穆光宗+江砥

摘要：文章探討了流動(dòng)人口社會(huì)融合的含義、測(cè)量和路徑問(wèn)題。社會(huì)接納的是流動(dòng)人口的“勞動(dòng)能力”，社會(huì)排斥的是流動(dòng)人口的“國(guó)民待遇”。對(duì)外來(lái)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，社會(huì)融入要經(jīng)過(guò)四個(gè)階段的突破才能逐步接近社會(huì)融合的目標(biāo)，社會(huì)融合是社會(huì)融入和社會(huì)接納的結(jié)果。多數(shù)外來(lái)人口處在“社會(huì)融入”的初級(jí)階段和低端層面，少數(shù)跨越了戶籍的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)融合”。社會(huì)治理的方向是消除人口流動(dòng)過(guò)程中的社會(huì)歧視、社會(huì)排斥、社會(huì)障礙和社會(huì)隔離，促進(jìn)社會(huì)接納、社會(huì)融入、社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)融合。文章提出了流動(dòng)人口社會(huì)融合指數(shù)，一定程度上可以測(cè)度流入人口城鎮(zhèn)化、市民化的進(jìn)度。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；社會(huì)融合；社會(huì)接納；社會(huì)治理；融合指數(shù)

中圖分類號(hào)：C92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）04-0129-005

流動(dòng)人口的社會(huì)融合是與人口城市化相伴相生的問(wèn)題，是我國(guó)人口與社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。2015年，全國(guó)流動(dòng)人口2.47億人，其中農(nóng)民工1.69億人。1982年，流動(dòng)人口數(shù)量只有687萬(wàn)，33年間增加了35倍，占總?cè)丝诘谋壤龔?982年的0.67%上升到2015年的18%。特大城市里的人口增長(zhǎng)更是迅速和驚人。例如，1991年后上海戶籍人口的自然增長(zhǎng)就處于持續(xù)的負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，但1990—2015年上海常住人口從1334萬(wàn)增加到2415萬(wàn)，人口增長(zhǎng)主要來(lái)自于非戶籍人口。目前，上海流動(dòng)人口大約有1000萬(wàn)，主要集聚在郊區(qū)和城中村地區(qū)。[1]59-60流動(dòng)人口的新常態(tài)是“流動(dòng)人口不流動(dòng)”，其穩(wěn)定性增強(qiáng)，表現(xiàn)在舉家流動(dòng)的比例上升、在流入地居留時(shí)間延長(zhǎng)、新生代流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的愿望更加迫切等。

流動(dòng)人口社會(huì)融合的含義

在我國(guó)，流動(dòng)人口的內(nèi)涵可以概括為兩點(diǎn)：一是人口跨地區(qū)移動(dòng)至少一個(gè)月以上，二是戶籍不動(dòng)。在西方研究國(guó)際移民的文獻(xiàn)中，外來(lái)人口的社會(huì)融合被看作是一個(gè)多元文化背景下逐步發(fā)展的過(guò)程，有學(xué)者將之概括為“同化論”和“多元文化論”。“同化論”認(rèn)為跨境移民在接受國(guó)一般要經(jīng)歷定居、適應(yīng)和同化三個(gè)階段，對(duì)移民來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)、適應(yīng)、接受所在地的生活方式和文化價(jià)值觀念，拋棄原有的社會(huì)文化傳統(tǒng)和習(xí)慣，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)同化和融合。而“多元文化論”認(rèn)為，移民將其不同文化背景、不同社會(huì)經(jīng)歷和價(jià)值觀念重新塑造其生活的地點(diǎn)，并有助于建構(gòu)多元化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序。[2]

