李景治

〔摘要〕黨內監(jiān)督的一個突出問題是，各方面的監(jiān)督不夠平衡。自上而下的組織監(jiān)督相對較強，而自下而上的民主監(jiān)督、同級相互監(jiān)督、黨內黨外監(jiān)督的相互結合、黨內監(jiān)督體系和網(wǎng)絡建設，還相對較弱。加強和改進黨內監(jiān)督還需要及時補短板。要改進自下而上的民主監(jiān)督，就要提高監(jiān)督的自覺和自信，明確自下而上監(jiān)督的責任主體，建立健全自下而上監(jiān)督的具體而可行的制度。要發(fā)揮同級相互監(jiān)督的作用，就要加強黨代表大會對全委會的監(jiān)督、全委會對常委會的監(jiān)督、各級黨委對同級紀委，以及各級紀委對同級常委會的監(jiān)督、全委會和常委會對自身成員的監(jiān)督。要促進黨內黨外監(jiān)督有機結合，就要促進黨內監(jiān)督與國家權力機關的監(jiān)督、行政和司法監(jiān)督、多黨合作和政治協(xié)商監(jiān)督、社會監(jiān)督的有機結合。要強化黨內監(jiān)督體系和網(wǎng)絡建設，就要全面理解和加強一把手的監(jiān)督職責、紀委的專責監(jiān)督，構建科學嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡支撐監(jiān)督體系的有效運轉。

〔關鍵詞〕黨內監(jiān)督；自下而上監(jiān)督；同級相互監(jiān)督；黨內外監(jiān)督結合；網(wǎng)絡

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0005-10

黨的十八大以來，黨內監(jiān)督制度逐步完善，監(jiān)督力度不斷增強，全面從嚴治黨和反腐敗斗爭取得巨大成就。但一些問題依然存在，一些問題解決得還不徹底，一些問題還不斷冒出來，說明黨內監(jiān)督尚需及時補短板。要堅決貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），在強化自上而下組織監(jiān)督的同時，進一步改進自下而上的民主監(jiān)督、發(fā)揮同級互相監(jiān)督的作用，促進黨內黨外監(jiān)督的有機結合，構建嚴密科學的監(jiān)督體系和網(wǎng)絡。

一、 改進自下而上的民主監(jiān)督

黨內監(jiān)督的一個突出問題是，各方面的監(jiān)督不夠平衡。自上而下的組織監(jiān)督相對較強，而自下而上的民主監(jiān)督相對較弱。自上而下的組織監(jiān)督，制度嚴密、措施到位，具有強大的威懾力。而自下而上的民主監(jiān)督，具體制度不健全、具體措施不到位，沒有充分發(fā)揮應有的作用。自上而下的組織監(jiān)督必須繼續(xù)強化，不能削弱。但要實現(xiàn)全面從嚴治黨的制度化、體系化、持久化，達到標本兼治的目的，還要“改進自下而上的民主監(jiān)督”?！?〕

第一，提高改進自下而上民主監(jiān)督的自覺和自信。自下而上的民主監(jiān)督是黨內監(jiān)督的基礎?；A牢固，黨內監(jiān)督才能全面深入發(fā)揮作用。否則，黨內監(jiān)督就成了無源之水無本之木。但與自上而下的組織監(jiān)督相比，自下而上的民主監(jiān)督還相對較弱。其中一個原因是，我們對自下而上的民主監(jiān)督還缺乏應有的自覺和自信。所以要改進自下而上的民主監(jiān)督，首先必須提高各級黨組織和全體黨員的思想認識。

黨員是黨的主體和主人。他們直接或通過各級黨代表選舉產(chǎn)生各相關黨委和黨委常委、書記副書記。他們同被選舉者之間是“主人”和“代表”之間的關系。黨員是黨的權力的擁有者，而黨的各級領導干部都是代表黨員行使權力。黨員有權對權力的行使狀況進行監(jiān)督。這是黨員進行自下而上監(jiān)督的制度依據(jù)。黨的下級組織通過黨代會選舉產(chǎn)生參加上級黨代會的代表，從而參與了上級黨委成員的選舉。因此，上級黨委成員也應當對下級黨組織負責，下級黨組織有權監(jiān)督上級黨組織。

黨章明確規(guī)定了黨員監(jiān)督各級組織和領導干部的權利和義務。黨員有義務“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現(xiàn)象做斗爭”。黨員有權利“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責任地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。”〔2〕任何組織和任何黨員，無疑包括上級組織及其領導干部。黨章的這些規(guī)定，為自下而上的監(jiān)督提供了鐵定的“法理依據(jù)”和制度保障。

黨的下級組織和上級組織是什么關系？如何處理這種關系？人們所熟悉的是，下級組織服從上級組織。這是黨章所規(guī)定的、黨的民主集中制所要求的，任何組織都必須無條件執(zhí)行。既然如此，一些人就認為下級組織就無權也沒有必要監(jiān)督上級組織了。這是自下而上監(jiān)督缺乏自覺和自信的主要思想障礙。事實上，黨章還有與此相關的另一些規(guī)定，只不過被忽視了，乃至很少提及。黨章規(guī)定，“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督?！薄?〕這是黨章對上下級組織關系最明確、最權威的規(guī)定，也是下級組織監(jiān)督上級組織、開展自下而上監(jiān)督的制度依據(jù)。下級服從上級與上下級組織之間互通情報、互相支持和互相監(jiān)督這兩方面相結合，才是黨內上下級關系最完整、最科學的概括。為了改進自下而上的監(jiān)督，《條例》進一步明確規(guī)定，各級黨委要“對上級黨委、紀委工作提出意見和建議，開展監(jiān)督”?！?〕

