俞輝

摘要：隨著農村社會經濟的發(fā)展，農村水環(huán)境惡化逐漸成為制約農村社會經濟進一步發(fā)展的嚴重障礙?！按蟀髷垺笔降娜苄娃r村水環(huán)境治理策略逐漸式微，成效不顯著，甚至出現(xiàn)了“邊治理、邊污染、忙應對”的惡性循環(huán)。基于農村水環(huán)境的公共物品屬性及當前治理困境，認為只有通過優(yōu)化政府動員方式，有效引導農民積極參與，形成中國“善治”意義上的“政府主導，農民參與”方式才能突破困境，使得農村水環(huán)境在較大程度上得到一定的改善成為可能，實現(xiàn)可為。

關鍵詞：農村水環(huán)境；政府主導；農民參與；治理邏輯

中圖分類號：F321.42 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）10-1993-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.10.049

Government Dominance and Farmers Participation in Proceis of Rural Water Environment Governance

YU Hui

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： With the development of the rural social economy， rural water environment has gradually become worse and worse， andit is a serious obstacle to the further development of rural social economy. “Do” type universal rural water environment governance policies have gradually faded， and which have no significant results， even appeare the vicious circle， which consists of “governance， while pollution and busy dealing with”. Based on the public goods attribute of the rural water environment and the current governance dilemmas， this paper argued that only by optimizing the government mobilizations， effectively guided farmers to actively participate in， the formation of Chinas “good governance” in the sense of the way of “government dominance， farmersparticipation”， to broke through the dilemmas， and made the rural water environment in a large extent， had been improved to a certain possible， and implementation could be.

Key words： rural water environment； government dominance； farmers participation； governonce logic

自20世紀80年代以來，城市環(huán)境問題引起了極大的關注，中國在治理城市水環(huán)境問題上制定了相關的政策法規(guī)，但針對農村水環(huán)境方面的法律規(guī)范卻很不健全，僅有的《水法》、《水污染防治法》及《環(huán)境保護法》等幾部法律，均少有涉及到農村水環(huán)境的治理方面。由于針對農村水環(huán)境治理方面法律法規(guī)的缺失，政府對農村水環(huán)境保護投資的不足以及存在針對水環(huán)境治理的城鄉(xiāng)二元社會結構，導致了農村與城市的發(fā)展差距越來越大，本可以“青山綠水”為優(yōu)勢和特色的農村環(huán)境面貌一去不返，甚至可以說農村環(huán)境污染嚴重程度不亞于城市環(huán)境的污染程度?；谵r村水環(huán)境的現(xiàn)實困境，傳統(tǒng)型的管理手段急需改革，農村水環(huán)境保護工作迫切需要尋找一個新的突破口。

1 中國農村水環(huán)境的現(xiàn)狀

水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。當前，農村水環(huán)境污染嚴重，制約著農村經濟的可持續(xù)發(fā)展，阻礙著全面小康社會的順利建成，農村水環(huán)境治理存在著特殊的困境。一方面，農村水環(huán)境的典型公共物品屬性使得其治理過程中，有效的集體行動難以形成。投資大、見效慢，政績不明顯，政府部門不愿意承擔治理責任；企業(yè)等市場機制由于現(xiàn)實的利益驅動使得投資積極性不大；農村居民因地域分散、涉及人員眾多等“編外人”意識強烈，參與的積極性和主動性低。另一方面，國家一直存在的城鄉(xiāng)二元結構，根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒（2014）》可得知，農村環(huán)境污染治理投資明顯低于城市（表1），使得許多重城市、輕農村的政策得以出臺，針對農村，出現(xiàn)了資源投資力度小，中央政府與地方政府間權責不明確，同級政府不同部門之間相互扯皮推諉等問題，使得農村水環(huán)境污染“無人監(jiān)管、治理不足”現(xiàn)象嚴重。

