盧興文+劉文軒+李俊梅

[提要] 在推進京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新系統建設和運行中，政府需要進行角色和職能轉變。政府職能在協同創(chuàng)新系統中的定位，決定它既要營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，又要協調好各節(jié)點、各環(huán)節(jié)的利益關系，以充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造性，為協同創(chuàng)新營造良好的發(fā)展環(huán)境。

關鍵詞：京津冀協同發(fā)展；產業(yè)協同創(chuàng)新；政府職能轉變

基金項目：河北省社會科學發(fā)展研究課題民生調研專項：“京津冀協同發(fā)展：河北產業(yè)創(chuàng)新升級中政府的職能和作用”研究（立項編號：201501335）

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月15日

一、明確角色定位和作用，強化職能轉變觀念

協同創(chuàng)新是指創(chuàng)新資源和要素有效匯聚，通過突破創(chuàng)新主體間的壁壘，充分釋放彼此間“人才、資本、信息、技術”等創(chuàng)新要素活力而實現深度合作。其關鍵是形成以大學、企業(yè)、研究機構為核心要素，以政府、金融機構、中介組織、創(chuàng)新平臺、非營利性組織等為輔助要素的多元主體協同互動的網絡創(chuàng)新模式，通過知識創(chuàng)造主體和技術創(chuàng)新主體間的深入合作和資源整合，產生系統疊加的非線性效用。

政府作為協同創(chuàng)新系統的重要主體要素，既是創(chuàng)新活動規(guī)則的制定者，又是創(chuàng)新活動的直接參與者，它能夠直接而有效地調控創(chuàng)新系統的運行，對市場機制無法發(fā)揮作用的地方，憑借其特殊身份完成其他創(chuàng)新主體無法實現的系統功能。一般來說，政府在促進協同創(chuàng)新中主要扮演主導者、協調者和管理者的角色。其中，主導者角色主要是指政府制定促進京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新的激勵規(guī)則，通過協同創(chuàng)新計劃將不同主體納入協同創(chuàng)新之中，這些規(guī)則主要有資金補助、產權界定、立法支持等；協調者角色是指政府在協同創(chuàng)新計劃實施過程中，具有統籌及溝通的職能；管理者角色是指政府應全面跟蹤并監(jiān)管協同創(chuàng)新的啟動和落實。與上述角色相關聯，政府在對京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新體系建設和運行管理時具有經濟職能、組織職能、協調職能、服務職能和監(jiān)管職能。

政府角色和職能是社會發(fā)展需要的產物，隨著社會發(fā)展需要的變化而變化。京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新發(fā)展是推動區(qū)域經濟社會發(fā)展的重大歷史性變革，作為其推動者和促進者的政府，應該樹立并不斷強化職能轉變的觀念。在京津冀三地產業(yè)發(fā)展不均衡和長期以來區(qū)域內創(chuàng)新資源和要素自由流動瓶頸嚴重的情況下，作為獨立利益主體的地方政府，為了促進產業(yè)協同創(chuàng)新，其角色轉換的方向和目標是從競爭性技術創(chuàng)新活動中退出，逐步成為協同創(chuàng)新活動的宏觀管理者，市場失效、低效領域的知識供給者，以企業(yè)為核心的創(chuàng)新主體的培育者。

政府職能在協同創(chuàng)新系統中的定位決定它既要營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，又要協調好各節(jié)點、各環(huán)節(jié)的利益關系，以充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造性；既要承擔起信息網絡、通信網絡和交通網絡等基礎設施“硬件”建設工作，又要做好制定法律、法規(guī)、制度等“軟件”建設，為協同創(chuàng)新營造良好的發(fā)展環(huán)境。

二、完善宏觀調控體系，增強協同創(chuàng)新系統牽動力

在協同創(chuàng)新系統演化過程中，僅靠市場機制的調節(jié)是不夠的，需要加強政府的宏觀調控，以增強協同創(chuàng)新系統的牽動力。

（一）完善產業(yè)協同創(chuàng)新政策體系。協同創(chuàng)新政策體現了政府應該發(fā)揮作用的基本原則，能夠直接影響并改變創(chuàng)新主體的創(chuàng)新環(huán)境，可以改變協同創(chuàng)新參與者的價值取向，有效引導創(chuàng)新主體的創(chuàng)新選擇，形成有利于協同創(chuàng)新的行為模式。