要改進自下而上的監(jiān)督，必須克服兩大思想障礙。一是片面理解民主集中制。長期以來，一些人重視集中而忽視民主，重視下級服從上級而忽視下級組織和黨員的合法權利，重視自上而下的組織監(jiān)督而忽視自下而上的民主監(jiān)督。一些領導干部習慣于用集中的辦法管黨治黨，善于開展自上而下的組織監(jiān)督；不習慣用民主的辦法管黨治黨，不善于開展自下而上的民主監(jiān)督。因此，要改進自下而上的監(jiān)督，必須正確理解和全面準確貫徹落實民主集中制。二是錯誤地理解黨內上下級關系。一些人把黨內關系權力化、利益化和庸俗化。他們認為自己的官運如何、前途怎樣，都取決于上級領導，得罪上級領導就會丟官帽、失前途。因此他們對上級領導唯命是從，甚至阿諛奉承、溜須拍馬、抬轎子、吹喇叭，極盡討好之能事。至于監(jiān)督上級組織和上級領導干部這種得罪人的“傻事”，他們絕對不會做。上行下效，不愿或不敢監(jiān)督上級組織和上級領導干部就成為一種政治生態(tài)，潛移默化地影響著人們的思想意識和作風。要改進自下而上的監(jiān)督，必須糾正對黨內關系的錯誤理解。

改進自下而上監(jiān)督的自覺，來源于各級組織和廣大黨員對黨的忠誠，對全面從嚴治黨的使命感、責任感。改進自下而上監(jiān)督的自信，既來源于黨章和《條例》的明確規(guī)范和中央的積極倡導、大力推進，也來源于廣大黨員的堅決支持和主動參與。

第二，明確自下而上監(jiān)督的責任主體。自上而下的組織監(jiān)督，是上級組織對下級組織及其領導干部的監(jiān)督。上級黨委是監(jiān)督主體，書記是第一責任人，紀委專責監(jiān)督。下級組織及其領導干部是被監(jiān)督的對象。自上而下的監(jiān)督，由上級黨委統(tǒng)一領導，有計劃、有步驟、有組織地開展，采取日常監(jiān)督和集中巡視的方式進行監(jiān)督。這樣，自上而下的組織監(jiān)督的主體和責任人、監(jiān)督的專門機關，被監(jiān)督對象、監(jiān)督的方式方法，都非常明確，具有較好的制度和組織保障。自上而下的監(jiān)督與相關的組織制度、干部管理制度密切聯(lián)系在一起。監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)問題可以及時處理，相關干部也會受到黨紀處分。因此，自上而下的監(jiān)督具有強大的威懾力。這是各級黨組織都高度重視并偏好自上而下組織監(jiān)督的根本原因。

自下而上的民主監(jiān)督，是指下級組織及其黨員對上級組織及其領導干部的監(jiān)督。下級組織及其廣大黨員是監(jiān)督主體，上級組織及其領導干部是被監(jiān)督對象。自下而上的監(jiān)督主要通過民主的方式方法和自下而上的運行渠道進行監(jiān)督。自上而下的監(jiān)督主體和監(jiān)督責任主體是一個，即上級黨委。與之相比，自下而上民主監(jiān)督的責任主體缺位。監(jiān)督主體和監(jiān)督責任主體有聯(lián)系，但也不完全等同。自下而上的監(jiān)督，黨員是監(jiān)督主體，但很難作為監(jiān)督責任主體。下級組織名義上可以作為監(jiān)督責任主體，但實際上很難承擔起這樣的責任。很少有下級組織積極主動推進對上級組織及其領導干部的監(jiān)督。這就造成監(jiān)督責任主體的缺位。而監(jiān)督責任主體缺位是自下而上監(jiān)督軟弱無力、難以取得實效的主要原因。

要解決自下而上監(jiān)督責任主體缺位的問題，可以采取上下級黨委書記共同負責，上級黨委書記作為第一責任人的辦法。即由上下級黨委書記共同貫徹落實自下而上監(jiān)督的各項制度和實際工作，由上級黨委書記作為第一責任人進行總體領導。他們要促進同級黨委及其領導干部主動接受下級黨委和廣大黨員的監(jiān)督。自下而上監(jiān)督進行得怎樣，要納入對上下級黨委書記考核范圍，但如果自下而上監(jiān)督?jīng)]有搞好，則首先要追究上級黨委書記的責任。也就是說，黨委書記作為黨內監(jiān)督的第一責任人，不僅要全面負責自上而下的組織監(jiān)督，而且要全面負責自下而上的民主監(jiān)督。

第三，建立健全自下而上監(jiān)督的具體而可行的制度。自下而上監(jiān)督往往一般號召多而實際推進少。其中一個重要的原因是，具體而切實可行的制度缺位。要改進自下而上的監(jiān)督必須建立健全具體而可行的制度。這種制度要固定化、程序化、甚至帶有強制性。各級黨委都必須像遵循黨章黨紀一樣遵守這些制度，嚴格照章辦事，不能違反規(guī)定，也不能敷衍了事。要明確操作程序，落實負責單位和責任人，使這些制度具有可操作性。