“社會(huì)融合”是相對(duì)于“社會(huì)排斥”和“社會(huì)隔離”而言的，造成社會(huì)隔離的原因有制度、政策、文化、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、個(gè)體適應(yīng)能力等諸多因素，戶籍制度及與之相關(guān)的教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利和社會(huì)保障體制，將流動(dòng)人口排斥在城市體系之外，流動(dòng)人口不具有市民身份。[3]戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會(huì)屏蔽”制度，即它將社會(huì)上一部分人屏蔽在分享城市的社會(huì)資源之外。[4]任遠(yuǎn)、鄔民樂(lè)認(rèn)為，社會(huì)融合是個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間，或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過(guò)程，并以構(gòu)筑良性和諧的社會(huì)為目標(biāo)。任遠(yuǎn)還認(rèn)為，特大城市人口增長(zhǎng)和城市管理的核心問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)好大規(guī)模流動(dòng)人口集聚與城市有序發(fā)展的關(guān)系。[1]58肖子華認(rèn)為，流動(dòng)人口的社會(huì)融合是一個(gè)通過(guò)減少各種排斥、逐步融入城市社會(huì)的歷史過(guò)程，主要指流動(dòng)人口在城市穩(wěn)定就業(yè)、連續(xù)居住和生活的同時(shí)，與當(dāng)?shù)卣?、社?huì)組織及居民發(fā)生相互交往、構(gòu)建相互關(guān)系，并逐步融為一體成為本地永久居民的過(guò)程。[5]

我們認(rèn)為，城市外來(lái)人口的社會(huì)融合程度取決于幾種不同力量的消長(zhǎng)變化和制衡：一方面客觀上存在著社會(huì)排斥和社會(huì)接納兩種不同方向、不同性質(zhì)的力量，社會(huì)排斥包括了制度排斥、文化排斥和職業(yè)排斥，社會(huì)接納的是流動(dòng)人口的“勞動(dòng)能力”，社會(huì)排斥的是流動(dòng)人口的“國(guó)民待遇”。這種針對(duì)流動(dòng)人口分裂的社會(huì)態(tài)度說(shuō)明了城市社會(huì)對(duì)人口的選擇性和政策的功利性。

對(duì)于有國(guó)民待遇訴求的外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，到達(dá)社會(huì)融合的終點(diǎn)需要一次次突破社會(huì)排斥所設(shè)置的諸多融入障礙。另一方面，主觀上城市流動(dòng)人口和新移民有社會(huì)融入和社會(huì)適應(yīng)的努力，社會(huì)適應(yīng)是社會(huì)融入的產(chǎn)物，同時(shí)為社會(huì)融入提供推動(dòng)力。對(duì)外來(lái)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，社會(huì)融入要經(jīng)過(guò)四個(gè)階段的突破才能逐步接近社會(huì)融合的目標(biāo)。

首先是就業(yè)—職業(yè)的融入。就業(yè)是安身立命之根本。要在陌生的城市社會(huì)立足，首先需要獲得有報(bào)酬的職業(yè)，謀取一份收入的保障，奠定了第二步社會(huì)融入的條件和基礎(chǔ)。

其次是生活—習(xí)慣的融入。一般我們可以假定城市移民的行為是理性的，進(jìn)入城市是為了謀求更好的生活，所以生活在一個(gè)陌生的城市是否習(xí)慣和適應(yīng)無(wú)疑是社會(huì)融入的重要方面。

再次是文化—心理的融入。在文化層面上，能否接受城市社會(huì)的文化規(guī)范和涵化，拉近自己和城市社會(huì)的心理距離，產(chǎn)生類似第二故鄉(xiāng)的親切感、歸屬感和認(rèn)同感，同時(shí)淡化漂泊感、陌生感和無(wú)望感，社會(huì)心理這種種微妙變化也是考量流動(dòng)人口社會(huì)融入程度的重要維度。