構建京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新政策，首先要梳理省、市區(qū)域科技政策，簡化審批事項，逐步取消限制條款，促進現有科技創(chuàng)新政策的協調對接，形成統一的稅收、土地、金融、人才政策，促進資源無障礙流動；建立健全區(qū)域科技創(chuàng)新政策體系，推動產業(yè)政策、金融政策和科技政策融合，在聯合制定、共同實施區(qū)域科技創(chuàng)新政策方面取得突破；要為完善知識產權開發(fā)和保護協作提供法律保障，加大知識產權保護力度。

（二）制定產業(yè)協同創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃。在京津冀產業(yè)協同發(fā)展總體規(guī)劃基礎上，編制產業(yè)協同創(chuàng)新路線圖及行動計劃。由政府牽頭，三地工信部門、科技管理部門、產業(yè)園區(qū)組織部門，連同相關行業(yè)專家和研究機構深入研討，根據三地創(chuàng)新要素分布情況、重要創(chuàng)新節(jié)點對外輻射情況、不同產業(yè)及區(qū)域創(chuàng)新需求情況、區(qū)域間產業(yè)間創(chuàng)新協同情況，確定產業(yè)協同創(chuàng)新的前期行動方案和后續(xù)推進計劃。在區(qū)域層面，要謀劃建立協同創(chuàng)新的示范體，如中關村對外協同創(chuàng)新、京津創(chuàng)新共同體、京津科技新干線、京津與河北重點共建的一些創(chuàng)新園區(qū)等，以示范體為引領，帶動輻射周邊。在產業(yè)層面，繪制出重點產業(yè)及重點技術協同創(chuàng)新路線圖，在此基礎上凝練出重點協同創(chuàng)新產業(yè)鏈、重點攻關項目等。

（三）發(fā)揮市場機制對協同創(chuàng)新的激勵作用。協同創(chuàng)新系統中的政府職能主要在于糾正市場失靈、彌補市場不足。要發(fā)揮市場機制對創(chuàng)新的激勵作用，一是完善投融資體制，建立風險投資機制；二是改革人才流動機制，以人才流動帶動知識流動；三是建立和健全包括人才市場、技術市場、信息市場等在內的創(chuàng)新服務體系，強化各類市場的宏觀管理。加強各類中介機構之間的聯系與合作，為知識和人才的流動、科技成果的轉化提供有效途徑；四是加強組織體系的建設，為協同創(chuàng)新提供組織保障。健全市場機制條件下的創(chuàng)新投入機制，不斷完善以財政為引導、企業(yè)為主體、金融為支持的多層次、多形式的科技創(chuàng)新投入體系，為協同創(chuàng)新提供物質保障。