1.1 農村水環(huán)境的基本屬性

按照公共物品的理論，農村水環(huán)境屬于典型的公共物品。公共物品的兩個重要特征是其在消費過程中的非排他性和非競爭性，伴隨著兩個特征，不可避免地會導致“搭便車”等外部性問題的出現(xiàn)，從而使得收益的外溢或者成本的分散，形成社會受損，社會無效率的結果。正如埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道》一書中介紹的三種模型：哈丁的公有地悲劇、囚徒困境及集體行動邏輯。在農村水環(huán)境治理中，由于個人理性導致了集體行動的困境，相關的政策法規(guī)無法出臺，即使出臺也沒有得以正確、有效地貫徹實施，甚至貫徹落實后，后續(xù)的監(jiān)管保護工作也存在種種問題，最終導致農村水環(huán)境污染加劇，國家、社會和個人的利益均受損害。所以，由于農村水環(huán)境存在顯著的外部性問題，在完全市場條件下，市場機制由于其本身的缺陷很難完全實現(xiàn)公共物品外部性的內部化，或者說市場機制對于這類公共物品的配置在一定程度上是低效率的。所以，在這樣一種現(xiàn)實條件下，農村水環(huán)境的治理需要政府的干預來解決市場失靈問題，但傳統(tǒng)的政府管控手段已經不能適應農村水環(huán)境的保護工作，“邊治理、邊污染、忙應對”現(xiàn)象便是最好的說明。需發(fā)揮政府和市場兩只手的作用，同時充分發(fā)揮政府的主導作用，從而真正實現(xiàn)農村水環(huán)境治理過程中的外部問題內部化。

1.2 農村水環(huán)境的現(xiàn)實問題

中國“三農”問題由來已久，正如陸學藝所說“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”，農業(yè)生產廢水的大量排放，農藥、化肥過量地使用以及農民生活污水、生活垃圾的隨意處置均嚴重威脅著農村環(huán)境生態(tài)。且在新農村建設過程中，為實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化，農地規(guī)?；洜I導致農業(yè)廢水顯著增多，集約化的養(yǎng)殖場布局不盡合理。其中，對農村水環(huán)境影響較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場約80%分布在人口比較集中、水系比較發(fā)達的河湖周圍，直接導致農村水環(huán)境的污染加劇。這些涉及農村水環(huán)境污染問題，進一步加重了“三農”問題，直接影響農村的社會經濟發(fā)展。農村規(guī)劃不科學，社會上農村社區(qū)建設轟轟烈烈，但是與農村居民日常生活有關的污染防治配套設施建設明顯落后于新農村建設步伐，出現(xiàn)了環(huán)保配套設施與環(huán)境規(guī)劃嚴重缺位現(xiàn)象，一定程度上加劇并擴大了農村面源污染。從《中國農村統(tǒng)計年鑒（2015）》可以看出，農用化肥、農膜和農藥使用量逐漸增大（表2）。官方數(shù)據(jù)還顯示，中國農村有3億多人喝不上干凈的水，農村每天產生近百萬噸的工業(yè)廢物、生活垃圾，并隨意排入農村居民日常生產、生活的水域，導致農村水環(huán)境問題日益嚴重。

2 新中國成立后中國農村水環(huán)境治理策略的變遷

建國后的中國農村可以說是“全能主義”（totalism）宏觀政治社會的縮影，國家政權對農村基層社會管理的控制，突出體現(xiàn)在國家政權建構的基層管理體制對農村社會生活的絕對壟斷，特別是對農村公共事務活動進行“大包大攬”式的干預控制。農村水環(huán)境治理作為一項典型的農村公共事務活動，無不例外地成為全能型政府的觸手延伸的重要部分。同時，基于農村水環(huán)境污染的加劇，農村社會經濟發(fā)展放緩等現(xiàn)實原因，由中央到地方再到基層的各級政府都高度重視，對農村水環(huán)境治理也提出“降低污染增量，減少污染存量”的口號，治理時間緊急，治理難度加大，在壓力型體制的政府傳統(tǒng)運作邏輯下，更進一步生成了農村水環(huán)境治理困境。改革開放以后，經濟體制改革過程中引入市場機制，并且取得了一定的顯著成果，政府部門和學術界都在考慮并實現(xiàn)政府和市場兩只手的配合，至此，針對農村水環(huán)境管理也試圖充分引入市場機制。然而，農村水環(huán)境具有公共性，使得私人市場部門不愿意介入其中，與此同時，政府由于自身財政、治理能力以及傳統(tǒng)的行政管理手段慣性等原因，無暇顧及或者沒有重視農村水環(huán)境的治理工作，隨著農村人民公社的解體，原本能夠調動起農民積極性的環(huán)境也消失了，這就導致了政府、市場及農民主體的“三失靈”。

