胡建波+師艷

【摘 要】 當(dāng)民辦高校進入轉(zhuǎn)折期時，會面臨一系列環(huán)境變化及諸多不利因素。要在滿足公益性辦學(xué)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展，民辦高校必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)內(nèi)控觀念，摒棄以“堵”為核心的內(nèi)控思維，構(gòu)建“疏為先行，堵為保障，疏堵結(jié)合”的內(nèi)控理念。文章以西安歐亞學(xué)院內(nèi)控實踐為研析對象，探討以“疏”為導(dǎo)向，明確內(nèi)部權(quán)力運行機制，實施以授權(quán)為核心的管控模式，依托全面預(yù)算、優(yōu)化資源配置、實施刀刃計劃等財務(wù)保障，促進學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)部控制； “堵”與“疏”； 授權(quán)； 管控模式

【中圖分類號】 F234.3；G475 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）10-0123-04、

一、“堵”與“疏”的辯證關(guān)系

中國古代夏商周時期，黃河泛濫，鯀、禹父子二人分別受命于堯、舜二帝負(fù)責(zé)治水。鯀逢洪筑壩，遇水建堤，采用“堙”的雍堵辦法，然九年水不息；禹大膽改用疏導(dǎo)和堰塞相結(jié)合的新辦法，“開九州，通九道，陂九澤，度九山”，歷時十三年之久，終于有效治伏了洪水。從這個故事中可以看出“鯀治水堵而成禍，禹治水疏而太平”。

鯀采用“堵”的治水辦法相當(dāng)于在管理工作中確定規(guī)則，遇到問題就制定制度來防范問題再次發(fā)生，但就像治水一樣，問題會不斷地出現(xiàn)，制度也永遠(yuǎn)制定不完；“疏”的方法相當(dāng)于制定原則、規(guī)則，引導(dǎo)問題在合理范圍內(nèi)有序地前進[ 1 ]?！笆琛睉?yīng)該作為管理的主要手段，在疏導(dǎo)的基礎(chǔ)上，還要用“堵”的辦法來治理頑水，即不服從管理的地方要設(shè)立“高壓線”，違反了就要處罰，以控制機制的方向、流程和節(jié)奏。管理工作中要“疏”“堵”結(jié)合，“疏”比“堵”更重要。變“堵”為“疏”是一種哲學(xué)智慧，凡事皆有因果，堵的往往是事之“果”，關(guān)鍵是要通過“疏”來解決事之“因”。

所謂內(nèi)部控制，是指一個組織為了實現(xiàn)特定目的而在其內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。如果這些方法、手段與措施以“堵”為出發(fā)點，往往會導(dǎo)致“道高一尺魔高一丈”的現(xiàn)象；倘若在內(nèi)部控制中辯證地利用“堵”與“疏”的關(guān)系，以“疏”為先導(dǎo)，以“堵”為保障，往往會實現(xiàn)端本澄源的效果。

二、西安歐亞學(xué)院內(nèi)部控制的做法

（一）西安歐亞學(xué)院內(nèi)控的發(fā)展歷程

內(nèi)部控制不是一蹴而就，是有階段性的。創(chuàng)辦于1995年的西安歐亞學(xué)院起步階段在招生宣傳上支出巨額費用，同時對校園硬件建設(shè)也進行了大量資金投入，以招生、校園擴建為管理核心。起步階段的西安歐亞學(xué)院以求生存為主，處于出現(xiàn)問題再解決的狀況，財務(wù)以預(yù)防現(xiàn)金流風(fēng)險為主，財務(wù)管理的原則是能省則省。2001年開始，處于規(guī)范時期的西安歐亞學(xué)院從規(guī)模效益型建設(shè)向質(zhì)量內(nèi)涵型建設(shè)轉(zhuǎn)變，學(xué)校不再進行大規(guī)模的招生，教育質(zhì)量被提上議事日程。學(xué)校制定了一系列管理制度，重點體現(xiàn)的是授權(quán)批準(zhǔn)內(nèi)控、文件等級內(nèi)控、財產(chǎn)保全內(nèi)控等制度，主要停留在資金和實物控制階段。2005年，受資金來源持續(xù)單一、人口紅利逐漸消失、就業(yè)體制改革、高等教育發(fā)展方式調(diào)整等因素影響，民辦高校被迫進入追求質(zhì)量、內(nèi)涵、特色的轉(zhuǎn)型發(fā)展。2006年，處于轉(zhuǎn)型時期的西安歐亞學(xué)院聘請專業(yè)咨詢公司，梳理并形成了學(xué)校愿景、使命和核心價值觀，制定了“四四二”中長期發(fā)展戰(zhàn)略，提出“基于質(zhì)量、經(jīng)營、聲望三大戰(zhàn)略，組織建設(shè)與管理體制及信息化兩大支撐的戰(zhàn)略體系”。2011年，西安歐亞學(xué)院全面推行以授權(quán)為基本特征的內(nèi)部管理體制改革，將人事、財務(wù)等核心權(quán)力下放。