三、激勵和規(guī)范創(chuàng)新主體行為，提升協同創(chuàng)新要素創(chuàng)新能力

（一）提升各要素自身的創(chuàng)新能力。強化協同創(chuàng)新系統各要素自身的創(chuàng)新能力，才能提升系統整體的創(chuàng)新能力。政府在提升企業(yè)、科研機構和大學的創(chuàng)新能力方面需要發(fā)揮重要職能和作用。一是提升企業(yè)創(chuàng)新能力。建立現代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為技術創(chuàng)新主體，自主進行創(chuàng)新決策，分享創(chuàng)新收益，承擔創(chuàng)新風險；發(fā)揮經濟、科技政策的導向作用，支持有條件的企業(yè)開展基礎研究和前沿技術攻關，推動企業(yè)向產業(yè)鏈高端攀升；實行普惠性財政補助和分級獎勵，全面落實研發(fā)費用稅前加計扣除和固定資產加速折舊等激勵政策，引導企業(yè)建立研發(fā)準備金制度，提高自主創(chuàng)新產品在政府采購、公共資源交易中的比重；探索采用多主體投入、多樣化組建、企業(yè)化運作的方式，扶持企業(yè)建立研發(fā)機構，充實企業(yè)研發(fā)力量；鼓勵在企業(yè)內部建設眾創(chuàng)空間，引導職工進行技術創(chuàng)新。鼓勵企業(yè)走出去，在海外建設研發(fā)中心，利用國外創(chuàng)新資源，提高創(chuàng)新發(fā)展的國際化水平。二是提升科研機構創(chuàng)新能力。制定科學研究的發(fā)展規(guī)劃并組織實施；通過深化科研管理體制的改革，制定形成一系列行之有效而科學的政策和措施；建立健全行之有效的激勵約束機制措施，最大限度地調動科研人員的積極性；建立科學合理的科研績效評價制度和方法。三是提升大學創(chuàng)新能力。突破大學內部以及與外部的體制機制壁壘，促進創(chuàng)新組織從個體、封閉方式向流動、開放的方向轉變；促進創(chuàng)新要素從孤立、分散的狀態(tài)向匯聚、融合的方向轉變；促進知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、產品創(chuàng)新的分割狀態(tài)向科技工作貫通的方向轉變；加強知識產權的管理，優(yōu)化成果收益的分配機制；大力推進大學在協同創(chuàng)新的組織管理、人事制度、人才培養(yǎng)、人員考評、科研模式、資源配置方式以及創(chuàng)新文化建設等方面的改革，有效釋放人才、資源等創(chuàng)新要素的活力。

（二）促進各要素間的聯合、協作和互動。實現京津冀創(chuàng)新要素間的互動，關鍵在于加強企業(yè)之間、企業(yè)與科研機構、企業(yè)與大學之間的聯系，發(fā)揮中介機構的橋梁作用，促進政府各部門間協調。京津冀產學研合作創(chuàng)新可以將企業(yè)、大學、科研機構的優(yōu)勢有機結合起來，是推動創(chuàng)新活動的一種有效方式，構建協同創(chuàng)新平臺是產學研合作的良好載體和空間。一是技術平臺。搭建跨區(qū)域產業(yè)協同創(chuàng)新平臺，借鑒中關村協同創(chuàng)新平臺模式，由三地政府組織，匯集企業(yè)、高校、科研機構、金融、服務中介等搭建京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新平臺。河北省利用京津冀開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展聯盟，組織參加京津冀開發(fā)區(qū)對接活動，推進京津創(chuàng)新要素外溢轉移與河北開發(fā)區(qū)產業(yè)創(chuàng)新需求精準對接；二是管理平臺。為了保證協同創(chuàng)新系統穩(wěn)定健康運行，政府部門需要制定和完善相關法律法規(guī)和經濟政策，建立有效的管理、監(jiān)督機制，加強對協同創(chuàng)新系統各節(jié)點的監(jiān)管；三是服務平臺。京津冀共同爭取國家政策支持，強化分工協作，有序推進區(qū)域科技公共服務平臺建設，著力完善平臺的服務功能和標準，打造一體化、高效共享的區(qū)域科技公共服務平臺網絡體系。

四、優(yōu)化產業(yè)結構和創(chuàng)新機制，提升產業(yè)整體創(chuàng)新水平

（一）加快推進產業(yè)結構調整和管理機制創(chuàng)新。推動傳統優(yōu)勢產業(yè)大幅提升技術裝備水平和產品檔次，不斷向高端、高質、高效方向邁進，切實增強產業(yè)核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力；大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。以打造新的支柱產業(yè)為目標，以優(yōu)勢高新企業(yè)、科研院所為依托，加快發(fā)展新能源、新一代信息技術、生物、高端生物、高端裝備制造、新材料、節(jié)能環(huán)保和新能源汽車等產業(yè)，培育品牌產品，引導產業(yè)聚集，做大產業(yè)規(guī)模，壯大一批特色產業(yè)集群；努力提升現代服務業(yè)水平。加快新一代信息技術推廣應用，增強服務業(yè)對經濟增長和結構調整“穩(wěn)定器”“優(yōu)化器”作用，大力發(fā)展科技服務業(yè)、現代物流業(yè)、電子商務等新業(yè)態(tài)；著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系。加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化產業(yè)結構和資源配置，大力培育現代農業(yè)經營主體，積極推進農業(yè)科技創(chuàng)新、經營機制創(chuàng)新。

