馬靜霞

[提要] 中國二元戶籍制度改革之因在于戶籍制度承擔了額外的社會管理職能，使戶口充當了城鄉(xiāng)福利差額分配的工具。以戶籍形式分配的社會福利在社會保障、就業(yè)、教育及住房等各方面表現(xiàn)出不平等，違背公平也損害效率。改革戶籍福利須在政府推動下逐步剝離附著在戶籍上的市民福利，多策并舉還戶籍制度本原功能。

關鍵詞：戶籍制度；城鄉(xiāng)福利；分配；改革策略

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月11日

中國二元戶籍制度的癥結是戶籍制度承擔額外的社會管理職能，使戶口成了城鄉(xiāng)福利分配的工具。與戶籍制度有關的制度安排給農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩個戶籍群體帶來利益差異，形成了城鄉(xiāng)不同的社會福利。二元戶籍制度的產(chǎn)生有其合理性，但它違背了公平、平等原則，因為它剝奪了一部分人的自由權利。盡管20世紀80年代后對戶籍制度進行了旨在推動遷徙自由的市場化改革，但并沒有明顯改變戶籍附帶的城鄉(xiāng)社會福利差異，沒有動搖二元戶籍制度根基。

一、中國二元戶籍制度福利差異化的根源

戶籍福利不平衡根源于特定的國情和經(jīng)濟發(fā)展狀況，隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，戶籍福利的不平等已顯現(xiàn)出種種弊端。由于全國各地區(qū)狀況各有不同，對于我國二元戶籍福利不平等形成的根源應以歷史的眼光和發(fā)展的角度來分析。

（一）歷史條件的制約造成戶籍福利不平等

1、新中國成立初期落后的社會生產(chǎn)力與經(jīng)濟發(fā)展的需要推動二元戶籍制度的形成。在半封建半殖民地社會基礎上建立起來的新中國，其二元經(jīng)濟結構和“追趕式”增長方式要求中國政府建立一整套社會管理制度，以確?！皩⑥r(nóng)產(chǎn)品的一部分以剩余的方式抽取出來”以支持工業(yè)發(fā)展，為了使這種抽取達到理想效果，需要二元戶籍制度等一系列相關制度的配合。

2、計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)濟體制要求對人口流動進行控制。國家于1958年出臺《中華人民共和國戶口登記條例》，實施限制人口自由流動的二元戶籍制度。并對原料、產(chǎn)品、勞動力等進行計劃配置，根據(jù)戶口制定物價、工資、福利等。二元戶籍制度可以對各產(chǎn)業(yè)部門勞動力有效配置，控制農(nóng)村勞動力大量流向城市，為工業(yè)積累資本，滿足了短缺經(jīng)濟的要求。

（二）片面注重二元戶籍制度效益，忽視戶籍福利的不平等

1、二元戶籍制度促進城市工業(yè)化發(fā)展。于特定歷史環(huán)境形成的二元戶籍制度優(yōu)勢顯著：可以有效轉移農(nóng)業(yè)部門的資金發(fā)展城市工業(yè)；能夠避免大量農(nóng)村剩余勞動力流入城市，穩(wěn)定城市經(jīng)濟、社會環(huán)境；有利于中央統(tǒng)一管理調(diào)控，緩解當時農(nóng)村與城市的綜合性危機；有利于社會生產(chǎn)的有序開展與中國經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)，便于社會治安與人口登記。因此，為控制人口流動、保證物質(zhì)供應，就業(yè)、福利、社會保障等制度也須同二元戶籍制度相結合。

2、城市化落后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)間戶籍福利發(fā)展差距拉大。我國長期實行計劃經(jīng)濟體制和戶籍制度的城鄉(xiāng)分割使城市化落后于工業(yè)化，低水平的城市化制約著城鄉(xiāng)福利均衡發(fā)展。因戶籍制度而制定的就業(yè)制度、教育制度、社會保障等制度形成了城鄉(xiāng)壁壘和城市內(nèi)部自身發(fā)展壁壘，使城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會效益難以均等化惠及流動人口，在制度上排斥流動人口融入城市，也為外來移民融入當?shù)厣鐣斐烧系K。隨著工業(yè)化水平提高，城市人口受益于經(jīng)濟發(fā)展，福利水平遠遠高于農(nóng)村人口，且由于我國東、中、西各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各城市間的福利水平也有很大差異。