2006年以前，西安歐亞學(xué)院內(nèi)部控制主要體現(xiàn)的是“堵”，基于控制而制定一系列規(guī)章制度，2006年以后，西安歐亞學(xué)院落實“疏為先行，堵為保障，疏堵結(jié)合”的內(nèi)控理念。梳理戰(zhàn)略，明確目標(biāo)，實施授權(quán)管控，學(xué)校對于二級學(xué)院及職能部門管理模式體現(xiàn)的是“疏”到“堵”的轉(zhuǎn)變，下放管理權(quán)限給各部門更多的自控權(quán)利。作為內(nèi)控實施的主體，財務(wù)部門內(nèi)控的切入點不再是錢，而是事情，內(nèi)控跟著事情走，錢一定也是跟著事情走，即深入進行業(yè)財融合，基于學(xué)校運營價值鏈的層面，對業(yè)務(wù)進行前期引導(dǎo)、合理規(guī)劃，有效地發(fā)現(xiàn)并解決問題，即內(nèi)控實施手段體現(xiàn)的是合理的“疏”，必要的“堵”。

（二）基于“疏”的內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

1.明確內(nèi)部權(quán)力運行機制

2011年西安歐亞學(xué)院完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了 “分權(quán)制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的特點。強化董事會與校長辦公會的分級目標(biāo)管理職能，規(guī)范董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制運行機制，明確校長和校長辦公會的行政職能和運行規(guī)則。建立專家治學(xué)模式，在學(xué)院層面，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)術(shù)委員會對課程設(shè)置、專業(yè)規(guī)劃、學(xué)術(shù)評價等重大學(xué)術(shù)事務(wù)進行集體決策的運行機制。這一系列的組織機構(gòu)優(yōu)化，使得學(xué)校在通往既定目標(biāo)的道路上各部門之間責(zé)權(quán)利清晰明確，確保各司其職，相互促進、互為制約，為內(nèi)控奠定良好的組織環(huán)境基礎(chǔ)。

2.實施以授權(quán)為核心的二級學(xué)院治理模式

內(nèi)部管理體制改革的本質(zhì)是民辦高校內(nèi)部管理層級之間權(quán)力、責(zé)任、利益等資源的重新配置與制衡。2011年西安歐亞學(xué)院啟動以授權(quán)為核心的內(nèi)部管控模式，發(fā)布《分院管控模式調(diào)整實施方案（草案）》，將人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)管理等權(quán)力在學(xué)校和二級學(xué)院之間進行重新分配?，F(xiàn)在，財務(wù)管理職能由過去的學(xué)校集中管控模式調(diào)整為以二級學(xué)院費用“小包干”制為核心的授權(quán)管控模式；員工招聘需求、人員薪資待遇等人事管理主體職能均下放給二級學(xué)院實施自主管理。各二級學(xué)院在發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、人力資源管理、業(yè)務(wù)驅(qū)動式預(yù)算管理、產(chǎn)學(xué)研合作等方面擁有了很大的自主權(quán)，極大地調(diào)動了二級學(xué)院工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.推進大部制改革，構(gòu)筑以服務(wù)為導(dǎo)向的新型行政職能系統(tǒng)

為了明確教學(xué)與招生、就業(yè)及其他職能模塊的關(guān)系，西安歐亞學(xué)院將職能處室從條塊分割的職能制轉(zhuǎn)向全面協(xié)同的流程制，如將過去的“評估建設(shè)辦公室”和“教學(xué)督導(dǎo)室”兩個處室，整合為現(xiàn)在的“教學(xué)質(zhì)量評估中心”，使發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、結(jié)果評估形成一個完整的閉環(huán)。突出“以學(xué)習(xí)者為中心”的服務(wù)理念，把職能割裂的教務(wù)處原有的九個科室，整合為教研發(fā)展、教與學(xué)、教學(xué)運行和注冊考試四大中心，使組織機構(gòu)面向服務(wù)對象和工作流程來設(shè)置。職能處室角色定位由原來的管理者向服務(wù)支持者轉(zhuǎn)變，中心業(yè)務(wù)職權(quán)逐步向二級學(xué)院下沉。

