張家華

[摘要]在行政執(zhí)法檢查中引入“雙隨機(jī)”機(jī)制，能有效地促進(jìn)公平、公正和陽(yáng)關(guān)執(zhí)法，提升執(zhí)法效能。我國(guó)行政執(zhí)法檢查應(yīng)用“雙隨機(jī)”以來(lái)，取得了一定的成效，但也存在一些問(wèn)題，建議立法明確“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，完善隨機(jī)抽查管理模式，科學(xué)確定執(zhí)法對(duì)象及執(zhí)法人員，加強(qiáng)抽查過(guò)程公開(kāi)及結(jié)果應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]“雙隨機(jī)”；行政執(zhí)法檢查；應(yīng)用研究

現(xiàn)代社會(huì)，行政執(zhí)法檢查是被廣泛運(yùn)用的重要行政管理方式之一，是行政主體維持秩序、履行職能的重要手段。同時(shí)，作為一種干預(yù)性行為，缺乏完善程序制約的行政執(zhí)法檢查又極易侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，如行政檢查啟動(dòng)隨意、權(quán)限不清、目的不正當(dāng)以及救濟(jì)渠道不暢等。如何更好地兼顧行政執(zhí)法檢查的公正與效率，取得較好的管理效果，一直是法治政府追求的核心目標(biāo)。在我國(guó)政府的大力推動(dòng)下，行政執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”抽查不斷推進(jìn)，取得較好的成效，但也存在一些需要完善之處。

一、我國(guó)行政執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”實(shí)施現(xiàn)狀

在2015年7月22日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)了在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)推行隨機(jī)抽查機(jī)制的重要性。2015年8月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]58號(hào)），要求建立隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制。隨后，各地政府、各行政執(zhí)法部門(mén)按照國(guó)務(wù)院要求，均不斷積極推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施行政執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”。其中，值得一提的是我國(guó)海關(guān)部門(mén)，是最早全面推廣“雙隨機(jī)”抽查的行政管理機(jī)構(gòu)。2014年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在天津海關(guān)考察期間，聽(tīng)取了“雙隨機(jī)”執(zhí)法檢查匯報(bào)，當(dāng)場(chǎng)贊許這一方式“是一項(xiàng)制度創(chuàng)新”，要求汲取其中的普遍性理念加以推廣，因此海關(guān)部門(mén)在這項(xiàng)工作上走得最早。目前全國(guó)海關(guān)已推廣實(shí)施“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，并積極推出“升級(jí)版”，即“雙隨機(jī)”從執(zhí)法領(lǐng)域向非執(zhí)法領(lǐng)域推廣，從現(xiàn)場(chǎng)環(huán)節(jié)向管理環(huán)節(jié)延伸，推行隨機(jī)抽查在海關(guān)管理中全覆蓋。

（一）主要模式

由于我國(guó)行政管理體制存在垂直管理和非垂直管理，因此行政執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”抽查也存在兩種推動(dòng)模式。

1.地方政府主導(dǎo)型

如2015年11月，江蘇省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于建立雙隨機(jī)抽查機(jī)制加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》，提出建立“一表兩清單、兩庫(kù)一平臺(tái)”。地方政府主導(dǎo)型的主要特點(diǎn)有：一是對(duì)其轄區(qū)所管理行政執(zhí)法部門(mén)整體要求，只要在其管轄范圍內(nèi)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，均應(yīng)按照地方政府的要求積極推進(jìn)“雙隨機(jī)”抽查；二是進(jìn)行原則規(guī)定，地方政府對(duì)“雙隨機(jī)”執(zhí)法檢查進(jìn)行了較為籠統(tǒng)和原則的規(guī)定，具體行政執(zhí)法部門(mén)還需根據(jù)要求制定細(xì)則和進(jìn)行具體實(shí)施；三是有利于跨部門(mén)綜合執(zhí)法問(wèn)題，鑒于地方政府的核心位置，能整合資源，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，減少多頭檢查、執(zhí)法擾民問(wèn)題；四是能充分利用檢查結(jié)果，地方政府利用其特殊角色，能充分利用檢查結(jié)果，如進(jìn)入信用平臺(tái)、各部門(mén)進(jìn)行信息共享以及能方便利用媒體進(jìn)行發(fā)布等。