最后是制度—身份的融入。在制度層面上，我國(guó)流動(dòng)人口的社會(huì)融入面臨著重重障礙，產(chǎn)生了頗具特色的“半城市化”現(xiàn)象。從流動(dòng)人口到移民人口的身份變化說(shuō)明了流動(dòng)人口社會(huì)融合的方向就是市民化。但市民化又有兩種：一種是身份的市民化，涉及戶籍制度；一種是待遇的市民化，涉及權(quán)益保障。社會(huì)融合的最終標(biāo)志是制度性的社會(huì)接納，對(duì)流動(dòng)人口沒(méi)有態(tài)度上的歧視，也沒(méi)有公共服務(wù)和福利保障上的缺位，而是一視同仁、天下一家親?？梢哉f(shuō)，市民化是流動(dòng)人口社會(huì)融合的終極目標(biāo)。2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！?015年10月，習(xí)近平在作《第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》說(shuō)明講話時(shí)談到：“以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口他們?cè)诔擎?zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來(lái)一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。”比較而言，在一段時(shí)期內(nèi)，促進(jìn)待遇的市民化比之身份的市民化是社會(huì)融合更實(shí)際的目標(biāo)。

從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流動(dòng)人口的社會(huì)融合就是四個(gè)階段的社會(huì)融入由淺入深、逐步完成的過(guò)程。顯然，“社會(huì)融合”不完全同于“社會(huì)融入”。嚴(yán)格說(shuō)，前者是雙向的，后者是單向的；或者說(shuō)，社會(huì)融合是社會(huì)融入和社會(huì)接納的結(jié)果。多數(shù)外來(lái)人口處在“社會(huì)融入”的初級(jí)階段和低端層面，少數(shù)跨越了戶籍的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)融合”。

社會(huì)治理的方向是消除人口流動(dòng)過(guò)程中的社會(huì)歧視、社會(huì)排斥、社會(huì)障礙和社會(huì)隔離，促進(jìn)社會(huì)接納、社會(huì)融入、社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)融合，從上述八個(gè)方面來(lái)構(gòu)筑流動(dòng)人口社會(huì)融合的促進(jìn)機(jī)制和保護(hù)機(jī)制。無(wú)職業(yè)的“灰色融入”容易導(dǎo)致部分流動(dòng)人口為生計(jì)鋌而走險(xiǎn)，走上犯罪的道路，所以保護(hù)流動(dòng)人口的工作權(quán)利和生存機(jī)會(huì)對(duì)城市的和諧發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義。例如，流動(dòng)人口基本上處于福利性住房保障制度之外，私人租賃住房成為多數(shù)流動(dòng)人口的共同選擇。流動(dòng)人口市民化待遇匱乏是社會(huì)融合的主要問(wèn)題。

流動(dòng)人口社會(huì)融合指數(shù)構(gòu)想

流動(dòng)人口社會(huì)融合指數(shù)可以在一定程度上測(cè)度流入人口城鎮(zhèn)化、市民化的進(jìn)度，可以從融入速度、融入程度和融入效度來(lái)多角度反映。流動(dòng)人口的社會(huì)融合包括了以下幾個(gè)維度：（1）就業(yè)融合。流動(dòng)人口來(lái)到城市主要是為了就業(yè)，務(wù)工經(jīng)商的比例高。（2）居住融合。從是否買房或者有私房以及居留時(shí)間長(zhǎng)短可以反映出融合的程度。（3）生活融合。包括生活方式、態(tài)度取向、孩子入學(xué)等諸多方面，可以通過(guò)是否舉家遷移這一指標(biāo)來(lái)衡量。（4）制度融合。反映了居住地社會(huì)在多大程度上接納了外來(lái)人口并為他們提供市民化待遇和均等化服務(wù)?？梢詮姆窒砘竟卜?wù)（包括計(jì)劃生育和生殖健康）的人數(shù)比例來(lái)反映制度融合的程度。（5）心理（文化）融合。外來(lái)人口的主觀心理評(píng)價(jià)，是漂泊感還是歸屬感？有戶籍的原住民對(duì)外來(lái)人口是平等接納還是歧視對(duì)待？

這個(gè)指數(shù)是若干分指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化之后平權(quán)的總指數(shù)，既要反映社會(huì)融合的本質(zhì)要求，同時(shí)要考慮到數(shù)據(jù)的易得性和計(jì)算的可操作性。分指數(shù)的構(gòu)造都基于正向指標(biāo)。取值范圍0～100。

