摘 要：社區(qū)文化中心作為社區(qū)居民滿足文化康樂需求的場所，也是政府部門建構公共文化服務體系的一個重要環(huán)節(jié)。從政策過程視角，對政府部門社區(qū)文化中心政策文件內容和各地實踐經驗進行分析和總結，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國社區(qū)文化中心建設發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大、呈現(xiàn)“自上而下”的行政化運作特征；上海社區(qū)文化中心建設已經進入成型期，其他各地則處于起步或成長階段。政府行政和專業(yè)部門的設施分級配置和項目標準化政策需要與社區(qū)組織和居民“自下而上”的源動力相結合，通過完善社區(qū)參與機制，保證社區(qū)文化中心的建設方向和運營效果。

關鍵詞：社區(qū)文化中心；社區(qū)建設；社會參與；政策過程

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）06-0081-10

作者簡介：高鑒國，山東大學哲學與社會發(fā)展學院社會工作系教授、博士生導師 （山東 濟南 250100）

出于社會發(fā)展和社會管理的目標，當前中國各級政府部門和社區(qū)組織開始把社區(qū)文化中心的建設和運營納入重要的工作日程，并取得初步發(fā)展。以下基于政策過程的分析框架1，對中國社區(qū)文化中心建設的政策議程、決策背景、實踐效果等進行探討，以期對相關政策范圍、性質和效益作出初步評價。

一、政策目標及其必然性和可行性

（一）政策議題的提出與目標要求

社區(qū)文化中心是中國公共文化事業(yè)的一個新生事物。2003年國務院《公共文化體育設施條例》（國務院令第382號）所列舉的公共文化設施并沒有提及“社區(qū)文化中心”。中國第一個文化建設中長期規(guī)劃——《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006年）中，出現(xiàn)過“文化館（站、中心）”、“文化館（中心）”等復合詞2。在國家層面的政策文件中首次提及“社區(qū)文化中心”是2007年，黨中央和國務院提出 “加強社區(qū)文化中心、村文化活動室等基層文化陣地建設”，并要求把“社區(qū)文化中心”建設納入城市規(guī)劃1。隨后政府部門的一些高層級文件均提出“加強社區(qū)公共文化設施建設，把社區(qū)文化中心建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和設計，拓展投資渠道”的目標和任務2。國務院辦公廳制訂的《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》3，是第一個有關基層綜合性文化服務中心建設的專門文件，該文件提出，到 2020年，在全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）普遍建成基層綜合性公共文化設施和場所——文化中心和廣場。在這些政策文件中，逐步明確的社區(qū)文化中心建設的具體目標和要求包括：

（1）納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，提高活動場所設置率?！段幕俊笆濉睍r期公共文化服務體系建設實施綱要》規(guī)定，農村行政村和城市居委會社區(qū)文化活動場所的設置率要從2010年的34%和46%，達到2015年的90%4。

（2）結合基層公共服務設施建設，制定村（社區(qū)）綜合公共文化服務中心建設標準?！秶一竟参幕罩笇藴剩?015-2020年）》（2015年）要求各省市和相關部門須建立國家指導標準與地方實施標準相銜接的標準體系，包括對村（社區(qū)）綜合文化服務中心的基本服務項目、硬件設施和人員配備作出具體規(guī)定。

（3）主要利用現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共設施，配套建設群眾文體活動場地5?！秶一竟参幕罩笇藴剩?015-2020年）》規(guī)定，“結合基層公共服務綜合設施建設，整合閑置中小學校等資源，在村（社區(qū)）統(tǒng)籌建設綜合文化服務中心”。

從目前的實踐過程來看，中國社區(qū)文化中心建設仍處于文化部門及各級地方政府依據(jù)上級“文件精神”或政策目標進行自我探索、自我實踐的起步階段，還沒有納入國家文化事業(yè)發(fā)展的專項任務或重點環(huán)節(jié)。例如，文化部近幾年來的《文化發(fā)展統(tǒng)計公報》中6，只對“群眾文化機構”有明確定義和統(tǒng)計7，卻沒有對社區(qū)文化中心的定義和統(tǒng)計。政策上的模糊性還具體表現(xiàn)在：第一，在大部分政策文件中，社區(qū)文化中心一般指基層社區(qū)居民組織（村委會、居委會）管理的小型文化設施。這種概念界定和設置定位不利于社區(qū)文化中心的分級配置（建）。第二，政府文件中沒有明確說明社區(qū)文化中心與現(xiàn)有文化館（站）的關系。從這個時期落實基礎性文化設施建設項目的投入能力或力度來看，各地重點將市、區(qū)、縣和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）文化館（站）建設作為公共文化服務的一項基礎工作來抓，而沒有將社區(qū)文化中心建設作為一項明確的專項任務。

