陳秀梅

【摘 要】政策執(zhí)行情況跟蹤審計是以國家宏觀政策執(zhí)行情況為審計對象的一種跟蹤審計。從近幾年基層審計機(jī)關(guān)的審計實踐來看，政策執(zhí)行情況審計主要集中于政府財政性資金收支的政策執(zhí)行過程?？傮w來看，項目和資金流動決定于政策執(zhí)行的目的，而項目建設(shè)和資金流動是政策實施的有效載體，是政策效果的具體體現(xiàn)。本文擬從政策落實跟蹤審計的內(nèi)涵、問題和對策進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；跟蹤審計；探討

政策落實跟蹤審計，是國家審計機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，改變過去單純的事后審計而開展的一種全新審計方式，也是國務(wù)院為促進(jìn)宏觀政策落實授予審計機(jī)關(guān)一個新的職權(quán)。從國外審計實踐看，美國《1993年政府績效與結(jié)果法案》就授權(quán)審計總署向國會報告對公共政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計的情況，監(jiān)督聯(lián)邦政府公共政策改革進(jìn)程；法國審計法院從2007年起對公共政策執(zhí)行作法律監(jiān)督，評價政府部門遵守有關(guān)公共政策的執(zhí)行效果。2008年以來，審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出要將“國家重大政策措施的執(zhí)行”做為跟蹤審計試點。2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知”。2015年、2016年審計署先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》、《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》。以筆者所在的尤溪縣審計局為例，2011年至2013年就組織實施政府債務(wù)、中小學(xué)校布局和社保、保障性住房專項資金等項目審計。2014年對22個方面政策落實情況進(jìn)行審計調(diào)查，涉及24個部門單位。2015年之后，簡政放權(quán)、權(quán)力清單等由政府法制、編制、效能部門監(jiān)督，審計部門重點關(guān)注與穩(wěn)增長密切相關(guān)的重大項目建設(shè)進(jìn)度、資金保障、情況，財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)等政策落實情況。

一、政策落實跟蹤審計的內(nèi)涵

1.政策落實跟蹤審計的目標(biāo)

（1）摸清情況。即對政策規(guī)定的工作任務(wù)完成情況、政策環(huán)境的適應(yīng)性、政策運行的可操作性進(jìn)行追蹤，并向決策層或社會公眾及時反饋真實情況，發(fā)揮審計的鑒證作用。

（2）績效評價。即對照預(yù)期的政策目標(biāo)，評估其實現(xiàn)程度，包括政策施行應(yīng)取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等，發(fā)揮審計的績效評價作用。

（3）查處問題。即查找政策傳遞、部署過程中發(fā)生的失職瀆職、弄虛作假、不作為、亂作為等問題，揭示執(zhí)行偏差，界定責(zé)任并向相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人問責(zé)，發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。

（4）提出建議。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，通過科學(xué)分析，查找深層次原因，提出完善、修正政策的建議，供決策者參考，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

2.政策落實跟蹤審計的特征

（1）審計對象的綜合性。政策落實跟蹤審計是以國家宏觀政策的執(zhí)行作為審計對象，涉及該項政策執(zhí)行到的區(qū)域、單位甚至個人。

（2）審計實施的過程性。與傳統(tǒng)審計方式相比，其過程性特征是審計機(jī)關(guān)介入國家政策執(zhí)行的全過程由單純的事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變。

（3）審計評價的全面性。與傳統(tǒng)財務(wù)收支審計相比，政策執(zhí)行情況跟蹤審計需要對政策執(zhí)行的效益性和合規(guī)性發(fā)表審計意見，并從政策制度和管理層面分析問題產(chǎn)生的深層次原因，向政府及有關(guān)部門提出完善宏觀政策、健全法規(guī)制度、加強(qiáng)綜合管理的對策建議。

3.政策落實跟蹤審計的重點

（1）要圍繞政策核心。正確處理政策、項目和資金三者之間的關(guān)系。政策本身具有抽象性，但絕大多數(shù)政策的執(zhí)行以項目建設(shè)和資金流動為載體。以資金作為政策跟蹤審計項目的切入點，最為順理成章，也易于迅速發(fā)揮審計人員的優(yōu)勢，通過財務(wù)數(shù)據(jù)直觀反映政策效果的實際情況和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)。這里的資金，可以是政策或配套措施中涉及的資金籌集、分配、使用和管理的原則或辦法，也可以是具體的項目資金。

（2）要圍繞跟蹤節(jié)點。政策執(zhí)行跟蹤審計的審計時效性強(qiáng)，而且持續(xù)時間長，選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嫊r機(jī)非常重要。政策的試點期、推進(jìn)期、普及期和成熟穩(wěn)定期所潛在的管理漏洞和問題是不相同的，審計介入的時點和方式也應(yīng)有所不同。因此需要審計人員統(tǒng)籌全局，長遠(yuǎn)規(guī)劃，包括審計項目的總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)、各個階段的審計內(nèi)容和重點，明確審計介入的時點和方式。跟蹤審計中要以及時總結(jié)政策執(zhí)行過程中的經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題并加以調(diào)整。