2.垂直管理推進(jìn)型

如中國(guó)人民銀行2015年11月制定的《中國(guó)人民銀行推廣隨機(jī)抽查實(shí)施方案》，要求各級(jí)分支機(jī)構(gòu)實(shí)施檢查，應(yīng)當(dāng)通過(guò)搖號(hào)等方式從市場(chǎng)主體名錄庫(kù)中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)隨機(jī)抽取檢查人員進(jìn)行檢查。垂直行政管理執(zhí)法部門(mén)的主要特點(diǎn)：一是的執(zhí)法部門(mén)推進(jìn)速度快，如證監(jiān)部門(mén)2016年在全國(guó)迅速全面推進(jìn)；二是操作靈活更為便利，由于監(jiān)管目標(biāo)一致，同一系統(tǒng)各執(zhí)法部門(mén)能互相進(jìn)行參照并有效實(shí)施；三是靈活性相對(duì)較差，由于垂直管理，上級(jí)部門(mén)基本制定了實(shí)施方案和細(xì)則，下級(jí)部門(mén)普遍參照，難以充分發(fā)揮自主性。

（二）取得成效

“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制是一種新的監(jiān)管方式，蘊(yùn)涵著公正、公平、公開(kāi)、高效的行政監(jiān)管法治原則?？傮w而言，我國(guó)行政執(zhí)法檢查實(shí)施“雙隨機(jī)”取得了較好的成效。一是促進(jìn)了執(zhí)法檢查公平公正。隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，事前檢查部門(mén)、市場(chǎng)主體均不知道誰(shuí)會(huì)被抽出，所有檢查對(duì)象、執(zhí)法檢查人員被選中的概率相同，有效避免選擇執(zhí)法、任性執(zhí)法、情監(jiān)管、權(quán)利尋租等問(wèn)題，推進(jìn)了行政執(zhí)法檢查公平、公正、公開(kāi)。二是促進(jìn)市場(chǎng)主體敬畏法律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，每一個(gè)市場(chǎng)主體均必須在法律的框架下行為，必須遵守法律，符合法律，尤其大量的行政管理法律是保證市場(chǎng)主體依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的基石?！半p隨機(jī)”抽查中對(duì)執(zhí)法對(duì)象的隨機(jī)抽查，讓企業(yè)感受到如同身邊存在“執(zhí)法巡邏員”，頭上高懸“達(dá)摩克利斯之劍”，說(shuō)不定就被抽上了檢查，因此市場(chǎng)主體必然會(huì)產(chǎn)生警戒，會(huì)加強(qiáng)管理，會(huì)更加依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。行政執(zhí)法檢查實(shí)施“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，能有效防止市場(chǎng)主體的僥幸心理，形成震懾，增強(qiáng)市場(chǎng)主體依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的自覺(jué)性，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康良好發(fā)展。三是促進(jìn)行政執(zhí)法水平提升“雙隨機(jī)”抽查中的執(zhí)法人員，來(lái)自不同執(zhí)法部門(mén)、不同崗位，在這種跨界的檢查中，執(zhí)法檢查人員可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互學(xué)習(xí)，共同進(jìn)步，能提高執(zhí)法檢查水平，甚至能發(fā)現(xiàn)各種制度的不完善，為修訂完善法律制度打下良好基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法檢查應(yīng)用“雙隨機(jī)”存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管領(lǐng)域的差異導(dǎo)致“雙隨機(jī)”實(shí)施效果不同