改進自下而上監(jiān)督，應加強三個方面的制度建設。一是黨務公開和情況通報制度。知情權是行使監(jiān)督權的前提，不知情就無法進行有效監(jiān)督。改進自下而上的監(jiān)督，必須進一步完善黨務公開的制度，做到能夠公開的情況都應當及時公開。下級黨委及其廣大黨員要監(jiān)督上級黨委及其主要領導干部，需要了解其相關的情況。其中最主要的是上級黨委的重大決策、重要人事任用、黨的建設、遵章守紀和反腐敗斗爭的情況。下級黨組織或黨員直接、主動要求了解這些情況，恐怕不現(xiàn)實。比較現(xiàn)實的辦法是，上級黨委主動向下級黨組織及其黨員通報這些情況并接受監(jiān)督。上級黨委能否這樣做、做到什么程度，需要嚴格的制度規(guī)范。通報的時間應當相對固定。各級黨委情況不一樣，間隔多長時間通報一次也不宜統(tǒng)一規(guī)定。直接向基層黨組織的通報，最好一年一次。這樣有利于基層黨組織和廣大黨員進行監(jiān)督。通報可采取書面和口頭兩種形式。口頭形式就是召開情況通報會。情況通報會的召集單位、負責人和操作程序都應當公開。無故拖延、乃至不按規(guī)定召開情況通報會，應當追究相關負責人的責任。無論書面通報還是口頭通報，都務必使下級黨組織和廣大黨員了解上級黨委及其主要領導干部廉政勤政、遵紀守法的情況。

二是意見的聽取和收集制度。下級黨組織和黨員對上級黨委及其主要領導干部監(jiān)督的情況，要通過一定的形式集中起來、反映上去。上級黨委及其領導干部要定期或不定期聽取下級黨組織和黨員的意見。領導干部聽取基層組織和黨員意見，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)?，F(xiàn)在的問題是，要使聽取意見的工作制度化、程序化，能夠適應信息社會的需要。針對上級黨委的整體工作聽取意見，應當定時進行。例如一年或兩年一次。針對專項工作聽取意見，應根據(jù)需要隨時進行。要注意收集黨員日常、分散的意見。既要通過接受黨員來信、來訪等傳統(tǒng)的方式收集意見。又要積極通過網(wǎng)絡收集黨員的批評意見和揭發(fā)檢舉材料。

三是整改情況的反饋制度。自下而上監(jiān)督存在的一個問題，是下級黨組織和黨員所反映的情況、所提的意見往往沒有反饋信息。下級黨組織和黨員到底提出哪些意見、上級黨委針對這些意見采取了怎樣的整改措施、其成效如何，都不得而知，甚至“泥牛入海無消息”。這不僅影響了上級黨委接受監(jiān)督的工作，而且挫傷了下級黨組織和黨員自下而上監(jiān)督的積極性。不少人由此認為，自下而上的監(jiān)督只不過是走過場、做表面文章。因此，上級黨委要及時梳理下級黨組織和黨員的意見，研究整改措施，并將具體情況及時反饋給下級黨組織和黨員。這樣才能取信于民，真正調動下級黨組織和黨員參與監(jiān)督的積極性、主動性。此外，要建立健全自下而上監(jiān)督的保障機制，督促檢查該項工作進展情況，對于不重視該項工作的行為及時提出批評警告，對于阻礙該項工作的行為進行嚴肅處理。

二、 發(fā)揮同級相互監(jiān)督的作用

黨內監(jiān)督是一個完整的體系。但相對來說，自上而下的組織監(jiān)督制度比較健全、措施比較得力、發(fā)揮的作用比較大。而同級相互監(jiān)督，即各級組織自身的平行監(jiān)督，則比較軟弱。其根本原因是，平行監(jiān)督的主體、對象和方式方法尚待進一步明確，相關的制度、體制、機制尚待進一步規(guī)范。而同級相互監(jiān)督又非常重要。它是黨內監(jiān)督體系中最常態(tài)化的監(jiān)督。同級組織的黨員、干部彼此最了解，相互監(jiān)督能夠對癥下藥、發(fā)揮最大功效。同級相互監(jiān)督，是其他任何監(jiān)督都不能取代的。這一監(jiān)督是否到位、效果如何，直接關系到黨內監(jiān)督的整體狀況和全面從嚴治黨的大局。因此必須高度重視并切實發(fā)揮同級互相監(jiān)督的作用。

第一，加強黨代表大會對全委會的監(jiān)督。黨章規(guī)定，黨的全國代表大會是黨的最高權力機關，黨的各級代表大會是同級黨組織的權力機關。中央委員會和黨的各級委員會由同級代表大會選舉產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督。代表大會要認真審議全委會的工作報告，嚴格審查全委會委員廉政勤政和遵紀守法的情況。但代表大會每五年召開一次，而黨代表平時基本沒有活動，它如何進行監(jiān)督呢？這是黨代表大會制度需要改革完善之處。其方向是，要盡可能創(chuàng)造條件，讓黨代表有機會履行權利，發(fā)揮對同級黨委全委會及其成員的監(jiān)督作用。要貫徹落實黨代表列席黨委全委會的制度。要保障黨代表有足夠的時間和必要的機會，對同級黨委及其有關部門的工作進行調研和監(jiān)督。