（二）政策議題的必然性和可行性

社區(qū)是居民日常生活和社會參與的重要領域。從社會學意義上，社區(qū)中心可被歸為美國社會學家Ray Oldenburg所稱的“第三空間”（指圖書館、博物館、公園、咖啡廳、酒吧等），這些非正式的公共空間不同于人們的家庭（第一空間）和工作場所（第二空間），對公共參與和社區(qū)歸屬發(fā)揮著重要功能8。人們一生的大部分時間在相對隔絕的家庭和職場渡過，需要有一個在人際關系上更加平等和中性的“第三空間”實現(xiàn)更加多樣化的愿望或追求。

社區(qū)文化中心建設政策議題和目標的提出有其必然性和可行性：（1）閑暇時間的增長和傳統(tǒng)單位體制功能的外移。從20世紀90年代中期開始，中國開始推行40小時工作周（雙休日），居民需要在家庭和工作單位外尋求有自由選擇性的文化場所；尤其那些有收入保障的在職人員，更希望在單調的勞動之外找到文化康樂補償。由于傳統(tǒng)單位體制的文化服務功能隨著市場經濟的發(fā)展而開始向社區(qū)轉移，建設社區(qū)文化中心成為滿足城市居民閑暇生活的重要目標之一。（2）快速城市化與居住區(qū)住房開發(fā)。中國大規(guī)模的城市化、新居住區(qū)開發(fā)和舊城改造，帶來公共配套用房和政府閑置建筑的大量增加，給社區(qū)服務中心和文化中心的建設、更新提供了機會；隨著社區(qū)建設運動的推進，社區(qū)服務中心的建設規(guī)模不斷升級擴大，并隨之引發(fā)了文化中心的建設。（3）小康社會興起和公共文化服務升級。在中央財政支持下，全國從2011年開始實施美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放，成為國家建設小康社會與和諧社會的“政治工程”；2011和2015年，文化部對各級文化館進行了第3和第4次評級工作，制訂了省級、副省級、地市級和縣級文化館的等級必備條件、評估標準、評估細則1。這些評級活動反映了縣級及以上行政和事業(yè)體制內文化館建設是 “十五”到“十二五”期間國家公共文化建設的重點目標，上等級館數(shù)量持續(xù)增長（表1）。（4）人口和就業(yè)結構的變化。從2000年中國開始進入老齡化社會，更多老年居民依托社區(qū)生活，需要為老年人學習、文體、康樂、交往等社會活動提供條件，甚至出現(xiàn)不少社區(qū)老年中心提供日間活動。同時，社區(qū)文化中心是第三產業(yè)的一部分，對刺激服務消費、促進經濟增長和勞動就業(yè)有著積極作用。

二、政策執(zhí)行和標準設置

基于國家層面的一系列文件和社區(qū)居民的需要，社區(qū)文化中心建設開始成為公共文化設施建設目標之一，納入政府職能的范疇?？h級以上各級政府開始將基本公共文化服務保障資金納入財政預算，其中包括基層社區(qū)文化活動和場所建設的經費預算；同時由文化行政部門協(xié)調建立動態(tài)監(jiān)測機制和績效評價機制；具體通過文化部開展的四年一度的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站評估定級工作（自2013年）和兩年一度的國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建活動（自2011年）2予以具體落實。

（一）落實途徑與措施

從服務內容、范圍和人群對象來看，目前中國公共文化體系內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站是最類似現(xiàn)代社區(qū)文化中心的基礎設施。2009年9月，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》作為中華人民共和國文化部令（第48號）頒布。2013年，文化部第一次開展全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站評估定級工作，采取一系列措施推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站（中心）建設：第一，制訂全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站評估定級標準指導綱要和參考標準，規(guī)定西部地區(qū)站舍建筑面積不少于300平方米，中部地區(qū)不少于400平方米，東部地區(qū)不少于500平方米；專職工作人員不少于2人1。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站評估定級工作實行“統(tǒng)一要求、分省實施”的原則，由各省市文化廳公布并報文化部備案，來認定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評估定級上等級站名單。第三，對達到標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站給予評估定級。以山東省為例，2014年上等級的街道綜合文化站（文化中心） 276個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（文化中心） 537個，約占山東省街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的43%和45%。

