段曉芳

摘要：由于政府在公共事務(wù)中出現(xiàn)“政府失靈”，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)有限，無(wú)法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共需求。政府通過(guò)合作、協(xié)商的方式引入社會(huì)組織參與公共治理，從而形成了公共治理理論。隨著社會(huì)組織不斷地發(fā)展，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府在公共治理中的不足，為公民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。在公共治理中，對(duì)政府而言治理就是從監(jiān)督、管制到掌舵、服務(wù)的轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)組織而言治理就是從被動(dòng)參與到主動(dòng)參與的過(guò)程。社會(huì)組織作為公共治理的重要力量之一，在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上起著重要作用。

關(guān)鍵詞：公共治理；政府；社會(huì)組織；作用

一、公共治理理論的產(chǎn)生背景和主要內(nèi)容

（一）公共治理理論形成的背景

第一，經(jīng)濟(jì)全球化促使世界都聯(lián)系在一起，西方資本主義政治、文化等一體化思想沖擊著原有的國(guó)家體制和制度，公共治理理論和新的管理主體在公共管理理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。第二，科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步使得人們能夠快速的占有大量的信息資源，這樣就造成了政府與公民、社會(huì)之間的距離不斷縮小，傳統(tǒng)政府的優(yōu)勢(shì)下降?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展為公共治理理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)提供了技術(shù)支撐，人們通過(guò)科學(xué)技術(shù)占有豐富、多樣的信息資源，加快對(duì)公共事務(wù)的了解，從而要求參與公共事務(wù)的治理。第三，公民的力量不斷發(fā)展和壯大，公民的需求逐漸的多樣化和復(fù)雜化。傳統(tǒng)社會(huì)是政府強(qiáng)、公民弱，現(xiàn)代社會(huì)形成政府與公民相互制衡的格局。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，人們的生活水平和社會(huì)意識(shí)有了很大程度的提高，促使公民對(duì)公共服務(wù)需求也在增加。第四，西方大多數(shù)國(guó)家在二戰(zhàn)以后實(shí)行“福利政策”。這些福利國(guó)家到了20世紀(jì)八九十年代以后就陷入了管理危機(jī)，導(dǎo)致政府無(wú)法提供更多的公共服務(wù)，政府在公共服務(wù)供給上的失靈與不足，越來(lái)越多的人認(rèn)為政府角色應(yīng)該重新界定和調(diào)整。由此形成了公共治理理論，政府為了解決公共治理中的問(wèn)題把社會(huì)組織引入公共治理領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)共同治理、合作共治。

（二）公共治理理論的主要內(nèi)容

公共治理是指：“公共權(quán)力部門(mén)整合全社會(huì)力量，管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程?！?/p>

公共治理理論的主要內(nèi)容包括：第一，公共治理理論的管理主體多樣化，包括政府、非政府組織以及企業(yè)等。政府在公共治理中是主導(dǎo)性的，其他社會(huì)組織、企業(yè)共同參與公共治理，政府把一些公共服務(wù)和公共服務(wù)的權(quán)力，下放給其他有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的主體。在解決公共治理的問(wèn)題時(shí)，公共組織和個(gè)人組織都不具有獨(dú)立解決問(wèn)題所需要的一切資源和知識(shí)，需要大家共同合作，協(xié)力推進(jìn)事物的解決。在公共治理體系中，存在著多元主體相互依賴和相互協(xié)商、合作的關(guān)系，政府不再具有絕對(duì)的權(quán)威，需要和各種組織進(jìn)行合作和協(xié)商，來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。第二，公共治理的客體是公共事務(wù)。公共事務(wù)是指：“涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)?！?包括社會(huì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等生活的方方面面，涵蓋到每一個(gè)公民。第三，公共治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。各個(gè)主體在公共服務(wù)中通過(guò)合作、協(xié)商，在滿足各方主體的利益基礎(chǔ)上，促進(jìn)各主體之間的有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)的供給，從而促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。第四，公共治理的責(zé)任邊界越來(lái)越模糊。政府把社會(huì)組織引入公共治理，政府與社會(huì)組織相互合作，共同推進(jìn)公共事物的治理。這樣就使得政府、社會(huì)組織在公共事務(wù)的界限模糊了，社會(huì)組織進(jìn)入公共事務(wù)中參與治理并且承擔(dān)相應(yīng)的職能。第五，政府與社會(huì)組織在公共治理中的角色不同。政府在公共治理中扮演者“元治理”的角色，是公共治理的“掌舵者、服務(wù)者”，社會(huì)組織在公共治理中是“參與者、合作者”。政府承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任，社會(huì)組織通過(guò)政府的授權(quán)獲得一定的權(quán)力，參與公共治理。