第二，加強全委會對常委會的監(jiān)督。所謂黨委，到底是指黨委全委會還是常委會？二者又是什么關系？很少有人刨根問底。其實答案非常明確。黨委全委會由代表大會選舉產(chǎn)生，在代表大會閉會期間行使代表大會權力、負責貫徹落實代表大會的決議。黨委應當指黨委全委會。黨委常委會包括書記副書記，由全委會選舉產(chǎn)生，對全委會負責、接受全委會的監(jiān)督。常委會主持全委會的日常工作，負責召開全委會。但在實際工作中，常委會權力相對集中，而全委會的作用有待于進一步發(fā)揮。其中包括對常委會的監(jiān)督作用。為此，全委會應當進一步完善會議制度。一方面按制度定期召開，認真審議常委會的工作報告，尤其要檢查常委會重大決策和重要人事任用是否符合決策程序和用人制度，其中有無違法亂紀行為。另一方面，根據(jù)工作需要及時召開。常委會應當充分尊重全委會，主動向全委會匯報工作，接受其監(jiān)督檢查。

第三，加強各級黨委對同級紀委以及各級紀委對同級常委會的監(jiān)督。各級黨委在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人。它們要全面領導本地區(qū)本部門本單位黨內的監(jiān)督工作，負責貫徹落實各項監(jiān)督制度，實施各項督促檢查。各級黨委要“加強對同級紀委和所轄范圍內紀律檢查工作的領導，檢查其監(jiān)督執(zhí)紀問責工作情況”。〔5〕與此同時，各級紀委也要“加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權力情況的監(jiān)督”?！?〕紀委是黨內專責監(jiān)督機關。長期以來，各級紀委接受同級黨委的領導。紀委監(jiān)督的主要對象是，下級黨委及其領導干部，以及同級黨委所屬職能部門和所有黨員。這有利于加強黨委的統(tǒng)一領導和自上而下的組織監(jiān)督。但是各級紀委難以在同級互相監(jiān)督中發(fā)揮應有的作用。同級黨委出現(xiàn)違法亂紀和腐敗問題，特別是腐敗窩案和塌方式腐敗，紀委往往不能調查處理。這就嚴重影響了黨內監(jiān)督和反腐敗斗爭。黨的十八大以來，我們改革、理順了紀委領導體制，實行雙重領導制。即各級紀委同時接受同級黨委的橫向領導，又接受上級紀委的縱向領導。凡是涉及同級黨委特別是主要領導的大案要案，要由上級紀委直接領導辦案。這大大強化了自上而下的組織監(jiān)督，有利于黨風廉政建設和反腐敗斗爭。同時，黨的十八屆三中全會以來，中央強調各級紀委要“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內監(jiān)督專門機關作用”?！?〕但各級紀委對同級黨委常委會的監(jiān)督仍需要進一步制度化、程序化。紀委書記作為黨委常委無疑要參加全部決策，同時又要對常委會的決策過程、決策效果進行監(jiān)督。可謂一身二任。但從權力的相互制約、監(jiān)督來說，權力應當適度分解而不宜過度集中。權力過度集中，一身二任，既參與決策，又監(jiān)督?jīng)Q策，顯然不利于做好監(jiān)督工作。從發(fā)展趨勢來看，紀委特別是紀委書記應當專司監(jiān)督。

第四，加強全委會、常委會對自身成員的監(jiān)督。黨內監(jiān)督必須貫徹落實民主集中制。同級相互監(jiān)督的一個重要方面，是全委會、常委會對自身成員的監(jiān)督。全委會和常委會實行集體領導、集體決策，但要分工負責。集體監(jiān)督就是監(jiān)督每個成員是否貫徹執(zhí)行集體決議、是否存在違法亂紀的行為。

加強和改善黨內政治生活，是實現(xiàn)同級相互監(jiān)督的根本保障，也是全委會特別是常委會對其成員進行監(jiān)督的重要形式。加強和改善黨內政治生活的重要舉措是，健全黨內民主生活會，開展批評與自我批評?！懊裰魃顣屈h內政治生活的重要內容，是發(fā)揚黨內民主、加強黨內監(jiān)督、依靠領導班子自身力量解決矛盾和問題的重要方式?！薄?〕黨內民主生活會要定期召開，認真開展批評與自我批評，堅持制度，養(yǎng)成風氣。黨內民主生活會，要樹立良好的會風。開展批評與自我批評要堅持黨性原則和實事求是的精神，堅決反對歪曲事實、無中生有、造謠誹謗、惡意中傷。要防止自由主義，反對會上不說會下亂說、當面不說背后亂說。

發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，要努力克服三大障礙。一是權力障礙。受傳統(tǒng)官場文化和習慣思維的影響，自上而下的監(jiān)督比較容易推進，而同級相互監(jiān)督則比較困難。黨委書記與黨委成員之間雖然不是上下級關系，但書記作為一把手，權力比其他黨委成員要大得多。他們可以名正言順地監(jiān)督黨委其他成員。而黨委其他成員名義上可以監(jiān)督書記，但實行起來則比較困難。從某種意義上說，這種監(jiān)督能否到位、效果如何，并不取決于黨委其他成員，而取決于黨委書記。取決于黨委書記對同級相互監(jiān)督的認識水平、政治胸懷和民主意識。因此，要充分發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，黨委書記必須率先垂范，主動接受黨委其他成員的監(jiān)督。同時，要堅決破除黨內權力障礙，在黨內真正建立和保持平等的同志關系。黨內只有工作分工不同，沒有地位高低之分。無論權力大小，都應當平等相處，平等地相互監(jiān)督。