“就業(yè)指數(shù)”反映了以務(wù)工經(jīng)商為主的流動(dòng)人口社會(huì)融合最核心的內(nèi)容，是就業(yè)維度的社會(huì)融合。就業(yè)指數(shù)如何反映社會(huì)融合度？（1）是進(jìn)入城市找到第一份工作的時(shí)間長(zhǎng)短，時(shí)間越短，則社會(huì)融入越好；（2）是失業(yè)時(shí)間的長(zhǎng)短，失業(yè)時(shí)間越短，則社會(huì)融入越好；（3）是工作的穩(wěn)定性越強(qiáng)，則社會(huì)融入越好；（4）調(diào)查時(shí)點(diǎn)在業(yè)外來(lái)人口比例。

“居留指數(shù)”反映了外來(lái)人口在流入地的居留時(shí)間的長(zhǎng)短，一般來(lái)說(shuō)，居留時(shí)間越長(zhǎng)，則社會(huì)融入越好?？梢杂迷诒镜剡B續(xù)居留一年及以上外來(lái)人口比例來(lái)測(cè)度。

“家庭指數(shù)”反映了舉家遷移的程度。舉家遷移意味著第一代移民已經(jīng)在城市擁有相對(duì)穩(wěn)定的工作，結(jié)果導(dǎo)致家屬隨遷?？梢杂门e家遷移的外來(lái)人口比例來(lái)測(cè)度。

“購(gòu)房指數(shù)”反映了外來(lái)人口的深度融入，一般來(lái)說(shuō)，能在流入城市買得起房子的外來(lái)人口往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，在城市有穩(wěn)定的職業(yè)和收入。這一指數(shù)可以用已購(gòu)房的外來(lái)人口比例來(lái)測(cè)度。

“福利指數(shù)”反映了中央政府和城市政府對(duì)外來(lái)人口的歡迎態(tài)度和提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品的程度?？梢杂脙蓚€(gè)市民化比例來(lái)測(cè)度：（1）享受市民化福利待遇和公共服務(wù)的外來(lái)人口占外來(lái)流動(dòng)人口的比例，此即享受市民化待遇的流動(dòng)人口；（2）新落戶流動(dòng)人口占城市流動(dòng)人口總量的比重，此即獲得市民化身份的流動(dòng)人口。

“認(rèn)同指數(shù)”包括了外來(lái)人口的社會(huì)認(rèn)同和心理認(rèn)同。前者是指身份和權(quán)利認(rèn)同，后者是指歸屬認(rèn)同。

社會(huì)認(rèn)同感和歸屬感是衡量整個(gè)社會(huì)整合和群體融合的很重要指標(biāo)，只有當(dāng)流動(dòng)人口對(duì)流入地有很強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感時(shí)，才能說(shuō)他們比較順利地融入了流入地社會(huì)。盡管流動(dòng)人口中有相當(dāng)部分是長(zhǎng)期工作生活在流入地，已經(jīng)成為流入地社會(huì)不可分割的一部分，成為整個(gè)社會(huì)主要的勞動(dòng)力組成部分，他們的活動(dòng)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分；但在很多流動(dòng)人口看來(lái)，流入地社會(huì)依然是“外在的”和“他們的”，而并不認(rèn)為是“我們的”。在流動(dòng)人口中這種漂泊的感受和心態(tài)是十分普遍的，而這種漂泊感和心態(tài)正是缺乏社會(huì)認(rèn)同和歸屬感的表現(xiàn)。[6]歸屬感是指社會(huì)成員把自己歸入某一地域人群的心理狀態(tài)，這種心理既有對(duì)自己社會(huì)身份的確認(rèn)，也帶有個(gè)體對(duì)該地域的投入、喜愛(ài)和依戀等感情色彩。

