楊中宣+楊洋洋

摘 要：通過梳理國內(nèi)外大量的文獻資料，了解國外PPP模式的發(fā)展及應用現(xiàn)狀，我國學者對基礎設施PPP項目績效評價研究所用的方法主要有：關鍵績效指標法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡分析、層次分析法、物元分析法等，為我國基礎設施PPP項目的績效管理的進一步發(fā)展奠定了有利理論基礎。在此基礎上，進一步指出已有研究的不足和該領域未來發(fā)展的方向，為今后學者的研究提供參考。

關鍵詞：基礎設施；PPP項目；績效評價；研究方法

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2017）19-0142-03

1 概述

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，基礎設施建設項目的績效評價受到各國政府的高度重視。傳統(tǒng)的基礎設施建設項目投資和管理都是由政府部門承擔，這樣不但加重了政府財政負擔和融資風險，同時也使基礎設施的建設和運行效率受到極大的影響。這是在世界各國都普遍存在的問題。近些年經(jīng)濟的高速發(fā)展使各國對基礎設施建設的需求逐漸增大，政府的經(jīng)濟實力不足以支撐基礎設施建設的需求，同時建設和運營效率低下，資源使用效能不高。

在這種背景下，各國政府紛紛進行改革，尋找一種有效的解決途徑。二十世紀七十年代，國際經(jīng)濟環(huán)境大蕭條，在財政赤字與沉重債務壓力下，部分國家著手改革基礎設施供應模式， 并積極尋求私營投資，以求減輕基礎設施建設負擔。1992年，英國最先應用了PPP模式。智利于1994年也引進了PPP模式用于提高基礎設施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應用于公路網(wǎng)、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設。采用PPP模式建設基礎設施項目的方式較傳統(tǒng)的方式具有極大的優(yōu)越性，如消除費用的超支，轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔，投資主體的多元化等。

2 國外PPP模式發(fā)展綜述

PPP模式在全球范圍內(nèi)的公共工程的建設和運營中獲得了廣泛的應用，被認為是改善公共部門績效的創(chuàng)新模式，已經(jīng)成為一種趨勢。目前，歐洲、美國、澳大利亞等國家在發(fā)展PPP模式方面處于領先地位，并形成了規(guī)范文本和合同指南，而在大多數(shù)的發(fā)展中國家，PPP模式尚處于探索階段，其法律基礎和風險體系都不夠完善。

2.1 PPP模式在歐洲的發(fā)展

歐盟委員會（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）為PFI的發(fā)展提供了多份建議，特別是提高公共/私營部門采購過程中的采購效率；2003-2004年度歐盟則出臺了多份文件促進PPP模式在歐洲的發(fā)展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）運用實證研究的方法，研究了蘇格蘭64個PPP項目的績效，把PPP項目的績效指標績效水平與非PPP項目相比較，分析了PPP項目績效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在對學術文獻和政府報告和政府文件進行梳理的基礎上，通過問卷調(diào)查對影響英國私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）項目VFM的因素進行研究。W Zou等（2014）采用關鍵績效指標法從項目管理、利益相關者和合同管理三個維度研究了英國，西班牙，葡萄牙和希臘四個歐盟國家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）選取29個PMS指標和9個KPI指標，對歐盟13個PPP公路項目進行了績效評價。

2.2 PPP模式在美國的發(fā)展

很多國家已經(jīng)或正在努力通過立法保障PPP模式的合法地位時，在美國，PPP模式已經(jīng)在很多領域廣泛應用，涉及水利建設、垃圾處理、教育、醫(yī)療、低收入保障房建設等各個領域。H Iseki和R Houtman（2012）認為在美國由于每一個PPP項目的獨特性和當?shù)貤l件的限制，PPP項目的評價框架沒有一個通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP項目在美國的管理經(jīng)驗、規(guī)章制度、激勵計劃、采購談判、采購時間費用和競爭建議。K Strong和S Chhun（2014）選取36個公路運輸基礎設施PPP項目案例，研究PPP項目在美國采購、特許條款和風險分擔方面的治理問題。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美國1995-2013年25個完整的交通基礎設施PPP項目的成本和進度的優(yōu)越性。

2.3 PPP模式在澳大利亞的發(fā)展

澳大利亞政府在1995年4月采納了國家競爭政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亞聯(lián)邦和州在各個部門，如基礎設施發(fā)展上引入競爭。CF Duffield（2008）對25個PPP項目和42個傳統(tǒng)基礎設施項目的采購時間和成本進行比較分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威爾士、昆士蘭和Victoria（新南威爾士）澳大利亞三個洲的PPP項目，表明PPP項目有利于減輕政府財政負擔和合理分配風險，能夠適應未來經(jīng)濟環(huán)境的變化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以醫(yī)院為研究的背景，借鑒澳大利亞和英國的成功的PPP項目經(jīng)驗，建立了以輸出為導向的PPP項目綜合評價基礎框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文獻綜述法、半結(jié)構式訪談法和問卷調(diào)查法三種方法從7個維度確定了14個關鍵因素研究PPP項目在澳大利亞和中國投標的有效性和效率的關鍵因素的比較分析。