2.1 農村水環(huán)境治理策略的解構依據(jù)

傳統(tǒng)的政府干預方式，在對農村水環(huán)境保護過程中已經出現(xiàn)了很多問題。盡管改革開放后引入市場機制，一定程度上減輕了政府的財政負擔，國家對農村公共事務的監(jiān)管起到了一定的作用。但在高度計劃經濟體制慣性影響下，行政化色彩過于濃厚，政府始終占據(jù)最重要的位置，所有政策都是在政府強力動員下實行，在對農村水環(huán)境保護工作中，仍然存在明顯的問題：

1）政府部門橫向職能交叉，管理不到位。目前農村水環(huán)境監(jiān)管體制存在的最大缺陷就是“垂直分級負責，橫向多頭管理”，很顯然，農村水環(huán)境管理涉及到水務、住建、農業(yè)等多個部門單位，分工不明確，不能形成有效的合力。

2）水管理法規(guī)不配套，技術規(guī)范體系不健全?，F(xiàn)行的關于農村水環(huán)境的法律法規(guī)存在明顯的漏洞，傳統(tǒng)行政管理方式只重視城市水環(huán)境的保護，長期忽視農村水環(huán)境的管理工作，城鄉(xiāng)二元分割體制下，城鄉(xiāng)差距逐步增大，農民面臨巨大生存壓力，無力顧及污染控制；農村產業(yè)結構單一，勞動密集型的小規(guī)模農業(yè)生產加大了面源污染控制難度；留在農村的農民環(huán)保意識較差以及農村環(huán)保人員和環(huán)境保護設施供給不足等問題[6]，使得農村水環(huán)境污染得不到有效治理。

3）對農村水環(huán)境的投資渠道不暢通。中國在20世紀80年代實行財政包干體制，水環(huán)境管理由中央投資直接下沉到基層，使得農村水環(huán)境投資愈發(fā)捉襟見肘，并且因長期集權化管理體制的影響，農村水環(huán)境保護長期缺乏合作的傳統(tǒng)，針對農村水環(huán)境治理的多元化投資渠道尚未打通，吸引企業(yè)進行投融資的市場機制制度框架也沒有建立起來，使得農村水環(huán)境治理的局面很被動。

除此之外，由于農村公共事物不僅不能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府帶來效益和收入，財政還要付出，再加上上級政府沒有對基層政府這方面的職責進行有效的考核，使得政府缺少農村水環(huán)境保護工作動力，將責任推給市場、塞給農民，集體行動困境的邏輯不可避免。

2.2 農村水環(huán)境治理策略的建構邏輯

基于農村改革的推進及農村水環(huán)境污染的嚴峻形勢，舊的監(jiān)管模式已經不適應當前農村水環(huán)境治理現(xiàn)實，政府必須改變陳舊的管理手段，避免繼續(xù)陷入“邊治理、邊污染、忙應對”的惡性循環(huán)，應緊緊把握農村基層社會管理轉型，尋找新的農村水環(huán)境治理邏輯，實現(xiàn)農村水環(huán)境治理從高度集權的單向化管理向以“政府主導、農民參與”的多元治理格局轉變。