文化部四年一次的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站（中心）評估定級工作，無疑推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)文化中心的發(fā)展，其評估標準對規(guī)劃設計社區(qū)文化中心的配置和功能提供了極為重要的參照。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站（中心）評估定級工作所要求的標準還遠不能滿足居民日益增長的實際需要；但作為一項開拓性工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站（中心）的建制化發(fā)展奠定了政策基礎。

國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建對社區(qū)文化中心建設的影響體現(xiàn)在：（1）提出文化設施建設重要指導原則，如重心轉向城市社區(qū)和鄉(xiāng)村基層，明確了社區(qū)文化中心的服務定位；（2）提出考核評估標準，對社區(qū)文化中心建設的政策執(zhí)行有約束性。如設施建設“全覆蓋”（健全四級公共文化設施，具體包括，全部區(qū)縣（縣級市）建有文化館，其中80%達到部頒三級標準以上，80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有單獨設置的綜合文化站，面積達到300平方米，達到《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化館建設標準》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》的要求）和均等覆蓋（根據(jù)城市人口數(shù)量和服務半徑規(guī)劃建設），選址符合要求，不能“一館掛多牌”，達到一定的開放時間（文化館站每周不少于42小時，圖書館每周不少于56小時），建立事業(yè)單位法人治理結構，建立公共參與制度（以理事會為代表的法人治理結構、以群眾滿意度為工具的評價機制、以群眾意見為重點的征詢制度），培育和規(guī)范文化類社會組織（與公益性文化事業(yè)單位同等待遇），實行政府購買和社會化運營等2。

（二）各地的創(chuàng)新性探索

在全國各地，一些城市在區(qū)、街道和居委會社區(qū)等層面設立（命名）文化（活動）中心。比如，2010年底，蘇州市初步建有街道（社區(qū)）文化中心136個，社區(qū)居委會文化活動室1113個，新一輪建設要求城市街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)文化中心建筑面積不低于1200平方米；社區(qū)居委會文化活動室按400-600平方米進行規(guī)劃建設3；2014年石家莊市、區(qū)（管委會）兩級對現(xiàn)有51個街道辦事處社區(qū)文化活動中心進行提檔升級。引人關注的是，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（中心）評估定級工作中，部分省份城區(qū)（如山東省淄博市，江蘇省無錫市下屬的江陰市、錫山區(qū)等）的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，成建制地更名為“文化中心”、“文化服務中心”、“文體服務中心”等。

一些物業(yè)公司開辦和運營居住小區(qū)或居住組團的文化中心，承擔社區(qū)文化活動的實施和開展。其組織和實施一般不受政府部門的統(tǒng)一管理，注重通過營造物業(yè)環(huán)境，擴大房產或物業(yè)品牌宣傳。典型之一是北京北大資源物業(yè)經營集團在濟南、重慶和東莞等地運營的6個“新文化中心”項目4。這類居民文化中心類似“社區(qū)會所”，企業(yè)與地方政府部門合作（購買或委托服務），相互整合服務資源，達到雙贏目標。

一些城市以“社區(qū)文化家園”等形式啟動社區(qū)文化設施建設。如嘉興、杭州等城市全面推進“社區(qū)文化家園”建設，營造綜合性建筑空間，以開展各項有益于居民身心健康的文化活動項目；其中一些社區(qū)文化家園將社區(qū)文化中心和社區(qū)廣場進行有機組合。

在各地民政系統(tǒng)，以社區(qū)服務中心和家庭綜合服務中心為依托開展了針對特定人群的文化服務。典型事例是深圳市的社區(qū)服務中心和廣州市的家庭綜合服務中心。深圳市在“十二五”期間，以1-2萬人（居民）為規(guī)劃范圍設立社區(qū)服務中心，共建立社區(qū)服務中心668家1；每家建筑面積400平方米左右，配置全職工作人員6名以上（其中注冊社工占60%以上）。2016年9月，廣州市以街道為服務半徑所設立的家庭綜合服務中心已達188個，由政府購買社工機構承接服務，實行項目化方式運作；每個家庭綜合服務中心每年200萬元項目購買經費，原則上每10萬元購買服務經費配備一名工作人員，其中 1/2以上為社會工作專業(yè)人員。