2.4 PPP模式在發(fā)展中國家的發(fā)展

近年來，發(fā)展中國家對大型基礎設施項目建設需求與日俱增，PPP模式在發(fā)展中國家慢慢流行起來，但是受本國經(jīng)濟體制的限制，大多處于探索階段。T Quoc Cuong（2010）認為越南政府應努力改善金融市場、管理風險的能力，利用BOT民間參與立法和監(jiān)管方案。Albert P.C.Chan等（2011）對以往文獻中論及的中國PPP項目風險因素進行了總結(jié)，通過問卷調(diào)查的方式計算出各風險因素的顯著性指標，并將風險合理的分配給公私雙方。V Srivastava（2015）認為由于印度的價格體系、監(jiān)督機制和法律保障都不夠完善，PPP模式在印度的實施不能達到預期的目標。

總之，國外發(fā)達國家由于其市場經(jīng)濟成熟，政治承諾和法律環(huán)境穩(wěn)定，流程更透明等原因，PPP模式得到較好的運用和發(fā)展，而在發(fā)展中國家的發(fā)展尚處于探索階段，其價格體系、監(jiān)督機制和法律保障都有待完善。

3 國內(nèi)PPP項目績效評價綜述

我國PPP模式的發(fā)展可以分為三個階段。開創(chuàng)性階段（20世紀末至2003年）：以彌補基建投資資金缺口為主要目的，缺乏良好的制度性環(huán)境?，F(xiàn)代意義發(fā)展階段（2003年至2013年）：缺乏頂層設計，一切以地方政府短期實用目的優(yōu)先，實踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結(jié)構與合同范式在此階段得到逐步確立。新一輪熱潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建設提上議事日程，一系列頂層設計的逐步推進，有望形成由法律法規(guī)、管理機構、操作指引、標準化工具和專業(yè)培訓構成的相對完整的PPP政策框架。2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。截止到2016年9月30日，財政部政府和社會資本合作中心入庫項目已達10471個，入庫項目金額超過12萬億元。PPP項目已成燎原之勢，形勢可喜，遍布全國各個省區(qū)，涉及行業(yè)有能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等19個子領域。

近些年來，隨著基礎設施PPP項目的大力推進，我國學者對基礎設施PPP項目績效評價的研究不斷深入，他們引進國外基礎設施PPP項目績效評價的先進的理論和成熟的經(jīng)驗，來指導我國的PPP項目建設。其中典型的研究方法有：關鍵績效指標法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡分析、層次分析法、物元分析法等，為我國基礎設施PPP項目的績效管理的進一步發(fā)展奠定了有利理論基礎。

3.1 關鍵績效指標法

孫慧等（2012）綜合考慮PPP項目中的獨立監(jiān)管機構、私營機構、政府部門和社會公眾等利益目標的基礎上，提出了9個測量PPP項目績效的關鍵指標。袁競峰等（2012）選取48個PPP項目績效指標，構建PPP項目的KPI概念模型，采用問卷調(diào)查法來判別這些指標的重要性，為PPP項目績效研究提供堅實的理論基礎。袁競峰等（2012）對48個績效指標進行進一步分析，為政府監(jiān)管PPP項目識別出41個KPI，并分析了指標分組之間的關系，為PPP項目績效提高提供了可供參考的重要依據(jù)。王超等（2014）從PPP項目的立項、投招標、特許權授予、建設、運營、移交六個階段出發(fā)，分析提取出58個關鍵績效指標，建立PPP項目績效評價指標體系，為具體項目績效評價的實施提供可供參考的依據(jù)。

3.2 平衡計分卡法

鄭志林（2008）基于平衡計分卡理論，從社會公眾維度、社會效益維度、內(nèi)外部流程維度和財務維度構建準經(jīng)營性基礎設施PPP模式的績效指標體系，并結(jié)合北京地鐵四號線項目進行實證分析。王玉梅和嚴丹良（2014）建立項目環(huán)境、 利益各方滿意度、 財務能力、 內(nèi)部控制管理、 創(chuàng)新與成長性五個維度的平衡計分卡評價體系。周一春（2016）借鑒平衡計分卡的原理，從財務、內(nèi)部流程、顧客、學習與成長四個維度出發(fā)，構建PPP項目績效評價指標體系，提高PPP項目執(zhí)行過程中的績效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡計分卡的思想，從BSC的財務維度、利益相關者滿意度維度、內(nèi)部流程維度、學習與成長維度總結(jié)35個初步指標來評價污水處理項目的績效。湯秀英（2016）以相對獨立的第三方為評價主體，建立以財務能力、顧客角度、內(nèi)部經(jīng)營流程、學習和成長的平衡計分卡四個維度的PPP項目績效評價體系。