如果只是簡單地引入多個治理主體，建立起農村水環(huán)境的合作治理機制，或者說只是擺脫以往單向的集權化“政府統(tǒng)管”模式轉而趨向多主體的“合作治理”，沒有形成更科學、高效的政府主導、其他主體的多元合作治理，那正如俞可平指出的那樣，盡管治理機制能夠解決“市場失靈”和“政府失效”所導致的某些問題，但同時也存在“治理失效”以及其他問題[5]。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威。所以，為克服治理失效，俞可平[6]提出了“善治”。善治就是使公共利益最大化的社會治理過程，善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。

基于中國的社會現(xiàn)實，國家權力太過強大，市場發(fā)育及公民社會的培育相對滯后，所以簡單地將市場機制引入農村水環(huán)境保護中，可能會出現(xiàn)企業(yè)等市場主體不能有效地加入其中，由于經濟利益的驅使以及當前農村水環(huán)境保護政策的幾乎真空現(xiàn)象，農村水環(huán)境治理這一公益性強的活動，不能滿足企業(yè)等市場主體的利益訴求，沒有政府的主導，而是純粹地增加市場主體不能實現(xiàn)對農村水環(huán)境污染困境的突破。并且，在農村水環(huán)境治理過程中，農民個體的積極性提升困難重重。農民是農村水環(huán)境的直接維護者、破壞者與受益者，是一個矛盾體。

一方面，農民個體作為“理性經濟人”，不可能有很大熱情主動治理農村公共社會事務，另一方面，農民日常的生活離不開農村水環(huán)境，農村水環(huán)境的污染也使得農民的利益受損。在中國無論是村民（社區(qū)）自治組織，還是民間組織、大眾傳播媒介，基本還處于國家的“懷抱”之中，其自主性和自治性的性質遠沒有體現(xiàn)出來，國家與社會的關系模糊不清。因此，政府發(fā)揮主導作用的同時，依靠農村基層社會內部的自主培育必不可少。政府應該看到，農村居民依然有著農村水環(huán)境的治理訴求，充分挖掘治理的有效性才是政府治道的價值所在。

3 中國農村水環(huán)境治理的突破路徑

針對農村水環(huán)境治理的集體困境，埃莉諾·奧斯特羅姆有著獨特的視角，她指出，一群相互依賴的群體可以把自已有效地組織起來，實現(xiàn)自主治理。因此，需立足中國政府的特殊性前提，有效發(fā)揮政府所具有的強大作用，并充分認識到農民對農村水環(huán)境的價值訴求，從治理農村水環(huán)境的外部、內部同時發(fā)力，構建起一個“政府主導，農民參與”的農村水環(huán)境治理新策略。

3.1 “多元協(xié)同”式的競爭—合作策略

要實現(xiàn)“政府主導、官民協(xié)同”的多中心公共事務治理模式，必須增強以政府服務為基礎的多元化社會容納能力，從而構建與農戶需求相匹配的協(xié)作服務格局。政府在農村水環(huán)境治理工作中，必須看到三點：

1）政府必須厘清自己的職能。傳統(tǒng)的集權型農村水環(huán)境管理導致的問題已經嚴重阻礙農村社會經濟的發(fā)展，已經不適應農村基層社會管理的轉型，政府應該從那些管不了也管不好的領域退出，從而管那些應該由政府管且只有政府才能管好的事情。

2）認清農村水環(huán)境現(xiàn)實狀況。當前農村水環(huán)境的投入資源顯著偏低，城鄉(xiāng)二元結構導致農村水環(huán)境逐步惡化，并且現(xiàn)存的水污染配套資源的管護工作也存在問題。

3）必須認識并重視到農民的現(xiàn)實需求。從當前來看，只有政府認識到現(xiàn)實情況，從自身做出根本性的轉變，主動引入市場、社會等重要主體，培育起能夠與政府實現(xiàn)競爭與合作的主體，才可以極大地扭轉農村水環(huán)境治理中的消極影響，突破農村水環(huán)境治理的邏輯困境。

3.2 因地制宜地發(fā)揮好政府主導作用

基于農村水環(huán)境的公共屬性，政府權力下放的同時必須發(fā)揮主導作用。因此，在對農村水環(huán)境治理的轉型中，政府的角色無疑是至關重要的。政府既要有意識地下放或分散權力，同時又要具有較強的控制力，以制定“道路規(guī)則”并監(jiān)督實施，從而實現(xiàn)對權力的整合一體化。