二、社會(huì)組織在公共治理中的角色

社會(huì)組織在20世紀(jì)80年代逐漸興起，剛開(kāi)始社會(huì)組織是被政府排斥進(jìn)入公共事務(wù)管理中。即使進(jìn)入其中也只是政府的依附物，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的能力和權(quán)力，按照政府的規(guī)定進(jìn)行公共事務(wù)的管理。如今隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展和政府對(duì)社會(huì)組織的支持，社會(huì)組織從被動(dòng)加入到主動(dòng)參與社會(huì)公共事物的治理。

（一）在政治上，社會(huì)組織是政府、公民之間的協(xié)調(diào)者

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，整個(gè)社會(huì)都在不斷地發(fā)生變化，政府要不斷地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。政府把公共治理中的部分具體事務(wù)、專業(yè)服務(wù)職能讓渡給有承擔(dān)能力的社會(huì)組織。社會(huì)組織從而承接著政府轉(zhuǎn)移的一些具體的公共治理職能，社會(huì)組織成為政府職能轉(zhuǎn)移的承接者，擁有了參與公共治理的合法權(quán)力。政府要立足于長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初期階段的這個(gè)基本國(guó)情上，持續(xù)改革和創(chuàng)新公共治理體系，改變之前的“大政府、小社會(huì)”的形式，轉(zhuǎn)變之前對(duì)所有公共事務(wù)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和絕對(duì)權(quán)威的思想。政府要不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府和有限政府，下放權(quán)力做好“掌舵者、服務(wù)者”的角色，掌握對(duì)公共事務(wù)的發(fā)展方向和政策。當(dāng)前政府在公共治理中的主要職能：作為公共物品的供給者，注重給公民提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；作為公共服務(wù)的維護(hù)者，注重維護(hù)公共服務(wù)的質(zhì)量；同時(shí)加強(qiáng)與社會(huì)組織合作，共同尋找公共治理中各種問(wèn)題的解決辦法。政府既要重視開(kāi)展多元合作的方式和一定程度上的放權(quán)，同時(shí)也要保持對(duì)重大事務(wù)的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）在經(jīng)濟(jì)上，社會(huì)組織提供公共服務(wù)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者

社會(huì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在：第一，社會(huì)組織的功能逐漸完善，能夠提供多樣化的公共服務(wù)。社會(huì)組織在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等方面都有很大程度的參與，能滿足不同層次人的需要，社會(huì)組織能夠及時(shí)的了解民眾的意愿并且快速的做出回應(yīng)，這樣有利于協(xié)調(diào)各方利益矛盾。第二，社會(huì)組織在社會(huì)中擁有較強(qiáng)的組織力，通過(guò)與政府以及其他組織的協(xié)作在資源配置取得共識(shí)。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中起著聯(lián)結(jié)政府和各種資源的作用，對(duì)于參與的社會(huì)資源進(jìn)行整合，這有利于提高資源的利用率和社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的能力，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。第三，社會(huì)組織能緩解地區(qū)資源分配不均的情況，協(xié)調(diào)地區(qū)之間、人們之間的矛盾；社會(huì)組織也能促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸納社會(huì)各界人員參與其中。截至2015年底，全國(guó)共有社會(huì)組織66.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.2%，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)734.8萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)7.7%，全年累計(jì)收入2929.0億元，支出2383.8億元，形成固定資產(chǎn)2311.1億元。

（三）在社會(huì)上，社會(huì)組織有良好的群眾基礎(chǔ)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的支持者