3.3 數(shù)據(jù)包絡分析

袁競峰（2009）構建了含有標桿限定域的PPP項目施工和運營期績效評價DEA模型。程言美（2016）運用DEA法選取5個投入指標和7個產(chǎn)出指標構建了水環(huán)境PPP項目績效評價指標體系，并以清水入江的26個子項目為例進行實證分析。唐祥來和劉曉慧（2016）基于四階段DEA方法，估計2005-2013年間我國省際公共服務PPP供給效率水平。

3.4 層次分析法

姜立法（2008）選用層次分析法作為PPP項目績效評價指標權重確定的方法，處理指標數(shù)較多、無法直接給出準確的權重值的情況。李偉麗（2011）基于層次分析法，從質(zhì)量控制水平、成本控制水平、進度控制水平、各方滿意度情況、項目可持續(xù)發(fā)展五個方面構建績效評價指標體系。蘭蘭和高成修（2013）選取財務、內(nèi)部流程、學習與成長和顧客四個準則因子構造PPP項目的層次結(jié)構模型，設計績效評估指標體系。楊揚（2013）以梯形模糊AHP決策方法評價PPP項目績效任務重要性系數(shù)中投入資源價值、任務復雜性和風險三個指標的評價值。

3.5 物元分析法

趙新博（2009）綜合利用關鍵績效指標法和物元分析法，通過建立多指標性能參數(shù)的評判模型和關聯(lián)函數(shù)進行評判，以定量的等級表示績效的結(jié)果。劉晴（2015）基于層次分析法和物元分析法，從PPP項目的投入、過程、結(jié)果以及項目的整體影響等四個層面按照不同階段的重點來構建項目的績效評價指標體系，并在各期確定一定的經(jīng)典域與節(jié)域。易欣（2015）采用平衡計分卡法和物元分析法相結(jié)合，從項目盈利能力、公眾滿意度、個人學習效果和組織學習效果四個維度構建了城市軌道交通PPP項目知識轉(zhuǎn)移績效評價的新模型。

總體而言，我國現(xiàn)有針對基礎設施PPP項目績效評價的相關研究，重點集中在指標體系構建和評價方法等方面，所構建的大都是單方面指標體系，系統(tǒng)性和整體性稍顯不足。當前國內(nèi)的基礎設施PPP 項目的建設熱潮在客觀上推動了理論方面的研究，不少學者采用關鍵績效指標法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡分析、層次分析法、物元分析法等不同的方法，對其進行了較為深入的研究。這些研究為本文的績效指標體系和模型的建構提供了一定的借鑒與參考。

4 結(jié)束語

目前我國關于基礎設施PPP項目的研究，就研究內(nèi)容而言，主要是融資模式，風險管理，績效評價，實施過程，補償機制，責任分配，價格因素，激勵措施等。對于基礎設施PPP項目績效評價方面的研究，主要集中在績效影響因素分析和評價指標體系的構建，由于基礎設施PPP項目建設周期長，投資大，涉及主體多，考慮到資料的完整性和數(shù)據(jù)的可獲得性，大多數(shù)學者只注重定性分析，而缺乏定量分析。關于基礎設施PPP項目績效評價所采用的方法主要有：關鍵績效指標法、平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡分析、層次分析法、物元分析法、問卷調(diào)查法等等。多數(shù)注重靜態(tài)的研究方法，而沒有把PPP項目放到系統(tǒng)中去研究，難以反映項目真實的績效狀況。因此，如何選用定性與定量相統(tǒng)一，靜態(tài)與動態(tài)相融合的方法對基礎設施PPP項目進行合理的績效評價，提高PPP項目在建設和運營過程中的績效水平，從而實現(xiàn)項目最終戰(zhàn)略目標，就成了亟待解決的問題。

參考文獻：

[1]Henjewele C，Sun M，F(xiàn)ewings P.Analysis of Factors Affecting Value for Money in UK PFI Projects[J].Journal of Financial Management of Property and Construction，2012，17（1）：9-28.

[2]K Strong，S Chhun.Complex Governance System Issues for Transportation Renewal Projects[J].Urban Planning & Transport Research An Open Access Journal，2014， 2（1）：233-246.

[3]AA Javed，PTI Lam，PXW Zou.Output-Based Specifications for PPP Projects： Lessons for Facilities Management from Australia[J].Journal of Facilities Management， 2013， 11（1）：5-30.

[4]AA Javed，PTI Lam，APC Chan.A Model Framework of Output Specifications for Hospital PPP/PFI Projects[J].Facilities， 2013， 31（13/14）：610-633.

[5]V Srivastava.Project Finance Bank Loans and PPP Funding in India： A Risk Management Perspective[J].Journal of Banking Regulation， 2015， 82（12）：2270-2274.