二是利益障礙。一個時期以來，一些地區(qū)、部門和單位黨組織內“圈子文化”盛行。一些人不是搞五湖四海，而是熱衷于搞小圈子，甚至拉幫結派。有的小圈子是公開的，例如以同鄉(xiāng)、同學名義形成的小圈子。有的小圈子是不公開的，也沒有固定的形式，相關人員只不過來往密切一些。這只是表面現(xiàn)象，實際上他們利益相關、具有千絲萬縷的聯(lián)系。圈子往往以一個職位相對最高的領導干部為中心。圈子里的人一般要維護中心人物的權威、聽從其“領導”。中心人物也要關照其他人。圈子里的人相互搞利益輸送，出了問題相互袒護。即使一些人犯了錯誤、乃至貪污腐敗，圈子里的其他人也保持沉默，不去揭發(fā)檢舉。這不僅阻礙了同級相互監(jiān)督，而且很容易造成腐敗的窩案和塌方式腐敗。因此，要發(fā)揮同級相互監(jiān)督的作用，必須堅決掃除利益圈子的障礙。要防止和反對黨委成員之間形成特殊的利益關系和利益小圈子。

三是情面障礙。一些干部特別是領導干部，在黨內政治生活中不講黨性，講情面，崇尚庸俗哲學和好人主義。對人對事，他們往往是事不關己高高掛起，明哲保身，少說為佳。他們把自我批評變成自我表揚，把相互批評變成相互吹捧，使黨內民主生活會庸俗化、表面化，這就根本上阻礙了同級相互監(jiān)督的正常開展。要改變這種局面，領導干部特別是黨委書記必須旗幟鮮明地講黨性，講原則，反對庸俗哲學和好人主義，并以身作則，不講情面，率先開展相互監(jiān)督、相互批評。要把敢于監(jiān)督、勇于批評樹立為“好人”“好黨員”“好干部”的新標準，要培育和發(fā)揚敢于監(jiān)督、勇于批評的正風正氣。要扭轉對愛提意見干部的錯誤看法，優(yōu)先提拔那些作風正派，講真話實話，敢于監(jiān)督、勇于批評的好干部。

三、 促進黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結合

值得注意的是，黨內監(jiān)督的體系、制度相對封閉，與黨外監(jiān)督相互結合不夠。因此，《條例》強調“黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合”“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、檢察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督?！薄?〕促進黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，要重點做好以下幾方面的工作。

第一，黨內監(jiān)督要與國家權力機關監(jiān)督有機結合。共產(chǎn)黨代表人民執(zhí)政，其領導國家的權力是人民賦予的。所有黨員領導干部，既要接受黨的監(jiān)督，也要接受人民的監(jiān)督。人民進行監(jiān)督的最根本途徑是人民代表大會。人民代表大會對黨員領導干部進行監(jiān)督的職責，是由其國家權力機關的性質、地位和作用決定的，也是憲法和法律所保障的。國家權力機關應當監(jiān)督黨員領導干部遵紀守法，尊重和維護憲法法律的權威。憲法法律是黨領導人民制定的，人民要遵守憲法法律，領導干部更要模范遵守憲法法律。全國人民代表大會負責制定和修改憲法，也要負責“監(jiān)督憲法的實施”，全國人大常委會負責“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”?！?0〕因此，加強和改進人民代表大會的民主監(jiān)督，“進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”，就為黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供了強大的法律支持?！?1〕各級人民代表大會及其常委會，應當切實履行監(jiān)督憲法實施的神圣職責。而所有領導干部也要充分尊重、積極維護憲法的權威，主動接受同級人民代表大會及其常委會的民主監(jiān)督。正如中央反復強調的，要“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權”?！?2〕

國家權力機關應當監(jiān)督領導干部依法辦事。憲法規(guī)定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！薄?3〕黨的十八屆四中全會指出：“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”〔14〕 要加強人大的監(jiān)督能力，必須進一步“健全國家權力機關組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”?！?5〕

第二，黨內監(jiān)督要與行政、司法監(jiān)督有機結合?！耙桓畠稍骸背袚卫韲液蜕鐣闹負?，其黨員領導干部能否依法行政和公正司法，直接關系到國家經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定、人民的安全與幸福。為了保證“一府兩院”的黨員領導干部能夠依法行政和公正司法，必須加強監(jiān)督，并把黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督結合起來。

其一，要加強紀委監(jiān)督與行政、司法監(jiān)督的密切合作。行政監(jiān)督機關主要是監(jiān)察部門和審計部門。紀委監(jiān)督和監(jiān)察部門的監(jiān)督應既有合作又有分工，要進一步加強監(jiān)察部門獨立監(jiān)督的功能，大力推進國家監(jiān)察體系的改革。要加強紀委監(jiān)督和審計工作的密切合作。要對審計中出現(xiàn)問題的單位，及時跟進紀委監(jiān)督，或派巡視組開展專項巡視、定點巡視。紀委和巡視組依靠和借助審計工作開展監(jiān)督，是一個低投入、高產(chǎn)出的好辦法。作為一種探索，可以由紀委牽頭，借助審計部門的技術力量，對各級黨組織及其職能部門開展黨內審計。審計結果可以以某種形式在黨內公布，或者向黨的代表大會、全委會報告。這是改進黨內監(jiān)督的一個重要途徑。