社會(huì)組織作為非營(yíng)利性、公益性的組織具有很強(qiáng)的凝聚力。社會(huì)組織經(jīng)常開(kāi)展社會(huì)性的活動(dòng)為公民提供公共服務(wù)，獲得了公民的普遍認(rèn)可和支持，從而在社會(huì)中擁有極好的群眾基礎(chǔ)。社會(huì)組織對(duì)社會(huì)穩(wěn)定作用體現(xiàn)在：第一，社會(huì)組織掌握著教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等相關(guān)的資源，在整合資源過(guò)程中利用其自身的公益性、社會(huì)性，可以在一定范圍內(nèi)使得各種社會(huì)資源平衡分配在各個(gè)領(lǐng)域，使得每一個(gè)公民都能夠得到一定的社會(huì)資源，有利于促進(jìn)社會(huì)的基本公平。第二，社會(huì)組織能幫助公民融入社會(huì)生活提高公民參與社會(huì)生活，調(diào)動(dòng)人們的積極性，促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)組織的發(fā)展，維護(hù)社會(huì)良好的秩序。第三，社會(huì)組織作為公民自我管理和公共治理的載體，能激發(fā)人們的才能并運(yùn)用到公共治理中去，有利于社會(huì)組織自身的健全和發(fā)展。第四，社會(huì)組織還起著公民與政府之間的溝通橋梁的作用，公民通過(guò)社會(huì)組織把相關(guān)的意見(jiàn)和建議反映給政府，政府可以及時(shí)的了解到群眾的信息，做出正確和及時(shí)的政策，解決社會(huì)沖突從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。第五，社會(huì)組織內(nèi)部有一定的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，能夠?qū)ζ渖鐣?huì)群體的行為進(jìn)行約束、規(guī)范和引導(dǎo)；動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)施社會(huì)救助，增加社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)公平。

三、完善社會(huì)組織，促進(jìn)政府與社會(huì)合作共治

在公共治理體系中要不斷地創(chuàng)新治理體系，建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代公共治理體系，實(shí)現(xiàn)公共治理體系的現(xiàn)代化。要充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共治理中的重要作用，政府需要加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度，建立和完善有關(guān)社會(huì)組織的法律法范。引入社會(huì)組織參與治理提供公共服務(wù)，政府在公共治理中要做好“掌舵者、服務(wù)者”的角色建設(shè)服務(wù)型政府，做好頂層設(shè)計(jì)和重大事項(xiàng)的決策，下放一些具體事務(wù)的權(quán)力給社會(huì)組織。社會(huì)組織需要不斷的自我完善，正確認(rèn)識(shí)其性質(zhì)和功能、地位，對(duì)于在公共治理中的一些弊端要進(jìn)行規(guī)避，充分發(fā)揮其自身的公益性、非營(yíng)利性和社會(huì)性。社會(huì)組織與政府協(xié)同推進(jìn)公共治理，實(shí)現(xiàn)合作共治。

（一）政府要加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度，建立和完善社會(huì)組織相關(guān)政策

在當(dāng)前我國(guó)公共治理的環(huán)境下，建立了政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的新型治理模式，但是我國(guó)的公共治理的法律體系還沒(méi)有健全。沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)定社會(huì)組織在公共治理中功能、作用以及活動(dòng)方式的法律。對(duì)于如何高效開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)的規(guī)定，社會(huì)組織自身內(nèi)部也沒(méi)有比較完善的管理制度。政府對(duì)于社會(huì)組織缺少法律的保護(hù)，使社會(huì)組織難以獲得合法的地位。政府對(duì)于社會(huì)組織的不合理行為也沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范和管理，使得社會(huì)組織沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到制度健全以及有序參與的的重要性。我國(guó)的法律也沒(méi)有對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)和特征沒(méi)有進(jìn)行明確的界定，缺乏對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)活動(dòng)和制度的立法。

政府對(duì)社會(huì)組織的支持表現(xiàn)為：第一，政府通過(guò)落實(shí)社會(huì)組織的相關(guān)政策，加大對(duì)社會(huì)組織的保護(hù)力度，建立和完善社會(huì)組織的法律、法規(guī)。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，對(duì)社會(huì)組織中存在的濫用權(quán)力，貪污腐敗等違法行為和無(wú)序參與行為，進(jìn)行監(jiān)督和管制，加大對(duì)違法行為的懲治力度。例如：“截止2015年底，全年共查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件2951起，其中取締非法社會(huì)組織23起，行政處罰2928起”。 黨的十八屆三中全會(huì)提出要“改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，激發(fā)社會(huì)組織活力。” 黨的十八屆四中全會(huì)要求加強(qiáng)社會(huì)組織立法，社會(huì)組織要在憲法和國(guó)家相關(guān)的法律、法規(guī)的要求下，依法開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)。民政部在2016年8月18日發(fā)布《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法（試行）》，明確登記管理機(jī)關(guān)接受和處理對(duì)涉嫌違反社會(huì)組織登記管理法律法規(guī)的行為或者對(duì)非法社會(huì)組織活動(dòng)的投訴舉報(bào)。第二，政府在財(cái)政經(jīng)費(fèi)上加大對(duì)社會(huì)組織的支持。從社會(huì)組織中購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，在稅收政策上偏向社會(huì)組織進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼。“在2105年，全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4926.4億元，比上年增長(zhǎng)11.9%，占國(guó)家財(cái)政支出比重為2.8%，其中中央財(cái)政向各地轉(zhuǎn)移支付社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)2270.3億元，比上年增長(zhǎng)8.4%，占社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)比重為46.1%”。 實(shí)現(xiàn)公共治理的良好發(fā)展，就要政府給社會(huì)組織足夠的發(fā)展資源和平臺(tái)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供空間和政策支持。