（三）基于“疏”的戰(zhàn)略規(guī)劃落地措施

西安歐亞學(xué)院將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略關(guān)鍵績效指標(biāo)，通過擴張、提升，明確每個指標(biāo)在特定時期內(nèi)需要達(dá)到的目標(biāo)，即確定年度戰(zhàn)略目標(biāo)及工作任務(wù)，年度終了，形成預(yù)算反饋及戰(zhàn)略檢討，為后面年度戰(zhàn)略任務(wù)及資源匹配提供參考和依據(jù)。西安歐亞學(xué)院戰(zhàn)略分解如圖1所示。

董事會根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，分解出學(xué)校層面高層管理團隊及分管校長的年度績效目標(biāo)，并明確考核激勵辦法，績效考核對于推進各二級學(xué)院及職能處室的年度任務(wù)完成有很好的促進作用。目前二級學(xué)院及職能處室采用波多里奇績效指標(biāo)體系，建立本部門績效評估體系，推行目標(biāo)管理。這種突出面向未來和持續(xù)提升教學(xué)質(zhì)量的目標(biāo)管理的實施，能確保二級學(xué)院及職能處室與學(xué)校統(tǒng)一目標(biāo)，實現(xiàn)多方協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)“板塊”化管控模式所帶來的弊端，見圖2。

（四）“堵”“疏”結(jié)合的財務(wù)控制活動

伴隨著學(xué)校授權(quán)的層層推進，在給予二級學(xué)院更大經(jīng)費管理自主權(quán)的同時必須進行有效的財務(wù)管控，確保做到“放而不亂”。對此西安歐亞學(xué)院在持續(xù)加大對二級學(xué)院管理層財務(wù)培訓(xùn)力度的同時，以全面預(yù)算為核心，通過業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，與二級學(xué)院共同梳理業(yè)務(wù)規(guī)劃、提煉關(guān)鍵業(yè)務(wù)、建立與之匹配的財務(wù)模型，設(shè)置相應(yīng)業(yè)務(wù)、財務(wù)績效考核指標(biāo)，跟蹤各學(xué)院計劃執(zhí)行全流程，進行分析、反饋，幫助二級學(xué)院不斷進行戰(zhàn)略規(guī)劃的修正，最終確保二級學(xué)院戰(zhàn)略與學(xué)校戰(zhàn)略一致并有效落地。

1.完善全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是西安歐亞學(xué)院實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的保障體系，是實施內(nèi)部控制的有效工具，是整合人、財、物、信息的有效手段，在支持學(xué)校戰(zhàn)略落地的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。全面預(yù)算管理始終圍繞學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，基于現(xiàn)實與未來的考量，學(xué)校將未來十年戰(zhàn)略分解成三階段，形成“四四二戰(zhàn)略”，在此基礎(chǔ)上進一步將階段性目標(biāo)分解到每一年，確定年度目標(biāo)及年度工作要點，二級學(xué)院及各職能處室根據(jù)學(xué)校年度工作要點確定本部門的年度工作計劃，各部門員工根據(jù)本部門的年度工作計劃確定個人工作計劃，通過層層分解、層層疏通，逐步將戰(zhàn)略分解到不同部門及個人。而對于預(yù)算的編制流程，是由做事的人或部門根據(jù)事項進行預(yù)算，然后采用逐級求證、上報審核流程，即部門領(lǐng)導(dǎo)與員工之間、上下級部門之間、部門與預(yù)算管理辦公室及績效管理委員會之間要進行反復(fù)溝通和論證，最終確定預(yù)算數(shù)據(jù)。在預(yù)算審核過程中，將預(yù)算審核權(quán)由預(yù)算委員會下放至主管校長；預(yù)算委員會只負(fù)責(zé)審定總體經(jīng)費及進行預(yù)算爭議處理，大大縮短了預(yù)算審核時間。預(yù)算內(nèi)經(jīng)費執(zhí)行過程中，二級學(xué)院教學(xué)經(jīng)費經(jīng)其院長、財務(wù)處長簽字即可執(zhí)行。