其二，加強紀委監(jiān)督與金融、經(jīng)濟監(jiān)管的密切合作。我國實行社會主義市場經(jīng)濟，國家有關部門要對市場進行監(jiān)督和引導。大型國有企業(yè)的董事長、總裁、總經(jīng)理多數(shù)為中管干部、省管干部。這些人可能違法違規(guī)經(jīng)營，例如涉及違法違規(guī)上市、兼并、改制、信貸、投融資，也可能存在違法亂紀、貪污腐敗行為。按照常規(guī)，對于前者的監(jiān)管是行政監(jiān)管的事情，而對于后者的監(jiān)督查處，則主要屬于紀委的職責范圍。這兩個方面的監(jiān)督，方式方法、監(jiān)督的著力點雖然有所不同，但目標是一致的，既要保證公司企業(yè)合法經(jīng)營，又要保證黨員領導干部遵紀守法，廉政勤政，防腐拒變。紀委對黨員領導干部的監(jiān)督，要同金融經(jīng)濟監(jiān)管部門對公司企業(yè)的監(jiān)管有機結合起來，堅持雙向跟進，相互配合，避免各行其是、互不通氣、相互脫離。

其三，加強紀委監(jiān)督與市場監(jiān)管的密切合作。以全國固定資產(chǎn)登記與對黨員領導干部的監(jiān)督為例。房產(chǎn)登記和管理的相關信息全國尚未聯(lián)網(wǎng)。一個人在全國各地到底購買和持有多少套房子，無法統(tǒng)計、無人知曉。這不僅給房產(chǎn)管理以及相關稅收工作帶來了困難，也使查處貪官污吏的工作難以深入推進。而將在全國范圍內進行的固定資產(chǎn)登記，為征收房產(chǎn)稅創(chuàng)造了條件，也為查處貪官提供了方便。各級紀委應抓住有利時機，及早制定和出臺相關措施，充分利用即將完成的大型數(shù)據(jù)庫，積極跟進、主動適應，開展專項監(jiān)督工作。各級紀委應與房產(chǎn)管理部門保持信息的互聯(lián)互通，隨時掌握黨員領導干部及其配偶、子女、親屬和利益相關者擁有房產(chǎn)的動態(tài)情況，以便從中發(fā)現(xiàn)問題和問題線索。

十八大以來，國務院分批取消或下放了一大批審批權。但審批權不可能全部取消，由此而產(chǎn)生的權力尋租、以權謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象也不會絕跡。因此，對權力尋租的監(jiān)督，不僅要繼續(xù)加強，而且要將其同對黨員領導干部的監(jiān)督有機結合起來。也就是說，要把紀委監(jiān)督與行政監(jiān)督結合起來。各級紀委要深入群眾，調查研究，了解相關黨員領導干部的所做所為。要支持和鼓勵相關的社會組織、企業(yè)和廣大人民群眾對其進行監(jiān)督舉報。

其四，加強紀委監(jiān)督與出入境管理和外事管理的密切合作。隨著反腐斗爭的深入，各級紀委與相關部門合作，清理“裸官”，追捕逃往海外的貪官、追繳其贓款贓物，取得初步戰(zhàn)果。這兩方面的工作都需要黨的紀委、組織部同政府出入境管理和外事管理部門、監(jiān)察、檢察、司法部門，以及銀行、外匯管理部門的密切合作，否則就難以順利進行。密切合作的一個重要形式和內容，是互通情況，信息共享，實現(xiàn)各個部門的聯(lián)通聯(lián)動。以紀委為核心和牽頭單位，建立健全黨員領導干部的相關信息網(wǎng)絡。各相關部門都有責任和義務保持整個信息網(wǎng)絡的暢通無阻，保證信息的完整、準確和及時補充更新。紀委通過這個網(wǎng)絡可以隨時掌握黨員領導干部的全部情況，一旦對某個干部進行“雙規(guī)”和立案調查，也可以通過這個網(wǎng)絡及其相關部門，了解更加詳細的情況。而有關部門一旦發(fā)現(xiàn)一些黨員領導干部有違法亂紀和貪污腐敗問題，都有責任和義務及時向紀委通報。這樣，就能對黨員領導干部違法亂紀和貪污腐敗行為，進行全方位、全天候的監(jiān)督。

第三，黨內監(jiān)督要與多黨合作和政治協(xié)商的監(jiān)督有機結合。共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的重要政治制度。它在組織民主黨派和社會各界參政議政方面不斷取得新進展，但在實行民主監(jiān)督方面還有待于加強。

其一，要提高對政協(xié)和民主黨派監(jiān)督重要性和必要性的認識。堅持政協(xié)和民主黨派對執(zhí)政黨的監(jiān)督，關系到共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的鞏固和發(fā)展。長期共存、互相監(jiān)督是共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的根本。黨的十八屆三中全會強調“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”?！?6〕各級黨組織應有海納百川的胸襟，正確對待、主動接受民主黨派和政協(xié)的民主監(jiān)督。黨員領導干部，應當把尊重和支持這一民主監(jiān)督放在非常重要的地位上，積極推進。要通過深入細致的思想工作，解除民主黨派成員和政協(xié)委員們的思想顧慮，使其能夠解放思想，實事求是地進行民主監(jiān)督，敢于大膽提出批評意見。對于提出批評意見的人，要給予鼓勵和保護，即使其意見不完全正確或不十分準確，存在這樣或那樣的不足之處，我們也要堅持言者無罪、聞者足戒的態(tài)度。我們要牢記歷史的教訓，不抓辮子、不打棍子，廣開言路，使民主黨派和政協(xié)做到敢監(jiān)督、真監(jiān)督。