（三）社區(qū)公共服務設施規(guī)劃標準的設置及完善

進入21世紀以來，建設部和上海、北京、天津、杭州等部分城市先后制訂了城市居住區(qū)公共服務設施建設標準規(guī)范，并在相互借鑒基礎上加以完善2。其中普遍貫穿了公共服務設施“分級配建”（一般分為居住區(qū)、居住小區(qū)和居住組團三級） 和“千人指標”的編制思路。社區(qū)公共服務設施規(guī)劃標準的設置對社區(qū)文化中心的積極影響在于：（1）分級配建兼顧了行政區(qū)劃層級和服務人口規(guī)模兩方面，有利于依靠行政力量推動設施的規(guī)劃實施。相關標準制定中的“居住地區(qū)”設施服務范圍與市區(qū)層級對應；居住區(qū)與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層級對應；居住小區(qū)與居（村）委會對應；居住組團與業(yè)委會或物業(yè)公司對應。（2）明確了根據(jù)中心城區(qū)、郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)、中心村等不同區(qū)位的實際情況，通過新建、改建、擴建和調整、共享、租賃、收購等多種形式，對公共服務設施包括社區(qū)文化中心進行差別配置的指導原則。（3）社區(qū)公共服務設施規(guī)劃標準的設置及完善過程所體現(xiàn)的重要突破在于把居民的人口、社會特征及實際需求而不是企業(yè)和政府部門的需要放在優(yōu)先考慮的位置。當然，在現(xiàn)實中有關社區(qū)基本公共服務設施的實施機制十分不完善，從設施規(guī)劃標準的設置到最終執(zhí)行或落實還需要經歷相當長的過程。

三、上海社區(qū)文化中心的建設經驗與運營模式

上海市2004年開始啟動社區(qū)文化活動中心建設，于2004和2005連續(xù)兩年列為市政府的十件實事項目之一，計劃建設50個社區(qū)中心?！笆濉逼陂g，上海市政府以“保公共、保公益、?；尽睘樵瓌t，基本建成功能比較齊全的公共文化服務體系。截止2015年底，上海市已建成標準化的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)文化活動中心226個，覆蓋2014年底前設立的209個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括地處江蘇、安徽等省的5個上海域外農場大型社區(qū)。

（一）主要建設經驗

上海社區(qū)文化活動中心建設的標志性發(fā)展成果包括：

第一，出臺系列化的規(guī)范性政策文件，對整體規(guī)劃、系統(tǒng)整合、標準化建設和運營作出明確引領。2012年上海市人大頒布《上海市社區(qū)公共文化服務規(guī)定》，配發(fā)了《上海市社區(qū)文化活動中心服務標準》、《上海市社區(qū)文化活動中心基本配置要求》等規(guī)范性文件，這是國內首部針對社區(qū)層面公共文化的法規(guī)文件3?！渡虾Ｊ谢竟参幕諏嵤藴剩?015-2020年）》十分明確地規(guī)定了社區(qū)文化活動中心的地位作用和服務標準?！渡虾Ｊ猩鐓^(qū)文化活動中心評估定級指標（2013版）》標志著評估主體包括第三方評估進一步明確和具體化，評估指標融入社會化、專業(yè)化和數(shù)字化管理要求，評估基準從注重效率和效益轉向以公益性、市民滿意度為重點。

第二，政府部門與社會組織合作，形成社會參與和混合管理的新型模式。2011年上海市對社區(qū)文化活動中心法人屬性做出規(guī)定，要求社區(qū)文化活動中心辦理民辦非企業(yè)法人登記，對于已辦理事業(yè)單位登記的，作為事業(yè)單位予以保留，已辦理工商企業(yè)登記的，變更為民辦非企業(yè)單位法人1。目前上海市社區(qū)文化活動中心的法人治理模式有政府直接管理的民辦非企業(yè)法人模式和委托民非組織管理的民辦非企業(yè)法人模式兩種類型。上海市社區(qū)文化活動中心協(xié)會于2012年成立，有利于加強行業(yè)內部的自我協(xié)調和管理，深化運行模式和管理制度等方面的橫向交流和探討。