二、中國二元戶籍制度福利差異分析

現(xiàn)階段二元戶籍制度福利差異體現(xiàn)在：經(jīng)濟發(fā)達的特大城市人口的福利水平明顯高于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的城市。隨著城鄉(xiāng)人口流動的加劇，農(nóng)村剩余勞動力、其他小城鎮(zhèn)人口進入城市就業(yè)、居住，在城市常住人口中形成了新的二元戶籍結構和二元社會結構，于是便形成“滲透式”二元戶籍制度?，F(xiàn)行“滲透式”二元戶籍制度違背制度公平原則，城市戶籍比農(nóng)村戶籍擁有更多社會福利，大城市戶籍比中小城市戶籍擁有更多社會福利。在城市戶籍附著的利益中教育和就業(yè)為第一類福利，社會保障為第二類福利，以下針對這兩類福利的城鄉(xiāng)差異進行對比分析。

（一）教育方面體現(xiàn)出的福利差異。戶籍因素是造成受教育機會不均等的眾多因素中極為重要的一條。因全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及對教育的重視程度各有不同，使得經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)民子弟上學難，上好學校難，貧困者甚至上不起學。城市化時期，流動兒童規(guī)模龐大，為他們提供的基礎教育影響到下一代城市人口的總體素質(zhì)與社會穩(wěn)定?，F(xiàn)階段從教育方面體現(xiàn)的福利差異表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、教育經(jīng)費投入差異。我國義務教育實行的是在國務院領導下的地方負責、分級管理體制，義務教育的經(jīng)費主要由地方政府承擔。2000年，我國開始在農(nóng)村實行費稅改革。在此之前，我國農(nóng)村義務教育主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、農(nóng)村義務教育費附加、教育集資、舉債和學校按超過地方政府規(guī)定的雜費標準或巧立名目收費等來保證農(nóng)村中小學教師的基本工資和維持學校低水平運轉。由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，城市義務教育經(jīng)費往往能夠實現(xiàn)各級財政投入的足額到位，而農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足、辦學困難問題一直長期存在。從教學條件看，城市的學校教育設施齊全，大多數(shù)學校已使用現(xiàn)代化的教育教學手段，建立了微機室、實驗室、語音室等現(xiàn)代化教學設施，而農(nóng)村學校教學設施簡陋，物力資源奇缺，甚至難以保證最基本的校舍、教學儀器、圖書。

2、教育機會差異。從教育機會來看，由于戶籍障礙，一些地方對外來人員的子女在就學上存在著程度不一的歧視。表現(xiàn)之一是學校實行雙軌制收費。把前來就學的流動人口子女視為擇校生，學費高于當?shù)貞艏优碛忻糠倍嗟馁澲M、借讀費等。提高了外來務工人員子女接受基礎教育的成本，造成流動人口中適齡兒童失學；表現(xiàn)之二是在入學手續(xù)上設置新門檻，比如必須暫住證、計生證、就業(yè)證、戶口所在地證明等多證齊全才能辦理入學；表現(xiàn)之三是高校招生存在戶口歧視。北京、上海、天津等高校聚集的大城市，本地考生的錄取分數(shù)線大大低于外地考生。這嚴重損害了公立高等教育的公平性，使原本公平擇優(yōu)選才的高考制度產(chǎn)生地域性不公，也滋生了諸如高考移民之類的社會不良現(xiàn)象。

（二）就業(yè)機會不平等。戶口等級造成了就業(yè)機會極大不均等。政府就業(yè)促進政策對城市和外來勞動力待遇明顯不同。政府長期以來把促進就業(yè)工作的重點放在城市，對城市下崗職工再就業(yè)采取“保護一激勵性”就業(yè)政策，在稅收、信貸、工商、職業(yè)培訓等諸多方面提供優(yōu)惠。而對外來勞動人口則是“限制一歧視性”的就業(yè)政策。在就業(yè)機會上，同等條件下受到社會偏好的影響，外來務工人員得到的就業(yè)機會比城市居民少。在就業(yè)待遇上，同工同酬與享受相同的勞動保護和就業(yè)保險難以實現(xiàn)。為促進城市經(jīng)濟發(fā)展，對外來務工人員就業(yè)促進政策現(xiàn)已逐步放寬，但城鄉(xiāng)間戶籍福利差異依然存在。