社會(huì)認(rèn)同就是從流動(dòng)人口身份轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝?，正如任遠(yuǎn)等指出的：“這些流動(dòng)人口從開(kāi)始進(jìn)入城市，到其中的部分人口逐步在城市沉淀下來(lái)，在城市定居、生活和發(fā)展，成為事實(shí)上的城市移民，是我們所界定的流動(dòng)人口社會(huì)融合?！痹谶@個(gè)意義上，流動(dòng)人口的社會(huì)融合是指人口流動(dòng)的社會(huì)結(jié)果。2004年推出的《上海市居住證暫行規(guī)定》將“門檻”放低為只要在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所，即簽有半年以上勞動(dòng)聘用合同或辦理了工商執(zhí)照，同時(shí)又在上海擁有產(chǎn)權(quán)房或簽有半年以上房屋租賃合同的外省市來(lái)滬人員，并且強(qiáng)調(diào)由外來(lái)人員自愿申領(lǐng)，從而在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了“居住證制度”的平民化。

社會(huì)認(rèn)同也包括了外來(lái)人口被賦權(quán)參與城市社會(huì)生活，如社區(qū)活動(dòng)的參與、選舉權(quán)的賦予等。從本世紀(jì)初開(kāi)始，江蘇省昆山市就實(shí)施“新昆山人”計(jì)劃。只要農(nóng)民工在昆山有相對(duì)固定的工作，有比較穩(wěn)定的住所，他們就是“新昆山人”，可以享受與老昆山人一樣的待遇。昆山市把外來(lái)農(nóng)民工與本地勞動(dòng)力一道納入統(tǒng)一就業(yè)管理與服務(wù)范圍，取消一切就業(yè)服務(wù)收費(fèi)，農(nóng)民工在昆山實(shí)現(xiàn)了無(wú)門檻就業(yè)；進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)，雙向選擇，平等競(jìng)爭(zhēng)擇業(yè)；與本地勞動(dòng)力一樣同工同酬，同等享受工資、福利和保險(xiǎn)待遇；強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工的動(dòng)態(tài)管理，把農(nóng)民工和城市就業(yè)人員基本情況都輸入電腦備案。昆山按照“共處一地、共創(chuàng)繁榮、共保安寧、共樹(shù)新風(fēng)”的總體思路，實(shí)施了文明素質(zhì)提升工程，鼓勵(lì)和支持各企事業(yè)單位、社區(qū)、街道，通過(guò)組建“新昆山人藝術(shù)團(tuán)”和文學(xué)、音樂(lè)協(xié)會(huì)等，開(kāi)展各式文化娛樂(lè)活動(dòng)，豐富完善“新昆山人”業(yè)余生活，提升新昆山人的自豪感。昆山?jīng)]有農(nóng)民工概念，自然無(wú)從談及對(duì)農(nóng)民工的偏見(jiàn)和歧視。

心理認(rèn)同是一種自我主觀評(píng)價(jià)，是指歸屬感和自我認(rèn)同。例如，雖然沒(méi)有獲得城市戶口，但在城市有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，有固定的住房，舉家同住，那么其自我認(rèn)同往往是不言自明的。

促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的路徑選擇

人口流動(dòng)中的社會(huì)融合是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。但社會(huì)融合也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一方面城市的大門徹底打開(kāi)，關(guān)不上了；另一方面城市的福利之門只能有限開(kāi)放，因?yàn)槌鞘械馁Y源也是有限的。政府需要掌控人口城市化和市民化的節(jié)律，避免農(nóng)村凋敝和城市超載的雙重困境。

“群體接納”的同時(shí)恐怕需要“個(gè)體排他”，提高城市的準(zhǔn)入門檻，緩解外來(lái)人口增長(zhǎng)壓力。例如，規(guī)定農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)條件，如在文憑、技能、適應(yīng)能力、年齡等方面對(duì)農(nóng)民工流入進(jìn)行適當(dāng)限制，屏蔽那些沒(méi)有融入可能的農(nóng)民進(jìn)入城市，尤其是那些年齡大的農(nóng)民。優(yōu)先解決精英農(nóng)民工及其家屬的市民化問(wèn)題，等條件成熟時(shí)再逐步考慮其他農(nóng)民工市民化要求。這是人口有序流動(dòng)的題中應(yīng)有之義。