1）逐步修訂完善相關法律法規(guī)。重點關注農村水環(huán)境的保護工作，加大對農村水環(huán)境治理資源的投資力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水污染同一力度治理。

2）進一步探索農村水環(huán)境保護市場化運作模式。加快農村水環(huán)境保護工程的投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。積極引導企業(yè)等市場主體的加入，收取企業(yè)排污費建立專項治污資金，利用專項款實施對企業(yè)的獎懲。

3）加快建立覆蓋全國的農村環(huán)境監(jiān)測體系。推廣農村水污染治理經驗，重點防控農村水環(huán)境污染，并且將農村水環(huán)境治理績效納入政府管理考核，倒逼政府重視農村水污染監(jiān)管工作，并建立地區(qū)間經驗交流平臺，推廣經驗。

例如浙江“五水共治”治水過程中，總結了對包干河道的斷面水質達標、水環(huán)境改善負責的“河長”制；金融機構與省財政廳對接，采用股權基金模式提供融資；政府招標企業(yè)并引入第三方考核治污水；因水質反彈等被收回獎勵的長效獎懲機制等經驗，值得借鑒和推廣。當然，政府主導作用的強弱也要因地制宜，對于東部等發(fā)達地區(qū)，農村基礎設施較好，農民環(huán)保意識較強，政府可以加快培育民間環(huán)保組織等，為構建競爭—合作的農村水環(huán)境治理體系孕育充分的條件；針對中西部等欠發(fā)達地區(qū)，政府就應該強化主導作用，加大引導力度，利用現(xiàn)有的環(huán)保機構向農村延伸，并逐步向農村配備有技術、懂業(yè)務的環(huán)保人員，并積極開展環(huán)保教育等。

3.3 引導農民積極參與治理

進一步研究農村水環(huán)境的治理發(fā)現(xiàn)，組織動員起農村居民也是農村水環(huán)境治理“最后一公里”困境的行動主體[11]。所以，要提高農村居民對農村水環(huán)境治理的積極性、主動性，首先應該保證農民享有充分的知情權。盡管農村水環(huán)境具有公共物品的屬性，農民個體不大可能主動采取行動實現(xiàn)集體利益，但是，農村水環(huán)境也具有特殊性，它涉及每個農村居民，并且水環(huán)境的污染會世世代代延續(xù)下去，這也是農民會考慮到的重要方面。

1）加大農村水環(huán)境保護宣傳力度。利用村民委員會及培育民間環(huán)保小組擴大宣傳影響力，也可以開展環(huán)保文化進村進戶活動，提供公共文化服務平臺，從而實現(xiàn)國家項目、財政等物質資源下鄉(xiāng)的同時，環(huán)保意識等精神資源同步下鄉(xiāng)。

2）保證農民的監(jiān)督權、參與權和決策權。中國公民社會是不成熟的，國家與社會的權力界限是不明晰的，以致于政府行為經?！霸浇纭焙驼螜嗔Φ臒o節(jié)制運用，因此不成熟的社會自治組織更多的是無能為力。顯然，確保農民的監(jiān)督權、參與權和決策權，對增強公民意識，培育公民社會具有重要意義，也有助于以一個平等的姿態(tài)與政府開展競爭和合作，實現(xiàn)農村水環(huán)境的有效治理。

3）提供良好的制度環(huán)境，農村內部開展有序競爭。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所說，有一套行之有效的機制，使得在一定區(qū)域的農民能夠形成相互依賴的關系，這樣自主治理也有可能實現(xiàn)，因此完善農村社會組織制度，真正實現(xiàn)農民的自我管理、自我服務和自我發(fā)展，同時，基于奧爾森的集團分層理論，劃分出小集團，提高實現(xiàn)集體行動的可能性，可利用現(xiàn)有的農民生產小組，治污到組到戶，開展農村水環(huán)境治理有效競爭。

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