第三，以基本公共財政投入為支撐，以政府購買各類公共服務項目為依托。上海市對每個新建社區(qū)文化活動中心補貼建設經費250萬元，對于遠郊困難區(qū)縣再加250萬元2。日常運營經費來源主要來自政府撥款，其他來自社會捐贈和服務收費。上海市按照社區(qū)人口數(shù)量和地域面積及運作項目和效率等指標確定日常運作管理經費，要求將運營經費納入到街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算。此外，對于社區(qū)文化活動中心的管理運營，上海市還建立了市專項資金和區(qū)專項資金，市專項資金主要由各社區(qū)文化活動中心通過項目申請，市、區(qū)、街道按照1：1：1的比例支付或配套；區(qū)專項資金則主要是補助性經費支持。社區(qū)文化中心的物業(yè)、綠化、保潔、保安等由第三方管理，這些服務產生的成本由政府直接負責，不包含在社區(qū)文化活動中心的運營經費預算中，撥付的日常運作經費僅用于中心開展的直接服務活動。

第四，所提供的文教、康樂各項服務向綜合性、專業(yè)化和標準化不斷升級。除了圖書館、劇場、信息苑、親子苑、社區(qū)學校等標準配置，社區(qū)文化中心作為服務平臺整合了越來越多組織機構的項目資源。2011-2015年，市體育局在125個社區(qū)文化活動中心設立“社區(qū)百姓健身房”；市科委系統(tǒng)在79家社區(qū)文化活動中心設立“創(chuàng)新屋“；市旅游局設置的e點通觸摸屏，提供旅游新聞、交通、美食、購物、公眾服務等信息。目前社區(qū)文化活動中心平均面積約為4800平方米，平均每天開放9個小時。2013年起，上海啟動社區(qū)文化活動中心數(shù)字化服務網絡和中央信息管理系統(tǒng)，與國家數(shù)字支撐平臺對接，市民可以通過電腦、手機、移動終端和電視接收服務信息，參與互動活動3。

（二）運營模式分析

上海市的社區(qū)文化中心建設一直走在前列，形成了國內最典型、最先進的發(fā)展模式，其建筑空間規(guī)模和網絡化布局已經接近世界先進水平。根據(jù)發(fā)達國家社區(qū)文化中心的發(fā)展歷程，上海的社區(qū)文化中心建設亦需經歷起步、成長、成型和成熟四個階段（參見表2）。

目前的上海市社區(qū)文化中心系統(tǒng)已初步進入成型階段：（1）組織功能定位。從社會學意義上的軟性“社會控制”——思想教化，走向注重社會化、社會支持和社會參與；未來的取向包括注入社會包容，即增加便于低收入者和其他弱勢人群隨時參與的設施與項目。（2）機構性質和人員配置。從最初的兼設部門、內設部門轉為獨立的法人治理結構，政府部門基于數(shù)據(jù)收集和分析清楚地確立發(fā)展目標，與社會組織之間在服務提供和管理方面溝通合作；專職人員配置從缺少總量和結構配置，向配置的合理化、最優(yōu)化提升；包括溝通專職人員與志愿者的合作，完善志愿者招募、培訓、使用、監(jiān)督、評估和激勵機制。（3）建設性質和標準。建設性質由改建（擴建）向新建（專建）轉化；建設面積指標由20-40m2/千人向高于40-50 m2/千人提升；區(qū)位布局原則由強調便利性、隨機化、集約性，發(fā)展為強調可及化、公平性、均質化和均等化。（4）經費投入方式。由間歇性、選擇性投入轉向常規(guī)性、制度性投入，預算經費日趨常態(tài)化、均等化；逐步實行對低收入居民的間接補貼改革，給予低收入居民更便利的使用機會。（5）服務使用標準。由服務使用標準化程度低、執(zhí)行力度差向標準化水平高、執(zhí)行成效高提升；包括不斷延長開放時間、開放及辦公時間對應居民閑暇時間。（6）居民參與類型。由個體化的個人參與向群體化的社會參與、公共參與、公民參與4發(fā)展；逐步建立完善的社區(qū)文化中心系統(tǒng)報告制度和第三方評估制度，讓公眾了解未來項目和服務的發(fā)展前景，有效提高社區(qū)文化中心的參與率和居民的參與能力。（7）系統(tǒng)結構。對不同社區(qū)文化中心相互分散的服務項目進行協(xié)調和統(tǒng)一，使服務項目在名稱、內容、周期、收費等方面相對一致；通過互聯(lián)網、一卡通等信息技術，逐步加大社區(qū)文化中心各類服務項目與各個社區(qū)、城市居民終生康樂、教育的有機銜接。