在行政監(jiān)管中，為了更好地打擊違法犯罪情況，需要對(duì)某些范圍、某些對(duì)象實(shí)施定向檢查，目的是為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊，如公安部門(mén)的執(zhí)法檢查，很多情況是在充分獲得有關(guān)信息后，而進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)突襲檢查，如此才能取得較好的執(zhí)法效果。現(xiàn)實(shí)中，行政監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管目標(biāo)存在較大差異，不同監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域?qū)Α半p隨機(jī)”使用效果也不相同，如金融領(lǐng)域，由于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，如果全部實(shí)施“雙隨機(jī)”執(zhí)法檢查，很可能導(dǎo)致某些有違法犯罪主體逃過(guò)監(jiān)管。因此，行政執(zhí)法檢查領(lǐng)域若全部且唯一依靠“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，不再保留專(zhuān)項(xiàng)檢查、精準(zhǔn)檢查等執(zhí)法檢查方式，在當(dāng)前行政監(jiān)管情況下，將會(huì)產(chǎn)生新的監(jiān)管盲區(qū)，甚至?xí)霈F(xiàn)有案不查、執(zhí)法不到位現(xiàn)象。此外，由于隨機(jī)抽取的概率原因，導(dǎo)致同一被監(jiān)管主體、同一檢查人員存在反復(fù)多次被抽的情況。

（二）隨機(jī)抽查行政協(xié)調(diào)成本偏高

首先，按照公正性原則，“雙隨機(jī)”抽查執(zhí)法人員必須來(lái)自不同的部門(mén)、不同的崗位，并臨時(shí)組成執(zhí)法檢查隊(duì)伍，如此一來(lái)，各自的工作習(xí)慣、工作思維、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)必然存在差異，在團(tuán)體執(zhí)法檢查中，存在一個(gè)相互磨合、相互適應(yīng)的過(guò)程，在組織管理和工作協(xié)調(diào)上相對(duì)之前檢查工作模式需花費(fèi)更大的協(xié)調(diào)成本。其次，實(shí)踐中抽查人員大都仍承擔(dān)原來(lái)的本職工作，在仍需兼顧自身崗位工作的情況下，較難形成統(tǒng)一精干的檢查力量，直接影響檢查效果。最后，“雙隨機(jī)”前期需進(jìn)行一系列籌備工作，如設(shè)計(jì)抽查方案、確定名單、召開(kāi)見(jiàn)證會(huì)等等，均比之前的執(zhí)法檢查耗時(shí)更多，一定程度上影響檢查效率。

（三）隨機(jī)抽查比例、頻次及公開(kāi)問(wèn)題有待明確

隨機(jī)抽查的目的是為了行政監(jiān)管更為公平、公正、公開(kāi)，是為了減少執(zhí)法擾民，甚至對(duì)未接受檢查的違法違規(guī)者起到威懾作用，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能，但是抽查比例和抽查頻率應(yīng)該定為多少，才為科學(xué)，才能達(dá)到應(yīng)有的效果，是值得進(jìn)一步探討的。在“雙隨機(jī)”抽查檢查結(jié)果公開(kāi)問(wèn)題上，目前也無(wú)明確規(guī)定，究竟應(yīng)通過(guò)何種渠道、方式公開(kāi)，公開(kāi)的范圍是什么等等，均有待進(jìn)一步研究。

三、完善行政執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”的建議

（一）法律層面明確“雙隨機(jī)”制度

由于行政監(jiān)管領(lǐng)域范圍廣泛，涉及行政法律眾多，因此難以在某一部上位法中確定“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，而統(tǒng)轄所有行政管理法規(guī)，但是可以在各行政監(jiān)管法規(guī)中作原則性規(guī)定，一方面新制定法規(guī)必須確定“雙隨機(jī)”抽查原則，如2016年5月14日起施行《民用航空行政檢查工作規(guī)則》第六條規(guī)定“在行政檢查工作中依法采取隨機(jī)確定檢查人員和隨機(jī)選擇檢查對(duì)象的行政執(zhí)法方”，顯然，該法規(guī)就確立了“雙隨機(jī)”抽查檢查原則：另一方面，逐步修訂各行政監(jiān)管法規(guī)，在法律條文中明確規(guī)定“雙隨機(jī)”抽查原則。