為了確保教學(xué)投入，西安歐亞學(xué)院的預(yù)算編制按照教學(xué)與非教學(xué)分類確定。預(yù)算編制方法以零基預(yù)算為主，定額預(yù)算為輔，定額與零基預(yù)算相結(jié)合的方式。針對每年重復(fù)性固定費用的事項，如電話費、組織建設(shè)費、社團活動費等采取定額預(yù)算進行編制，其余事項采用建立在成本效益分析基礎(chǔ)上的零基預(yù)算進行預(yù)算編制。編報順序上采取教學(xué)部門優(yōu)先編制，職能部門按照教學(xué)部門的需求再進行編制的順序，在財務(wù)資源有限的情況下優(yōu)先保障教學(xué)費用的投入。經(jīng)費執(zhí)行過程中增加按季度進行二級學(xué)院經(jīng)費執(zhí)行分析反饋環(huán)節(jié)，內(nèi)控考核的主要依據(jù)就是預(yù)算的執(zhí)行情況，一般情況下各部門的預(yù)算應(yīng)該嚴(yán)格按照審批后的預(yù)算執(zhí)行，這樣就可以有效地控制資金使用情況。

2.推行“刀刃計劃”

做正確的事與正確做事，該投必須投，不該投的絕對不浪費，好鋼使在刀刃上，不以“堵”，即財務(wù)控制為導(dǎo)向，而是關(guān)注戰(zhàn)略成本，通過“疏”，即業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)費用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這就是歐亞學(xué)院“刀刃計劃”的核心思想。

以前的資源配置與工作計劃不匹配，分屬兩張皮，二級學(xué)院為了錢而要錢，占用資源。實施“刀刃計劃”以來，西安歐亞學(xué)院引入財務(wù)模型進行資源分配的控制，如“教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費分配模型”。該模型引入非財務(wù)指標(biāo)，能夠較全面地對二級學(xué)院進行綜合評價，以“認(rèn)同過去，激勵未來”為原則，對歷史做得好（預(yù)算管理能力強、計劃與預(yù)算匹配度高、投入產(chǎn)出比高、績效表現(xiàn)優(yōu)）和戰(zhàn)略匹配度高（辦學(xué)方向?qū)?、有強烈意愿、有明確工作思路、工作計劃細(xì)致、可操作性強）的學(xué)院重點投入，從而引導(dǎo)各二級學(xué)院更加關(guān)注自身業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校戰(zhàn)略的匹配，關(guān)注目標(biāo)達(dá)成與資源消耗的關(guān)系，使各二級學(xué)院或職能處室領(lǐng)導(dǎo)從要錢、花錢，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃雨P(guān)注投入產(chǎn)出關(guān)系。通過該模型的應(yīng)用，教學(xué)經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)更加符合學(xué)校戰(zhàn)略的要求，經(jīng)費使用效果較以前有了明顯提升。

實施“刀刃計劃”的另一項關(guān)鍵要素是推行成本管理，西安歐亞學(xué)院與北京諾亞舟財務(wù)咨詢有限公司合作，共同搭建適應(yīng)歐亞戰(zhàn)略規(guī)劃的ABC成本分析體系。首先按照院系、專業(yè)、學(xué)制等來定義成本對象，在此基礎(chǔ)上按照招生、教學(xué)、就業(yè)、后勤等大類再細(xì)分小類，隨后確定各類作業(yè)所消耗的各項資源，包括工資、福利費、社保、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、折舊費、修繕費等。選擇合理的成本動因，包括資源動因和作業(yè)動因，屬于成本對象專屬資源耗費，可以直接計入到各作業(yè)中心；其他帶有公共性質(zhì)的資源耗費，需要進行資源動因的分析后分配計入各作業(yè)中心。作業(yè)成本法將學(xué)校各項期間費用更為精確地分配到各個成本對象中，有利于查看各項資源消耗情況，可以更為詳細(xì)地分析間接費用增減變動的原因；可以優(yōu)化資源配置，找到成本增加及變動原因，讓內(nèi)控更加有效率。其次可以在作業(yè)單位之間形成榜樣和競爭，讓各業(yè)務(wù)單元自發(fā)主動地去進行內(nèi)控，還可以讓業(yè)務(wù)單元更關(guān)注資源使用效率，最終提升資源的使用效率。