談戶籍，人口不能缺位，戶籍的是與非、成與敗，都不能缺乏人口經(jīng)濟(jì)學(xué)的討論。戶籍制度歸根結(jié)底是一個(gè)人口管理制度，是人口屬地化、區(qū)隔化管理的制度。戶籍制度導(dǎo)致中國(guó)人口地方化，固化了中國(guó)人口的分布，這固然帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定的效益，但是也導(dǎo)致我們的公民待遇遲遲不能擺到桌面討論。看我們的身份證，我們是居民身份證，而不是公民身份證，原因在那里呢？戶籍制度可以提供一個(gè)可信的解釋。中國(guó)人的居民身份是戶籍制度所造成的，戶籍制度也不是現(xiàn)在才有的事情，由來(lái)已久，歷史上就有戶籍制度，是傳統(tǒng)國(guó)家治理的一種手段和方法，是人治、治人的統(tǒng)治需要，是中華帝制的附屬產(chǎn)品。戶籍制度固化了中國(guó)人的地方身份，所以改革是很艱難的。一方面，戶籍制度有穩(wěn)定社會(huì)秩序的效果，同時(shí)也在一定程度上損害了我們對(duì)自由與福利公平的訴求。對(duì)戶籍制度批評(píng)很多，我們認(rèn)為有兩個(gè)關(guān)鍵詞需要引起注意，一個(gè)是自由，一個(gè)是福利。正因?yàn)閼艏贫龋覀冎两癫荒苓M(jìn)入一個(gè)自由遷徙的年代，自由遷徙的權(quán)利還是一個(gè)夢(mèng)想，是一個(gè)中國(guó)夢(mèng)，我們可以自由流動(dòng)，但是不能自由遷徙。關(guān)于福利，包括社保與公共服務(wù)這兩塊，主要是社保，各地社保資源不同，轄內(nèi)的居民、市民的福利待遇也不一樣。

戶籍制度至少固化了社會(huì)的不公，因?yàn)樵趹艏贫瓤蚣芾锩嫒丝诳梢苑譃槭忻窈蜏?zhǔn)市民，城市化人口和市民化人口不能相提并論。城市化之后有一個(gè)市民化的問(wèn)題，市民化之后有一個(gè)福利化的問(wèn)題，所以提出福利公平的訴求?，F(xiàn)在政府提出要控制大城市人口的增長(zhǎng)，但其實(shí)大有大的好處，規(guī)模經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是要讓市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，即在資源配置的中心作用，那就必須人口自由流動(dòng)。但是現(xiàn)在北京、上海都控制人口增長(zhǎng)，是控制了流動(dòng)人口還是戶籍人口？這是一個(gè)問(wèn)號(hào)。大城市人口增長(zhǎng)，涉及一個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑問(wèn)題，首先是實(shí)有人口，第二是常住人口，第三是戶籍人口，到底控制的是哪一塊人口？主要能控制的是戶籍人口，流動(dòng)人口控制是很難的。在人口經(jīng)濟(jì)學(xué)視野里面，對(duì)一些核心問(wèn)題進(jìn)行充分討論，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)戶籍制度被套上了，走進(jìn)了死胡同，很難走通，至今沒(méi)有找到一個(gè)方法。為什么其他國(guó)家沒(méi)有戶籍制度，中國(guó)做不到呢？這是一個(gè)很大的問(wèn)題。