其二，要實現(xiàn)民主黨派和政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。要把民主監(jiān)督作為一項重要的權利和義務寫入人民政協(xié)和民主黨派的章程中去，做到有規(guī)可依，依規(guī)辦事。也要把接受民主黨派和政協(xié)民主監(jiān)督寫入中國共產(chǎn)黨的黨章及其他相關的文件之中，進一步明確規(guī)范共產(chǎn)黨接受民主監(jiān)督的程序和做法。黨的各級組織尤其是紀委，應建立專門的機制，開辟專門通道，讓民主黨派人士和政協(xié)委員能夠及時、順暢地反映黨員領導干部的問題。各級紀委，應經(jīng)常直接聽取民主黨派和政協(xié)組織對黨員領導干部的批評意見，并將這一工作制度化、規(guī)范化、程序化。同時，要把政協(xié)黨組、紀委駐政協(xié)機構對政協(xié)黨員領導干部的監(jiān)督，與政協(xié)和民主黨派本身對其監(jiān)督有機結合起來。

第四，黨內監(jiān)督要與社會監(jiān)督有機結合。加強黨內監(jiān)督，需要把紀委的“專業(yè)”監(jiān)督與廣大人民群眾和社會各界的“業(yè)余”監(jiān)督有機結合起來。要加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭的宣傳教育，逐步提高廣大人民群眾和社會各界進行民主監(jiān)督的自覺性和主動性。要讓大家都知道，黨風廉政建設和反腐敗斗爭進展如何、結果怎樣，直接關系到共產(chǎn)黨的聲譽和興衰。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的興衰又決定了國家的興亡。因此，黨風廉政建設和反腐敗斗爭，既是共產(chǎn)黨的事情，也是整個國家和廣大人民群眾的事情。黨風廉政建設的復雜性決定黨內監(jiān)督必須要同黨外監(jiān)督有機結合起來，把紀委的“專業(yè)”監(jiān)督和廣大人民群眾、社會各界的“業(yè)余”監(jiān)督密切聯(lián)系起來，打一場“人民戰(zhàn)爭”。

要積極拓展人民群眾參與黨風廉政建設與反腐敗斗爭的渠道。廣大人民群眾堅決反對干部貪污腐敗、違法亂紀，衷心擁護黨中央關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的大政方針及各項舉措。但他們直接參與反腐敗斗爭還相對較少。其中一個重要原因是，參與的渠道不多，形式比較單一，從而影響了人民群眾的參與積極性、主動性和自覺性。當今是信息時代，信息的傳播不僅速度快，而且形式多種多樣。網(wǎng)絡、短信、微博、微信層出不窮。紀委及相關部門可以充分利用這些形式，加強和改善黨內監(jiān)督。要充分運用最先進的信息技術，及時收集相關信息，并進行數(shù)字化的處理，為監(jiān)督提供堅實的依據(jù)。要擴大專門的舉報渠道，使之更加暢通，更加便捷。還可以嘗試創(chuàng)建網(wǎng)絡平臺，引導網(wǎng)民就黨內監(jiān)督的問題出謀劃策。當然，也要高度重視黨內外群眾通過傳統(tǒng)書面、信訪形式反映問題。要雙管齊下，兩條腿走路，力求不錯過任何一條有價值的信息，不放過任何一個貪官污吏。

各級黨委尤其是紀委，要發(fā)揚黨密切聯(lián)系群眾的好傳統(tǒng)。一方面要積極“走出去”，深入群眾，了解情況。黨內監(jiān)督有其特殊性。紀委的工作，尤其是具體辦案工作有其保密性。但這都不應該妨礙我們深入群眾了解情況。另一方面要積極主動地把相關人員“請進來”，其中包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員和廣大人民群眾的代表，舉行各種形式的座談會、研討會，就黨風廉政建設和反腐敗斗爭的問題進行研討，以集思廣益，匯集民智。

四、強化黨內監(jiān)督體系和網(wǎng)絡

合理分解權力是黨內監(jiān)督的基礎和前提。只有合理分解權力，才能實現(xiàn)權力的相互制約以及掌握權力的部門和個人之間的相互監(jiān)督。黨內監(jiān)督盡管取得很大成就，但也有不足，相關權力缺乏合理分解、明確分工，尚未在此基礎上構建起完善嚴密、穩(wěn)定高效的監(jiān)督體系。因此《條例》強調，要“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系?！薄?7〕這里既明確了監(jiān)督權力的分解與分工，又提出建立健全監(jiān)督體系的要求。貫徹落實這一要求，需要做好以下三方面工作：

第一，全面理解和加強一把手的監(jiān)督職責?！稐l例》規(guī)定黨委在整個黨內監(jiān)督體系中的地位和作用，是負責全面監(jiān)督。黨委，無論全委會還是常委會都是一個集體，實行集體領導和民主集中制。重大事項和重要人事任用都要集體決策。制度設計和安排都非常好，但由于理解的差距、理念的滯后，以及具體程序和措施的不到位，會產(chǎn)生與制度設計和安排背道而馳的現(xiàn)象。一方面，一些領導干部特別是一把手權力過分集中，集體決策變成少數(shù)人決策、乃至個人專斷。而另一方面，一些所謂非“核心權力”、得罪人的事情，尤其是黨內監(jiān)督工作，卻沒有人愿意抓，乃至出現(xiàn)主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位的問題。黨內監(jiān)督一直被看作紀委的事情。黨委和黨委書記名義上要領導監(jiān)督工作，實際上較少過問，致使黨內監(jiān)督軟弱無力。因此《條例》指出，“全面從嚴治黨，必須從根本上解決主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，把強化黨內監(jiān)督作為黨的建設重要基礎性工程，使監(jiān)督的制度優(yōu)勢充分釋放出來?！薄?8〕要解決這個問題，就要強化黨委在黨內監(jiān)督體系中的主體責任、書記的第一責任人作用。