3.展開基于業(yè)財融合的二級學(xué)院財務(wù)管理

西安歐亞學(xué)院在給予二級學(xué)院更大經(jīng)費管理自主權(quán)的同時，有必要進行有效財務(wù)管控，為此財務(wù)部門推行財務(wù)專員制。財務(wù)專員除了承擔(dān)財務(wù)處崗位的基本職責(zé)外，還需要和對接的二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)執(zhí)行人員進行溝通訪談，熟悉各學(xué)院的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這樣可以實現(xiàn)業(yè)財語言的趨同。在此基礎(chǔ)上，推行業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，協(xié)助二級學(xué)院實現(xiàn)對其業(yè)務(wù)規(guī)劃的全面梳理和明晰。通過與二級學(xué)院共同梳理業(yè)務(wù)規(guī)劃，提煉關(guān)鍵業(yè)務(wù)，建立與之匹配的財務(wù)模型，設(shè)置相應(yīng)業(yè)務(wù)、財務(wù)績效考核指標(biāo)，跟蹤二級學(xué)院計劃執(zhí)行全流程，進行分析、反饋，幫助二級學(xué)院不斷進行戰(zhàn)略規(guī)劃的修正，最終確保二級學(xué)院戰(zhàn)略與西安歐亞學(xué)院戰(zhàn)略保持一致并有效落地。這樣既實現(xiàn)了學(xué)校對二級學(xué)院財務(wù)管控的目的，又實現(xiàn)了向二級學(xué)院提供滿足其需求的個性化財務(wù)服務(wù)，幫助其挖掘業(yè)務(wù)增長潛力，支持其業(yè)務(wù)的發(fā)展和目標(biāo)的達(dá)成，最終實現(xiàn)學(xué)校與二級學(xué)院總體綜合質(zhì)量與效率提升的目標(biāo)。

三、總結(jié)

在內(nèi)控建設(shè)過程中，西安歐亞學(xué)院歷經(jīng)三到五年，梳理了其使命、愿景、核心價值觀及“四四二”中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，確立“質(zhì)量、經(jīng)營、聲望”三大戰(zhàn)略，深化戰(zhàn)略內(nèi)容，提出“組織建設(shè)與管理體制及信息化”兩大支撐的戰(zhàn)略體系，為學(xué)校管理及內(nèi)控明確了方向。學(xué)校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確內(nèi)部權(quán)力運行機制，推進大部制改革，構(gòu)筑以服務(wù)為導(dǎo)向的新型行政職能系統(tǒng)，實施以授權(quán)為核心的二級學(xué)院治理模式，這一系列“疏”的改革措施為內(nèi)控奠定了良好的組織環(huán)境基礎(chǔ)。為了有效地促進戰(zhàn)略規(guī)劃的落地，學(xué)校通過建立閉環(huán)的預(yù)算資源管控體系，最終將績效、計劃、預(yù)算在同一張表單中體現(xiàn)，實現(xiàn)三者的有效協(xié)同，確保學(xué)校與二級分院之間目標(biāo)的一致性。為了鼓勵二級學(xué)院的積極主動性，學(xué)校推行基于業(yè)財融合的二級學(xué)院的財務(wù)管理，協(xié)助二級學(xué)院提升財務(wù)管理的能力，最終通過“刀刃計劃”等成本控制措施，實現(xiàn)事項的有效控制。傳統(tǒng)的財務(wù)控制主要體現(xiàn)的是“堵”，是以“給多少錢，辦多少事”為邏輯，是基于單項事件的控制。西安歐亞學(xué)院財務(wù)控制的核心是“疏”，是基于“辦多少事，給多少錢”的邏輯，體現(xiàn)的是圍繞組織戰(zhàn)略的業(yè)務(wù)，而非單純財務(wù)的綜合優(yōu)化改進行為；不是“掙錢”，是“發(fā)展”；不是“省錢”，是“優(yōu)化”，是以為組織帶來效率的持續(xù)改進和效益的持續(xù)提升為出發(fā)點。

內(nèi)控是實現(xiàn)目標(biāo)的工具，不是束縛思想及行動的枷鎖。從“堵”到“疏”內(nèi)控觀念的轉(zhuǎn)變，是管理重心由職能管理向戰(zhàn)略管理型的轉(zhuǎn)變，是管理職能由管理控制向決策主持型與管理控制型相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，是管理對象由資金管理向資金與資源管理相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

【參考文獻】

[1] 狄俊鋒，趙忠芳.淺談管理工作中的疏與堵[J].中國市場，2010（7）：137-138.