一方面，之前的戶籍管理制度雖然無(wú)法阻擋農(nóng)民城鎮(zhèn)化的步伐，但對(duì)農(nóng)民市民化還是形成了障礙，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化和人口市民化的背離。 我國(guó)人口的社會(huì)結(jié)構(gòu)已由二元結(jié)構(gòu)向著三元結(jié)構(gòu)逐步變化，在傳統(tǒng)意義上的 “農(nóng)民” 與“市民” 這兩個(gè)群體之間增加了一個(gè)“農(nóng)民工” 群體。 農(nóng)民工是從第一產(chǎn)業(yè)分離出來(lái)進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的打工者，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，也不是真正意義上的市民，因?yàn)樗麄儾](méi)有完全融入城市生活，也沒(méi)有被城市戶籍和福利制度所接納。 如果這種局面不改觀，必將影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。另一方面，由于持續(xù)的低生育率和人口 “少子化” 的進(jìn)程，大城市人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須通過(guò) “替代性遷移” 予以保障。因此，外來(lái)人口的進(jìn)入和落戶對(duì)很多遭遇人口虧損的城市來(lái)說(shuō)，具有重要的意義。

2014年7月份公布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》 和后來(lái)發(fā)布的 《居住證管理辦法 （征求意見(jiàn)稿）》 都表明，我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向不是簡(jiǎn)單地取消或者弱化，而是朝著增進(jìn)公民權(quán)利公平和社會(huì)福利公平并重的方向，逐步完善制度本身的區(qū)域協(xié)調(diào)功能、 人口管理功能和福利保障功能，使外來(lái)人口能夠享受更好的公共服務(wù)。上海最早實(shí)施居住證制度，當(dāng)初的目的主要是引進(jìn)人才和吸引投資，后來(lái)擴(kuò)展到所有在上海居住的非本市戶籍人員。 上海規(guī)定，凡是在上海居住的外來(lái)人員，都必須辦理居住登記。 居住證分臨時(shí)居住證和居住證兩種，符合一定條件的可以領(lǐng)取居住證，持有居住證一定年限后可以轉(zhuǎn)為上海市戶籍人口。 目前，這一制度已在部分城市推行。

說(shuō)到底，戶籍一開(kāi)始就是與居民福利掛鉤的，戶籍制度是地方福利保護(hù)主義的制度屏障。戶籍管理制度之所以無(wú)法完成 “全國(guó)一盤棋”，關(guān)鍵是條塊分割體制以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來(lái)已久、 盤根錯(cuò)節(jié)和根深蒂固。 戶籍制度反映了人口管理各自為政、 居民福利本土保障的事實(shí)。 戶籍制度的改革方向就是進(jìn)一步剝離附著在戶籍上的利益。尤其在本次居住證制度改革中，《征求意見(jiàn)稿》 進(jìn)一步賦予轉(zhuǎn)移入城的非戶籍人員享受公共服務(wù)的權(quán)益，常住人口與資源環(huán)境的關(guān)系、 福利的配給或許成為改革的難點(diǎn)。

從城鎮(zhèn)化到市民化的轉(zhuǎn)變，其中最大的障礙就是戶籍管理制度。 居住證制度改革有利于進(jìn)一步削弱制度的藩籬，促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。要保障公民自由遷徙的權(quán)利，提高我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，就必須把握和平衡好 “四個(gè)化” 的進(jìn)程，即居住的城鎮(zhèn)化、 戶口的市民化、待遇的社會(huì)化和福利的公平化。

目前，我國(guó)正處在快速城鎮(zhèn)化和人口大城市化的發(fā)展階段，戶籍制度雖然造成了福利差別，但在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)依然是社會(huì)管理的重要手段，也是有序發(fā)展的重要保障。 戶籍制度的改革思路應(yīng)該是促進(jìn) “國(guó)民待遇” 的落實(shí)，在市民和準(zhǔn)市民之間均等化共享城鎮(zhèn)地區(qū)改革發(fā)展所帶來(lái)的 “福利增量”，縮小兩類市民的福利差別，促進(jìn)全社會(huì)的福利公平。為此，不僅要在大中城市和小城鎮(zhèn)為新市民降低 “入戶門檻”，而且要為準(zhǔn)市民降低 “享福門檻”，弱化由此派生出的福利只向市民傾斜的制度歧視和社會(huì)不公，既要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)中社會(huì)福利公正的目標(biāo)，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。目前，居住證制度改革正在嘗試走出一條公平化之路，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和基本社會(huì)保障的公平化。

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（責(zé)任編輯 焦德武）