四、社區(qū)文化中心建設的總體特點和主要問題

作為一個發(fā)展中的大國，中國地區(qū)差距大、總體發(fā)展水平低，在社會和社區(qū)公共事務領域仍基本保持傳統(tǒng)的一元化管理格局。文化中心建設作為政府主導的社區(qū)發(fā)展項目，呈現(xiàn)以下特點：

第一，各地發(fā)展不平衡，差異性大1。國家公共文化服務體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建標準和全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站評估定級標準均有東部、中部、西部三個地區(qū)之分，依次反映了不同區(qū)域的發(fā)展水平。2而上海制訂的評估定級指標均高于全國的相應指標，如規(guī)定的街道社區(qū)文化活動中心一般規(guī)模的建筑面積為4500㎡3，是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站評估定級標準中對東部地區(qū)規(guī)定的基本建設面積標準的9倍。這種差別反映出各地標準與國際先進水平接軌的程度。

第二，出現(xiàn)公共文化服務和社區(qū)服務兩大體系的并進與分立，形成以文化部門主導的“社區(qū)文化中心”和以民政部門主導的“社區(qū)服務中心”兩類功能定位。有些地區(qū)和城市，在居委會（村委會）社區(qū)層面對文化部主導的國家公共文化服務體系示范建設和民政部主導的社區(qū)服務體系示范建設進行了較好整合，如青島社區(qū)文化中心與社區(qū)服務中心的綜合平臺建設。

第三，由于社區(qū)管理體制中存在著的“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)”和“居委會（村委會）社區(qū)”兩級管理模式，以及居于街道和居委會之間的社區(qū)工作站管理模式，社區(qū)文化中心的管理主體存在明顯的層次差別，出現(xiàn)了多層次或多元化的社區(qū)文化中心建設和運營模式，其服務規(guī)模主要取決于主導性的行政區(qū)劃因素，而非社區(qū)組織和社區(qū)居民的能力與偏好。在政府主流話語中，基本把“社區(qū)”定位在城鄉(xiāng)居委會和村的地域范圍1，造成對社區(qū)認知的行政化取向。

目前中國社區(qū)文化中心的發(fā)展水平遠遠不能適應城鄉(xiāng)居民日益增長的需求，主要問題包括：

第一，普遍沒有形成獨立的法人組織運行機制，社區(qū)參與和自生活力缺乏。除上海等地明確規(guī)定街道社區(qū)文化中心轉型為民辦非企業(yè)機構外，其他各地絕大部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）文化站（中心）屬于事業(yè)單位部門編制，居村層級社區(qū)文化中心（站）隸屬于居（村）委會管理。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政機構和居（村）委會內設的社區(qū)文化中心管理體制與社區(qū)文化中心自身的社會化運行功能不吻合，而社區(qū)社會組織限于自身的實力和政府公共財政有限投入，還不足以自主承建（接）社區(qū)文化中心。

第二，預算經費投入和人員配置標準偏低。《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站評估定級標準》（2013）所規(guī)定的東、中、西部各上等級的文化站由地方財政撥付的年度基線業(yè)務經費僅為“不低于3萬、2萬和1萬元”；專職工作人員不少于2人2。國內大部分社區(qū)文化活動中心運營經費以區(qū)、街道兩級財政為主；上級政府部門的財政支持往往是通過專項資金或補貼的形式，存在經費申請程序多、配套資金難度大、經費使用自主性低等問題。

第三，城市大部分社區(qū)文化中心經改建而成，建筑面積小，使用功能差，難以達到充分的服務效能。改建的社區(qū)文化中心利用一些閑置建筑，具有靠近住宅區(qū)、方便居民參與的優(yōu)勢；但產生的人群聚焦、噪音影響居民日常生活，缺少綠地空間，健身及活動場地不足；建筑標準難以滿足某些特定的功能要求（如室內排練活動需要的建筑空間高度、圖書館需要的建筑結構荷載或承重等）。