（3）要圍繞對象范圍。一是重大經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展政策，如擴(kuò)大內(nèi)需政策、積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的執(zhí)行情況；二是民眾反響強(qiáng)烈的民生領(lǐng)域的重點政策，如保障性住房建設(shè)情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋、商品房限購等政策；三是執(zhí)行中容易出現(xiàn)較大偏差的政策，如擴(kuò)大就業(yè)、財政貼息助學(xué)貸款等政策；四是經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)較快、效果顯著的政策，如財政技改貼息、財政涉企獎勵補(bǔ)助、出口退稅等政策。

二、開展宏觀政策落實跟蹤審計存在的問題

1.缺乏績效評價標(biāo)準(zhǔn)

在政策落實跟蹤審計過程中必須有一個指導(dǎo)審計活動、衡量審計事實、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績效標(biāo)準(zhǔn)?？冃?biāo)準(zhǔn)是管理部門或?qū)徲嬋藛T對實際效果進(jìn)行衡量或評價的鑒定要點，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計人員分析、評價并出具審計意見的依據(jù)。然而，目前績效審計的配套法規(guī)很少，還沒有一個公認(rèn)可接受的適用于各種情況的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，這就增加了績效審計的難度，也必將影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。

2.行政效能績效滯后

一般來講，對公共資源使用的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益要經(jīng)過一段時間才能顯現(xiàn)出來，執(zhí)行宏觀政策的績效一般都有滯后性，正、負(fù)效益的體現(xiàn)都有一個過程，如果僅憑當(dāng)時的狀態(tài)來分析和評價效益，就會只顧眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益，造成評價偏差，從而對公共資源使用急功近利，嚴(yán)重影響公共資源使用管理的積極性。

3.審計人員素質(zhì)偏低

政策落實跟蹤審計具有審查范圍的廣泛性，審計標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，審計過程的延續(xù)性，審計方法的靈活性，審計結(jié)論的建設(shè)性等特征。因此，它比一般的財務(wù)收支審計更復(fù)雜，對審計人員的要求也就越高，目前我們面臨的是審計人員素質(zhì)單一的問題，大多數(shù)審計人員擁有了足夠的財務(wù)基礎(chǔ)，而在經(jīng)濟(jì)制度和宏觀層面還缺少足夠的認(rèn)識，同時也缺少相關(guān)學(xué)科的專業(yè)知識，制約了績效審計的開展。

三、做好政策落實跟蹤審計的對策

1.建立健全績效審計的法律法規(guī)

建立健全績效審計的法律法規(guī)是開展政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)，也是搞好績效審計的重要保證。因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進(jìn)行審計時才有法可依。在現(xiàn)實的審計過程中，我們遇到許多法律法規(guī)滯后的問題，因為近幾年來經(jīng)濟(jì)體制改革迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，可是法律的制定卻是一個復(fù)雜的過程，有時審計人員不得不面對一種很尷尬的局面，而績效審計更甚之。美國、英國、加拿大等國家開展績效審計較早，我國起步則較晚，加之在認(rèn)識上的一些差距，更制約了績效審計的發(fā)展，有些人甚至認(rèn)為績效審計是個花架子，搞不搞都無所謂，所以在法律法規(guī)方面也十分欠缺。這就要求我們解放思想，勇于創(chuàng)新，結(jié)合自身發(fā)展實際制定切實可行的地方性法規(guī)，確立績效評價體系，以應(yīng)對國家法律法規(guī)滯后的問題。

2.合理規(guī)避環(huán)境審計評價的風(fēng)險

審計機(jī)關(guān)在選擇審計項目時，一般會鎖定熱點問題或重點資金及時跟進(jìn)，這是審計時效性和監(jiān)督關(guān)口前移的要求。審計機(jī)關(guān)在立項時應(yīng)充分論證，客觀評估審計風(fēng)險，量力而行，審慎地發(fā)表意見，合理規(guī)避審計風(fēng)險。政策執(zhí)行跟蹤審計具有審計對象復(fù)雜、審計內(nèi)容廣泛等特點，而且各種效益的產(chǎn)生不一定是立竿見影，而有個長期的、動態(tài)的、變化的過程。評價指標(biāo)的選擇、指標(biāo)數(shù)據(jù)的取得、鑒別和驗證不可避免給審計評價帶來了很大的難度和風(fēng)險。

3.切實提高審計人員的綜合素質(zhì)

為適應(yīng)政策落實跟蹤審計需要，審計機(jī)關(guān)必須建立一支知識全面、結(jié)構(gòu)合理的審計人才隊伍。隨著審計外部環(huán)境的變化和審計事業(yè)的發(fā)展，對審計人員的綜合素質(zhì)要求也將越來越高，它不僅要求審計人員具備良好的審計專業(yè)技能，還應(yīng)該是具有豐富的經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、心理學(xué)等方面知識的復(fù)合型人才。而從進(jìn)一步發(fā)揮審計在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的作用這個角度出發(fā)，審計人員還必須具備宏觀思維的能力，能夠結(jié)合審計工作為決策部門提供高質(zhì)量的信息和建議。