（二）創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展模式。政府要從支持企業(yè)或產業(yè)，轉變?yōu)橹С之a業(yè)鏈和產業(yè)群，通過改善各種軟硬環(huán)境，支持發(fā)展產業(yè)鏈、產業(yè)群中的配套產業(yè)、服務業(yè)及下游產業(yè)，為相關或相近企業(yè)形成產業(yè)鏈創(chuàng)造條件，推動本地單一產業(yè)形成產業(yè)群，推動產業(yè)鏈的縱向橫向擴張和延伸，形成跨市跨省的產業(yè)群。在培養(yǎng)大企業(yè)大集團的同時，重視培養(yǎng)中小企業(yè)集群的發(fā)展。

五、完善管理、監(jiān)督機制，保障協同創(chuàng)新系統建設和運行

在積極推動協同創(chuàng)新的過程中，政府應在以下機制建設中發(fā)揮重要作用：

一是利益實現機制。政府政策的引導應當解決好公共利益與部門利益的協調問題，充分考慮創(chuàng)新貢獻率，堅持效率和公平相統一的分配原則，促使形成創(chuàng)新主體之間規(guī)范合約，明確各自的權利和義務，形成公平的利益分配方案。

二是動力機制。其中，包括京津冀協同發(fā)展的動力機制、轉型發(fā)展的動力機制和聯動發(fā)展的動力機制。

三是政策協調機制。企業(yè)發(fā)展離不開高校的智力支持和科研院所的技術支持，而高校發(fā)展和科研院所的研究工作也離不開企業(yè)的資金支持和成果轉化，三者合作需要政府的政策支持與引導。在京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新系統建設過程中，政府通過制定和完善相關政策引導創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行為，政策創(chuàng)新起到指揮棒作用。通過完善政府政策協調機制，規(guī)范創(chuàng)新主體行為，有效保護創(chuàng)新主體的商業(yè)機密和知識成果。

四是創(chuàng)新激勵機制。創(chuàng)新過程的高投入、長周期和風險大等需要足夠強的風險承受能力，需要風險資金投入與參與，而風險資金投入到創(chuàng)新過程之中需要風險投資機制的配合。從影響技術創(chuàng)新的因素來看，創(chuàng)新激勵的方式應從產權激勵、市場激勵、企業(yè)內部激勵、政府政策激勵等方面著手建立和完善相應的激勵制度。

五是績效評估機制。政府可以通過政策引導，建立完善的協同創(chuàng)新績效評估機制，不斷完善科技創(chuàng)新評價體系。協同創(chuàng)新績效評估機制可以從創(chuàng)新環(huán)境、政策導向、機制完善、要素投入、成本收益等方面綜合評價和分析。

六、建立健全地方政府互助合作機制，優(yōu)化創(chuàng)新資源的配置、共享和效益

政府部門區(qū)域合作是推進跨區(qū)域產業(yè)協同創(chuàng)新的重要力量。京津冀根據區(qū)域產業(yè)結構、能源結構、土地資源儲備和環(huán)境承載力等對產業(yè)發(fā)展提出總體要求，統一制定區(qū)域產業(yè)布局規(guī)劃綱要和相關條例，統一制定區(qū)域性的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃和政策，建立制度性的組織協調機構，構建統一協調的市場規(guī)則，實現基礎設施建設的一體化，通過生產要素跨區(qū)域流動和資源優(yōu)化配置，實現更大的經濟利益和社會利益。

七、完善協同創(chuàng)新網絡，優(yōu)化創(chuàng)新服務環(huán)境

京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新與區(qū)域技術基礎、產業(yè)基礎、資源條件基礎、政策基礎和基礎設施、人才保障等聯系緊密，政府必須發(fā)揮主導作用，采取有效措施，努力營造良好的服務環(huán)境。

在硬件環(huán)境建設方面：加快交通、通訊、市政配套等基礎設施建設，加強物流服務，提高產業(yè)層次和效率，增強地方對產業(yè)項目的承載能力；加強智慧城巿建設，推進信息化與城巿化深度融合，增強對創(chuàng)新能力提升的支撐作用和新興產業(yè)發(fā)展的帶動作用。尤其要加快信息基礎設施建設，大力推進新一代信息技術的創(chuàng)新應用。加快公共信息平臺和基礎數據庫建設，推進資源共享與應用，支持智慧政務、智慧交通等示范工程建設。