（二）完善隨機(jī)抽查管理模式

一是避免多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查。地方政府牽頭建立綜合執(zhí)法機(jī)制，盡量將各執(zhí)法檢查部門(mén)檢查項(xiàng)目整合，對(duì)同一市場(chǎng)主體實(shí)施全方位綜合執(zhí)法，有效避免執(zhí)法擾民、多頭執(zhí)法及重復(fù)檢查問(wèn)題。二是按年制定“雙隨機(jī)”執(zhí)法檢查工作方案，在抽查對(duì)象、抽查人員、抽查內(nèi)容、抽查方式、抽查頻率等方面均予以明確，以保證必要的隨機(jī)抽查覆蓋面和工作力度。三是充分發(fā)揮電子信息技術(shù)作用，節(jié)約成本，提高效率。如開(kāi)發(fā)抽查軟件公平公正進(jìn)行“雙隨機(jī)”抽查并全程留痕，通過(guò)新媒體快速反饋抽查及檢查情況，利用電子檔案歸檔方式節(jié)約辦公成本等。

（三）科學(xué)確定執(zhí)法對(duì)象及執(zhí)法人員

一是結(jié)合監(jiān)管工作重點(diǎn)，將市場(chǎng)主體進(jìn)行分類(lèi)，劃分為不同層次，縮小隨機(jī)抽查對(duì)象庫(kù)的范圍，在確保重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)主體的抽取概率一樣的同時(shí)，有效提高精準(zhǔn)打擊覆蓋面。二是完善檢查對(duì)象和執(zhí)法人員名錄庫(kù)，如對(duì)抽查對(duì)象名錄除主體名稱(chēng)、負(fù)責(zé)人、地址、聯(lián)系方式等基本信息外，還應(yīng)收錄執(zhí)法檢查、行政處罰等信息：對(duì)執(zhí)法檢查人員名錄除錄入人員姓名、執(zhí)法證編號(hào)、所在執(zhí)法部門(mén)等信息外，還應(yīng)收錄執(zhí)法崗位、業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)、已參與隨機(jī)抽查次數(shù)等信息，提高對(duì)抽查對(duì)象和執(zhí)法人員的了解，以增強(qiáng)檢查工作的針對(duì)性。三是可考慮附加必要的例外條件，如針對(duì)剛剛成立時(shí)間的新設(shè)機(jī)構(gòu)、2年內(nèi)被檢查過(guò)的市場(chǎng)主體等，在實(shí)施隨機(jī)抽查時(shí)予以排除。

（四）加強(qiáng)抽查過(guò)程公開(kāi)及結(jié)果運(yùn)用

加快建立統(tǒng)一的隨機(jī)抽查工作對(duì)外公布平臺(tái)，用于公開(kāi)隨機(jī)抽查情況及抽查結(jié)果，提升隨機(jī)抽查工作的對(duì)外宣傳效應(yīng)。一是明確和統(tǒng)一抽查工作公開(kāi)制度，可參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的公示方式，在20個(gè)工作日內(nèi)，將抽查情況、抽查結(jié)果（含未違規(guī)及違規(guī)）公開(kāi)：二是加強(qiáng)對(duì)隨機(jī)抽查檢查結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)于檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，除按照現(xiàn)行規(guī)定依法依規(guī)進(jìn)行查處并對(duì)外進(jìn)行公布外，各行政監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)互通信息，共享檢查結(jié)果。同時(shí)推進(jìn)隨機(jī)抽查與社會(huì)信用體系銜接，將檢查結(jié)果納入征信信息，提高執(zhí)法檢查使用率。