書記作為第一責任人，在黨內監(jiān)督的體系中處于中心和領導地位。其首要責任，是推動整個監(jiān)督體系正常、有效運轉。其中包括直接領導紀委的監(jiān)督工作、開展職權范圍內的巡視工作，以及全面推進自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級相互監(jiān)督、黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督的相互結合。黨內監(jiān)督出現(xiàn)寬松軟的問題，首先要追究書記的第一責任。黨組織出現(xiàn)嚴重腐敗問題，特別是窩案和塌方式腐敗，書記即使能夠“獨善其身”，也要追究其領導責任和瀆職罪。

書記在黨內監(jiān)督中要起模范帶頭作用。要帶頭主動接受監(jiān)督，虛心聽取意見，尤其是聽取不同意見。要帶頭勇于開展自我批評，經(jīng)常檢查自身工作和黨風廉政建設中存在的問題，及時糾正缺點錯誤。同時，也要帶頭監(jiān)督領導班子其他成員，勇于開展批評。如果說開展自我批評比較難的話，那么直截了當?shù)嘏u別人就更加困難。只有書記帶頭接受監(jiān)督和批評，并能夠監(jiān)督和批評別人，才能帶動整個領導班子開展相互監(jiān)督、相互批評。在此基礎上，才能不斷改進黨內政治生活和政治生態(tài)，形成既有嚴格監(jiān)督、批評與自我批評，又有生動活潑和個人心情舒暢的政治局面。

第二，全面理解和加強紀委的專責監(jiān)督。紀委在整個黨內監(jiān)督體系中的地位和作用是專責監(jiān)督。也就是說各級紀委是黨內專門負責監(jiān)督的機關。它在同級黨委和上級紀委的領導下全面開展監(jiān)督工作。但其監(jiān)督的對象和范圍，應當包括黨的思想建設、組織建設、黨風廉政建設等全面從嚴治黨的情況，以及黨的各項工作，而不是專門監(jiān)督某一方面。所以紀委的監(jiān)督需要做到重點和全面相結合。過去受傳統(tǒng)觀念束縛，紀委工作側重糾正黨風黨紀和開展反腐敗斗爭，而對決策監(jiān)督、決策執(zhí)行監(jiān)督相對較弱。當前黨內違法亂紀和腐敗問題仍比較突出，各級紀委無疑應當重點抓黨風廉政建設和反腐敗斗爭，但同時也應當加強決策監(jiān)督和決策執(zhí)行監(jiān)督。這就使監(jiān)督工作大大前移，及時進入各項工作的決策和執(zhí)行過程之中。與監(jiān)督違法亂紀和腐敗問題相比，這樣的監(jiān)督更主動，更能防患于未然。中央巡視工作，樹立了典范，既抓住重點，又兼顧全面。既重點檢查被巡視單位貫徹中央八項規(guī)定和反腐敗的情況，又檢查其全面從嚴治黨和各項主要工作情況。問題是，如何把巡視制度和做法常態(tài)化，使各單位黨委特別是紀委，在監(jiān)督體系中發(fā)揮常規(guī)化的作用。

第三，構建科學嚴密監(jiān)督網(wǎng)絡支撐監(jiān)督體系的有效運轉。黨內監(jiān)督體系是推進黨內監(jiān)督的制度依據(jù)和制度保障，也是加強黨內監(jiān)督的指導方向。但黨內監(jiān)督體系的運轉，還需要科學嚴密監(jiān)督網(wǎng)絡的支撐。如果說監(jiān)督體系是制度規(guī)范的話，那么監(jiān)督網(wǎng)絡則是運轉機制、操作程序，是解決如何進行監(jiān)督問題的?？偨Y以上論述，黨內監(jiān)督網(wǎng)絡應當是，在黨中央的統(tǒng)一領導下，各級黨委實行全面監(jiān)督，紀委擔負專責監(jiān)督，把自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督、同級相互監(jiān)督、黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互結合的監(jiān)督網(wǎng)絡。這一監(jiān)督網(wǎng)絡要逐步實現(xiàn)上下結合、縱橫結合、內外結合。自下而上的民主監(jiān)督是基礎，自上而下的組織監(jiān)督是主導，同級相互監(jiān)督是關鍵。

〔參考文獻〕

〔1〕〔5〕〔6〕〔9〕〔17〕〔18〕中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例〔Z〕.法律出版社，2016.30，33，37，40，31，47.

〔2〕〔3〕中國共產(chǎn)黨章程〔Z〕.人民出版社，2012.11-12，15.

〔7〕〔11〕〔14〕〔16〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔Z〕.人民出版社，2013.36，32，34，30.

〔8〕縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定〔N〕.人民日報，2017-01-13.

〔10〕〔13〕中華人民共和國憲法〔Z〕.中國法制出版社，2004.48，50.

〔12〕〔15〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗〔M〕.人民出版社，2012.26，26.

【責任編輯：石本惠】