不能完全獨(dú)立控制，或者風(fēng)險(xiǎn)事件所帶來(lái)的后果對(duì)雙方都可能產(chǎn)生影響如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，則需雙方共同承擔(dān)。

2.2PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。（1）政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中面臨的政策及法律風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)投資者們很難預(yù)料和防范的，同時(shí)也難以控制。公共部門對(duì)于政策及法律變更的風(fēng)險(xiǎn)控制力相較于社會(huì)投資者強(qiáng)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所付出的成本也較小，基于風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則，將其風(fēng)險(xiǎn)歸由公共部門承擔(dān)。政治及法律風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)方式有多種，公共部門在進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)慎重，雙方可在協(xié)議中約定因項(xiàng)目合同簽訂后與項(xiàng)目有關(guān)的政策和法律變化致使社會(huì)投資者損失達(dá)到一定百分值，政府要向特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目公司給以工期或費(fèi)用補(bǔ)償；若超過(guò)公共部門所承受的一定范圍值，該風(fēng)險(xiǎn)將由公共部門和社會(huì)投資者公擔(dān)。（2）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；诤暧^市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，公共部門和社會(huì)投資者雙方都缺乏控制力，無(wú)法利用上述風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則直接得出分擔(dān)結(jié)果。而應(yīng)該利用彼此的優(yōu)勢(shì)，雙方協(xié)作共同分擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)公式設(shè)計(jì)上可以考慮一定程度范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)投資者自擔(dān)，超出后的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。為了推動(dòng)城市建設(shè)的順利進(jìn)行，公共部門可以利用自身權(quán)威和組織優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)各社會(huì)部門為社會(huì)投資者提供經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠，社會(huì)投資者可以利用編制投標(biāo)文件和管理合同的專業(yè)技術(shù)規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在協(xié)議中應(yīng)規(guī)定因經(jīng)濟(jì)因素引起項(xiàng)目投資變化的，政府需按照協(xié)議價(jià)格與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)算。

3PPP模式下招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

3.1社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議。從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分析中可知，社會(huì)投資者主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，建議主要從以下三個(gè)方面著手：對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)損失小、發(fā)生概率低的風(fēng)險(xiǎn)選擇自留，后期通過(guò)索賠獲得應(yīng)得的報(bào)酬；對(duì)于自身不能控制的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移給第三方（保險(xiǎn)公司，分包商等），估算轉(zhuǎn)移成本且反映在投標(biāo)報(bào)價(jià)中；PPP項(xiàng)目在很大程度上依賴于政府的信用保證，對(duì)于政府不守信的風(fēng)險(xiǎn)，可在特許權(quán)協(xié)議中簽訂一系列條款，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目的。

3.2政府部門風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議。政府部門主要分擔(dān)的是政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可從以下三個(gè)方面著手：對(duì)參與PPP項(xiàng)目的政府相關(guān)人員定期進(jìn)行PPP項(xiàng)目培訓(xùn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的培養(yǎng)，完善有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)制度和相關(guān)政策，營(yíng)造良好的PPP項(xiàng)目投融資環(huán)境，使風(fēng)險(xiǎn)損失最小化；對(duì)自身不能控制的風(fēng)險(xiǎn)如政治風(fēng)險(xiǎn)可選擇向保險(xiǎn)公司、信貸公司、投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等投保，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

4結(jié)語(yǔ)

總之，在城市建設(shè)的熱潮中，PPP模式必將作為各地城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。由于在智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)整個(gè)過(guò)程中，招投標(biāo)階段是非常重要的，對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)，是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。采用PPP模式并不意味著公共部門可以把全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)投資者，政府只有主動(dòng)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，才能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，并可降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本。