徐文亮

摘要：隨著我國高等院校不斷擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，多元化發(fā)展，高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動和掌握資金呈幾何增長。隨著高校權(quán)力擴(kuò)大，給監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)，高校落馬的干部不在少數(shù)。高校作為服務(wù)公共事業(yè)的重要機(jī)構(gòu)，當(dāng)所掌握的權(quán)力不受到制衡與監(jiān)督時，它就會膨脹，一旦出現(xiàn)失誤或者違法違紀(jì)的事情，就會對國家和人民的利益造成損害。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；高校；體系

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)起相對較晚，根據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）要求，教育部出臺為推動部屬各高等學(xué)校進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）。旨在從上至下的推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建。

一、高校內(nèi)控建設(shè)的控制目標(biāo)

高校作為非盈利機(jī)構(gòu)，側(cè)重于社會公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一。它與企業(yè)的內(nèi)部控制管理有相似也有不同。相同點在于均強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)相關(guān)信息真實完整。不同點在于企業(yè)強(qiáng)調(diào)經(jīng)營效率和結(jié)果，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，而高校強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)效率和效果，以及防范舞弊和預(yù)防腐敗。所以高校內(nèi)部控制體系可以借鑒企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)成果，卻不能照搬。高校服務(wù)于社會公益的特征決定了其應(yīng)以服務(wù)公共為目標(biāo)來構(gòu)建內(nèi)部控制體系，而不是以經(jīng)濟(jì)效益為前提設(shè)計。

二、高校內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制建立的環(huán)境不理想

就高校目前擴(kuò)大自主經(jīng)營的環(huán)境下，高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制是一項多余和累贅的復(fù)雜單位流程的制度，或者又把內(nèi)部控制當(dāng)成上級管理下級的手段之一。有的高校對內(nèi)部控制的認(rèn)識限于各類財經(jīng)規(guī)章制度，不少高校領(lǐng)導(dǎo)甚至把內(nèi)部控制看成財務(wù)部門的工作范圍，讓財務(wù)部門自己做了就是，使內(nèi)部控制的構(gòu)建流于形式。

（二）內(nèi)部控制制度有待完善

在財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財會[2015]24號，要求所有行政事業(yè)單位必須在2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。以及教育部出臺的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）的時間節(jié)點可以看出，目前我國還缺乏一套經(jīng)過時間驗證、結(jié)合高校自身業(yè)務(wù)特點研究設(shè)計的高校內(nèi)部控制體系框架。觀念從無到有，理論從模糊到具體實施，有的高校在最后截至的1個月的時間內(nèi)完成整個學(xué)校的內(nèi)部控制構(gòu)建，筆者認(rèn)為這樣的內(nèi)控可能存在很多漏洞。

（三）內(nèi)部控制的監(jiān)督考核機(jī)制不到位

目前，高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是審計和紀(jì)委部門，這些部門在審計和檢查上內(nèi)容上大多偏重于是否合法合規(guī)，較少對被審部門的人員組織結(jié)構(gòu)，執(zhí)行職能的效率進(jìn)行評價。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時，是否有完整的考核機(jī)制可循，是否是憑經(jīng)驗、慣例辦理業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開展的時間和范圍有沒有約束，都需要寫進(jìn)內(nèi)控制度中。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)體系搭建

根據(jù)財政部出臺的關(guān)于行政事業(yè)單位的意見以及教育部出臺的部署高校內(nèi)控指南試行可以看出，現(xiàn)階段的高校內(nèi)控還局限在以財政資金為主的會計控制上。那么本文也從財務(wù)視角，來探究高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建。

（一）設(shè)置內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)

高校內(nèi)部控制應(yīng)有學(xué)校一把手親自負(fù)責(zé)。高校應(yīng)設(shè)置單獨的內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織內(nèi)部控制工作。不僅是財務(wù)部門，還包括內(nèi)部審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、國資管理等部門或崗位在內(nèi)涵蓋學(xué)校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來流動的部門。

（二）梳理各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程構(gòu)建內(nèi)部控制體系

筆者認(rèn)為可以通過組織相關(guān)人員對本單位的預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理等方面的各項業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研和訪談，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全過程控制。

1.單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)

高校應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮內(nèi)部審計部門的作用，建立風(fēng)險評估制度。對學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，將容易產(chǎn)生腐敗舞弊現(xiàn)象的環(huán)節(jié)重點把控，將學(xué)校的風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。將監(jiān)控的環(huán)節(jié)前移，而不是事后反省。對此，我們可以引入外部審計機(jī)構(gòu)，健全內(nèi)部審計制度，來保證內(nèi)部審計的獨立性以及權(quán)威性。

高校的信息化校園建設(shè)，應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程結(jié)合內(nèi)部控制崁入學(xué)校信息系統(tǒng)中，以此減少人為干擾，留下操作痕跡，保護(hù)信息的完整和安全。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)

預(yù)算管理的內(nèi)控構(gòu)建，應(yīng)結(jié)合單位的實際情況進(jìn)行考慮，根據(jù)預(yù)算資金來源不同，以及上級部門及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的指導(dǎo)思路進(jìn)行梳理，從預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算與考評，優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部控制的構(gòu)建。

收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控構(gòu)建，應(yīng)建立健全收入內(nèi)部管理制度，設(shè)置收入業(yè)務(wù)崗位，實現(xiàn)收入的歸口管理，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，按規(guī)定報關(guān)和使用印鑒和票據(jù)。

政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)控構(gòu)建，應(yīng)按照預(yù)算和計劃組織采購業(yè)務(wù)，對采購活動實施歸口管理，加強(qiáng)對采購申請的內(nèi)部審核，按規(guī)定選取采購方式、發(fā)布采購信息。定期對采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計，并內(nèi)部通報。

合同管理內(nèi)控構(gòu)建，應(yīng)健全合同業(yè)務(wù)管理制度，從合同訂立、履行到最后歸檔登記，并且注意不相容崗位相互分離。對合同業(yè)務(wù)實施歸口管理，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。

資產(chǎn)管理內(nèi)控構(gòu)建，應(yīng)對貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等進(jìn)行分類按不同性質(zhì)健全資產(chǎn)的內(nèi)部管理制度。設(shè)置合理的資產(chǎn)管理崗位。

基建項目內(nèi)控構(gòu)建，健全基建項目的管理制度，建立相關(guān)議事決策機(jī)制，重大項目集體決策、決策過程及意見應(yīng)當(dāng)形成書面文件，歸檔保管。建立與基建項目相關(guān)的審核機(jī)制，項目由內(nèi)部財會、法律等相關(guān)人員或者具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評審意見。

（三）內(nèi)控制度的實施監(jiān)督與評價

單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控監(jiān)督制度，明確各部門的職責(zé)權(quán)限和義務(wù)。內(nèi)部審計部門或相應(yīng)部門定期或不定期檢查內(nèi)控執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)意見。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)至少每年要求內(nèi)控部門或內(nèi)審部門出具本校內(nèi)控有效性評價及內(nèi)控的自我評價報告。

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