在軟件環(huán)境建設方面：要制定和完善一系列激勵政策制度，不斷優(yōu)化產業(yè)創(chuàng)新升級政策環(huán)境；建立健全投入機制，加強金融服務和指導，發(fā)展多方式、多渠道的融資服務體系；加強產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)和重點區(qū)域的創(chuàng)新能力建設，掌握和聚集關鍵核心技術，不斷提高技術水平；大力支持發(fā)展各類產業(yè)和企業(yè)中介服務機構，建立以科技中介機構為主體的協同創(chuàng)新服務聯盟，切實解決京津冀高校、科研院所與企業(yè)間信息不對稱和科技資源共享難等問題；依托各類科技園區(qū)、高技術產業(yè)園，資助建立科技創(chuàng)業(yè)服務中心，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供服務；發(fā)揮政府龐大的信息采集網絡功能，強化產業(yè)信息服務方式創(chuàng)新，建立便捷、順暢的信息溝通機制，確保不同主體的創(chuàng)新需求信息和技術信息能夠及時、低成本的在區(qū)域網絡內傳導；針對不同對象和不同行業(yè)的專業(yè)型科技企業(yè)，建設專業(yè)性“孵化器”網絡。

在協同創(chuàng)新人才工程建設方面：京津冀區(qū)域既要培養(yǎng)內部人才、保證充足的人才供給，又要鼓勵人才流動，降低人才流動的壁壘，還要制定有效的人才吸引、培養(yǎng)與激勵措施，帶動整個系統的創(chuàng)新水平的提升；要聯合培養(yǎng)優(yōu)秀人才，促進人才跨地區(qū)交流，更好地吸引和使用海內外科技創(chuàng)新人才。通過政府購買培訓成果、制定專項計劃、定期發(fā)布重點領域和行業(yè)人才開發(fā)目錄等方式，加快培養(yǎng)高技能人才和工程化人才。聯合啟動科技專家?guī)旖ㄔO，促進區(qū)域科技專家資源共享共用。共建科技人才網，定期發(fā)布人才需求、供給信息和高新技術人才目錄；在利益分配方面，政府要堅持重視人力、服務人力以及有益社會發(fā)展的原則；在分配方式方面，運用技術入股、技術持股的方式，把高等院校和科研院所未來的報酬與企業(yè)經濟效益掛鉤，風險共擔，利益共享；采取多樣化人才激勵政策，提升人才在協同創(chuàng)新中的積極性與創(chuàng)造性。

八、弘揚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，營造協同創(chuàng)新的社會文化氛圍

創(chuàng)新歸根到底是依靠人的創(chuàng)造性活動，特別是依賴于高級勞動力如工程師、科學家的發(fā)現、發(fā)明與創(chuàng)造。創(chuàng)新精神的培育既是建設創(chuàng)新型國家的一項重要任務，又是在價值觀、制度、環(huán)境層面上的氛圍熏陶。政府要著力培育區(qū)域創(chuàng)新精神，發(fā)揮導向作用，鼓勵企業(yè)敢于探索、勇于創(chuàng)造、善待失敗。倡導區(qū)域主體之間相互信任、樂于合作，鼓勵區(qū)域企業(yè)融入國際競爭，為京津冀產業(yè)協同創(chuàng)新提供強大的精神動力。

良好的創(chuàng)新文化氛圍是激發(fā)人們之間交流與產生新思維的重要外部環(huán)境。地方政府在制定區(qū)域創(chuàng)新政策時，要充分考慮本地區(qū)的文化特色，營造有利于區(qū)域創(chuàng)新的文化氛圍。引導區(qū)域內的科技資源和特定要素市場為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展服務。同時，積極促成企業(yè)、大學、科研院所和政府及中介服務機構等創(chuàng)新主體之間合作網絡的形成，促進知識傳播擴散，實現協同創(chuàng)新要素和創(chuàng)新網絡的協同互動。

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