（三）戶籍政策限制下的社會保障差異

1、我國社會保障制度城鄉(xiāng)分割。我國社會保障制度存在嚴重城鄉(xiāng)分割。

（1）與城市相比，農(nóng)村社保功能很弱。中國城市現(xiàn)行的以社會保險為核心的社會保障制度是從計劃經(jīng)濟時代的免費住房制度、公費與勞保醫(yī)療制度、糧油價格補貼制度、保證就業(yè)制度等高福利制度為特征的社會保障過渡而來。而農(nóng)村具有市場經(jīng)濟特征的正式社會保障制度是從人民公社體制下脫胎的農(nóng)業(yè)合作社自然就業(yè)制度、合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會救濟制度、孤寡老人養(yǎng)老院供養(yǎng)制度、五保戶制度等過渡而來，而目前農(nóng)村社保功能發(fā)揮的功能只是杯水車薪。

（2）城鄉(xiāng)社會保障水平嚴重失衡。統(tǒng)計顯示，農(nóng)民占國家總人口80%左右，而社會保障支出僅占全國社會保障費的11%。而占20%左右的城鎮(zhèn)人口卻占有89%的社會保障費。且社會保險關系轉移難、銜接難，因我國社會保險體系中地區(qū)保險各異，各省的社會保險政策各有不同，甚至同一省的各市、縣的規(guī)定也有差異。而農(nóng)村主要由基層組織解決社會保障問題，城鄉(xiāng)保障水平差異大。

2、戶籍制度造成社會福利對接問題

（1）戶籍制度使社保對接產(chǎn)生地域差異。在當前社保管理制度下，個人繳納的社保資金進入個人賬戶，而單位為個人繳納的資金被劃進社保統(tǒng)籌賬戶。目前，政府轄下的社保托管部門對異地就業(yè)而轉移社?；蛲吮Ｖ煌诉€或轉移個人賬戶的保費，對單位繳的部分進行截留。而單位替雇員繳交的保費屬于參保者的財產(chǎn)，當異地就業(yè)發(fā)生時，該地方社保托管機構對統(tǒng)籌賬戶資金截留，實質(zhì)上是對個人財產(chǎn)權的侵犯。而在大城市接受貧困地區(qū)參保人員后，若直接承認轉入者過去的參保年限，并按該市的標準給其發(fā)放社保，那么該市的社保資金就會出現(xiàn)缺口。

（2）戶籍制度造成城鄉(xiāng)社保對接障礙。除離開戶籍地工作的城鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險關系更無法轉續(xù)，造成了農(nóng)民工參保率低，而退保率卻非常高。據(jù)有關報道，在許多發(fā)達地區(qū)農(nóng)民工回鄉(xiāng)退保的案例層出不窮。顯然，城鄉(xiāng)社保對接要求更多合理政策搭配。城市人口有等待社保異地對接無障礙的政策選擇，而農(nóng)村地區(qū)社保制度相對空白，退保似乎是農(nóng)民工回鄉(xiāng)時的唯一選擇。無論是劃入個人賬戶的資金，還是進入統(tǒng)籌賬戶的社保資金都屬于參保者的財產(chǎn)，所以社保應具有人身屬性，應隨勞動者的流動而無障礙轉移。實現(xiàn)社保有序流動須盡快在全國范圍內(nèi)設置無障礙通道。各地社會福利系統(tǒng)的不兼容制約著人口省際遷移，有的省份已在省內(nèi)統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，但人口跨省自由遷徙依然阻礙很大。

三、中國戶籍福利差別化改革策略

人口專家楊云彥說，“長期對城市傾斜和保護的政策，使我們得以盡享現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和廉價服務，同時習慣地把城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題歸咎于農(nóng)村人口的涌入，這是行不通的。即便有證據(jù)證明外來勞動力沖擊了本地勞動力市場，采取人為限制勞動力流動的做法，也是不合適的。”農(nóng)民工區(qū)域間流動推進生產(chǎn)要素的活化，溝通城鄉(xiāng)關系，利于建立全國統(tǒng)一勞動力市場，并帶動戶籍、就業(yè)等方面的制度改革。而現(xiàn)行戶籍制度限制了人口遷徙自由，造成不同戶籍人口的社會福利差異。因此，戶籍制度改革關鍵在于剝離附著福利，須各體制改革相關政策與之配套。具體來說其對策如下：