第四，在社區(qū)文化中心建設和管理方面，存在著文化部（局）、民政部（局）和體育總局（局）三個主要政府部門條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象，相關資源缺乏有機整合。從公共文化體系建設來說，社區(qū)文化中心（站）建設和運營屬于政府文化部門的任務；而社區(qū)組織建設和社區(qū)服務中心運營屬于民政部門的重要事務；群眾體育健身活動的開展和設施建設則屬于體育部門的職能范圍。因此，各地普遍存在著如何協(xié)調各類社區(qū)中心交叉功能和基礎公共設施綜合使用的難題。

第五，社區(qū)文化中心存在某種程度的同質化現(xiàn)象，妨礙了設施空間的專業(yè)化功能和綜合利用。許多服務項目以政府主導的服務購買或文化配送為供給渠道。而大部分社區(qū)文化中心的建筑空間和人力配置不足，又無法容納日益增加的各類宣傳、科普、黨建、統(tǒng)戰(zhàn)、老人日托以及工青婦項目，造成“一門多體”、“一室多牌”帶來的空間功能混亂及其相關設施空間的占用、閑置現(xiàn)象。

第六，缺少常規(guī)化的居民參與和第三方評估，服務標準及執(zhí)行水平普遍不高。不少文化站（中心）的職能仍主要放在行政管理而不是直接服務；大部分文化站（中心）的正常開放時間有限；甚至一些通過評估評級的文化站（中心）平時不正常開放，服務使用效率低。

五、小結與討論

目前中國的社區(qū)文化中心建設除上海等個別城市進入成型階段外，其他各地基本處于起步和成長階段。這意味著大多數(shù)地區(qū)對社區(qū)文化中心功能定位的辨識尚不完整，建筑規(guī)模、經費保障、人員配置以及數(shù)字化服務水平較低，社區(qū)社會組織自主管理或參與運營的改革仍處于試點過程。

目前中國各級政府部門已經針對社區(qū)文化中心建設提出不少創(chuàng)新性治理理念、任務目標和指標規(guī)范，對推動社區(qū)文化中心的標準化發(fā)展提供了重要的政策指引和規(guī)章依據(jù)。包括城市居住地區(qū)、居住區(qū)公共服務設施的規(guī)劃設計規(guī)范和設置標準的不斷更新和細化1；提出培育文化類社會組織，加大政府購買力度，將適合由社會組織提供的公共文化服務事項交由社會組織承擔，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化等政策建議2。

隨著現(xiàn)代城市化進程的深入，城市居住區(qū)日益成為城市管理和城市規(guī)劃中的重要單元。廣義的居住區(qū)按居住戶數(shù)或人數(shù)規(guī)模，分為居住區(qū)（狹義）、居住小區(qū)、居住組團三級。狹義的居住區(qū)特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（30000～50000人、10000～16000戶）相對應的公共服務設施的居住生活聚居地。根據(jù)“分級配建”和“千人指標”的社區(qū)公共服務設施規(guī)劃標準設置準則3，現(xiàn)有公共文化體系下的社區(qū)文化中心設置定位在以街道轄區(qū)為服務半徑比較合適。對此，上海市的社區(qū)文化活動中心網絡建設與國際經驗相接軌，提供了可供借鑒的基本模式。

在目前業(yè)已體制化的“法定社區(qū)”框架下，居（村）委會承辦的社區(qū)文化中心（室）通常不屬于具有獨立法人地位的組織、服務半徑較小、資金和資源方面的限制因素多，不適合成為較大規(guī)模的公共文化服務設施的管理主體；現(xiàn)有居委會層次的社區(qū)文化中心（室）可借鑒西方的鄰里會所（Community Hall or Club House）模式，由居民自發(fā)組織、自我管理、自我服務，主要是提供文化、娛樂、社交方面的場所服務，不需要有專職管理人員。現(xiàn)階段中國社區(qū)文化中心建設模式呈現(xiàn)明顯的“自上而下”行政化運作特征，需要與社區(qū)組織和居民“自下而上”的源動力進一步相結合。社區(qū)參與機制的轉型和升級是社區(qū)文化中心長期建設和有效運營的根本保證。就服務設置而言，中國縣（市、區(qū)）級文化館建設的現(xiàn)行標準和成就4如能發(fā)展成為“城市居住區(qū)”社區(qū)文化中心的標準和成就，將標志中國的社區(qū)文化中心建設在整體上接近世界先進水平。

（責任編輯：薛立勇）