（二）社會(huì)組織要自我完善，實(shí)現(xiàn)公共治理的有序參與

由于社會(huì)組織在公共治理中出現(xiàn)無(wú)序參與的情況：社會(huì)組織在公共治理中處理公共事務(wù)中有了一定的權(quán)力，從而容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗和濫用權(quán)力的現(xiàn)象。在公共治理過(guò)程中容易出現(xiàn)“越位”和“錯(cuò)位”，混淆了政府與自身的職能范圍，對(duì)公共事務(wù)的參與者變?yōu)椤罢贫嬲摺?。社?huì)組組織中出現(xiàn)了從非營(yíng)利性傾向于營(yíng)利性的現(xiàn)象。所以為了規(guī)避這些短板，社會(huì)組織需要有序參與公共治理：第一，社會(huì)組織要合理的利用政府轉(zhuǎn)移的職能，在法律和組織內(nèi)部的行為準(zhǔn)則的規(guī)定下，提供公共服務(wù)。貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出要加大社會(huì)組織在公共治理中的參與力度的相關(guān)政策，政府讓渡一部分權(quán)力給社會(huì)組織。第二，社會(huì)組織要自覺(jué)地接受財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，實(shí)行信息公開(kāi)的制度，有利于增強(qiáng)社會(huì)組織的公信力；社會(huì)組織也要明確自己的職能和性質(zhì)，改變其營(yíng)利性的傾向，要以提供公共服務(wù)為目的實(shí)現(xiàn)其非營(yíng)利性，積極參與公益事業(yè)的發(fā)展，加大社會(huì)救濟(jì)的范圍。第三，社會(huì)組織要充分發(fā)揮在公共治理中的積極作用，推進(jìn)政府和社會(huì)組織建立雙方合作機(jī)制，社會(huì)組織為政府在公共事務(wù)上的決策提供支持和建議，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量共同參與公共治理，為公共治理提供人員上的支持，不斷地創(chuàng)新公共服務(wù)方式和機(jī)制。第四，社會(huì)組織的成員要遵守組織內(nèi)部的行為準(zhǔn)則，按照組織原則來(lái)參與公共治理，同時(shí)也要提高自身的思想道德修養(yǎng)和職業(yè)道德修養(yǎng)，自覺(jué)的抵制貪腐、腐敗之事。

（三）政府與社會(huì)組織要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合作共治

由于政府在公共治理中的責(zé)任是有限的，是有限責(zé)任政府，所以政府只能為公民提供最基本的公共服務(wù)，是負(fù)責(zé)整體的公共利益。公共利益是由具體、多個(gè)民眾利益構(gòu)成的，公民對(duì)于公共服務(wù)的需求大大提升，形成了公民的需求多樣化與政府提供公共服務(wù)的單一性之間的矛盾，公共服務(wù)的供給面臨著嚴(yán)重的不足和缺失。社會(huì)組織具有提供具體、不同層次的公共服務(wù)，滿足不同人的偏好和需求，就需要政府與社會(huì)組織加強(qiáng)合作和協(xié)商，共同推進(jìn)政府與社會(huì)組織的合作共治。為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率政府在公共治理下引入社會(huì)組織參與公共事務(wù)，政府把部分權(quán)利下放給社會(huì)組織。用主導(dǎo)者和職能單位之間的關(guān)系、系統(tǒng)的協(xié)作關(guān)系等方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共事物的治理，能夠?yàn)楣仓卫硖峁┬迈r的血液和活力。政府和社會(huì)組織要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系加強(qiáng)合作共同，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，解決了公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)不足的矛盾。在黨的十八屆三中全會(huì)中提出要實(shí)行國(guó)家治理水平現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理體系要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。” 政府在公共治理中仍然要占主導(dǎo)地位，對(duì)于具體公共事務(wù)的處理權(quán)利留給社會(huì)組織，開(kāi)辟了政府與社會(huì)組織兩者共同協(xié)商、合作的新型治理模式。

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