（一）剝離戶籍福利關系事關戶籍制度改革的成敗。戶籍制度改革目標在于實現(xiàn)由二元戶籍制度向自由遷徙戶籍制度的轉變。但這種改變不能一蹴而就，因為地區(qū)間巨大的福利落差可能導致人口大規(guī)模地盲目流動，給大城市造成難以承受的壓力，出現(xiàn)許多發(fā)展中國家城市化過程中的“城市病”問題，進而造成新的社會危機。要建立自由遷徙戶籍制度必須基于我國實際，走漸進式道路。通過就業(yè)、教育、社會保障等制度的改革，減少城市人口的特權福利待遇，增大農(nóng)村人口的平等福利待遇，減小福利落差，在小城鎮(zhèn)、小城市全面放開基礎上，逐步實現(xiàn)中等城市、大城市、特大城市的開放，最終走向自由遷徙。

（二）地區(qū)間福利制度的有效銜接是推動戶籍制度改革的重要環(huán)節(jié)。人口自由遷徙要求地區(qū)間福利制度的有效銜接。目前，農(nóng)民工城鄉(xiāng)間流動或跨區(qū)域在不同城市之間的轉移已是長期存在的現(xiàn)象。這就要求社保制度銜接城鄉(xiāng)與不同城市，充分考慮人口流動的需要，鞏固現(xiàn)有改革成果并不斷擴大社會福利的覆蓋范圍，為人口自由遷徙打好基礎。我國戶籍制度改革主要是以省級為單元、以城市為中心展開，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡應體現(xiàn)在效率工資上，而不應體現(xiàn)在作為公共物品的社會福利上。勞動力在地區(qū)間流動時其社會保障積累也應隨之流動并具有延續(xù)性，只有統(tǒng)一全國戶籍才有實現(xiàn)意義。否則，人口自由遷徙就是一句空話。

（三）政府有力推動是剝離戶籍福利的根本保證。社會福利體系是由國家提供的公共物品，戶籍制度改革的實質(zhì)性進展只有靠中央、地方各級政府加大力度積極推動戶籍附著福利的剝離才能實現(xiàn)。因而，政府一要改善財政投入結構，加大中央財政對農(nóng)村基礎教育、社會保障的投入規(guī)模和比例。在投入增量上向農(nóng)村特別是貧困地區(qū)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)福利差距；二要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、各城市間的就業(yè)促進協(xié)調(diào)體系。將農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題納入國家就業(yè)政策和就業(yè)服務體系中，并針對其自身特點提供有效的就業(yè)服務。建立全國統(tǒng)一的勞動力市場并出臺各地的就業(yè)、福利銜接政策才能促進人力資源的合理流動和有效配置；三要將長期在城市務工的農(nóng)民納入城市社會保障和住房福利體系，降低入市門檻，促進農(nóng)民工向市民身份轉變。加強勞動力市場的監(jiān)管力度，嚴格執(zhí)法，降低外來農(nóng)民工的維權成本，保護非城市戶籍人口的合法權益。

（四）推動戶籍福利改革需多方政策并舉。（1）漸進推進戶籍和社會福利脫鉤，平衡地域差異。戶籍改革的方向應使流動人口能擁有 “低門檻、漸進式”獲取城市戶籍權益的制度通道，緩解“低門檻、一次性”獲得戶籍方式給城市公共財政造成的壓力。相比傳統(tǒng)“高門檻、一次性”獲戶籍的方式給流動人口提供更多獲取城市戶籍與福利的機會；（2）漸進縮小不同城市發(fā)展差距，通過更多優(yōu)惠政策引導投資、人口、社會資源向中小城市流動，逐步削弱大中城市間的福利差距，促進城市發(fā)展格局的平衡。另外，逐步為流動人口提供更均等化的公共服務和社會福利，填平本地居民和流動人口的福利差；（3）對福利不平等項目，各部門需要有針對性地協(xié)調(diào)治理。對基礎教育投入、對就業(yè)特別是失業(yè)保險中的政府補貼應由中央財政統(tǒng)一劃撥，這樣才能減少地區(qū)間的差異；做好城鄉(xiāng)間及不同城市間社保的銜接，逐步從省內(nèi)不同城市的對接逐漸過渡到不同省份間的對接；至于生活服務設施完備、繁華的大城市財政投入的福利項目可以通過對居住行為征稅來適當提高大城市的居住成本，這樣不僅能增加地方政府財政資金來源，也是對地方政府改進社會公共設施的激勵。

總之，政府推動戶籍制度改革應在理順各方利益關系的基礎之上出臺相關法律法規(guī)，只有根據(jù)各城市、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平采取配套財政體制改革措施，才能使戶籍福利的改革在推動城鎮(zhèn)化進程中取得突破性進展。

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