郭靜雅

【摘 要】當(dāng)前，財(cái)政體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是深化行政事業(yè)單位財(cái)政支出管理改革，提高財(cái)政資金使用效益。而在整個(gè)財(cái)政支出中，最為重要的是對(duì)專項(xiàng)資金支出的管理。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金核算，提高管理水平，對(duì)于增加財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。本文在分析行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問題及其成因，并針對(duì)性地提出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；專項(xiàng)資金管理；績效管理

一、引言

專項(xiàng)資金是指由政府財(cái)政安排，用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完成重大工作任務(wù)或者實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，在一定時(shí)期內(nèi)具有專門用途和績效目標(biāo)的一般公共預(yù)算資金、政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算資金。基于專項(xiàng)資金的含義，不難看出其具有款項(xiàng)主要來源于財(cái)政；開支用途固定，政策性強(qiáng)；專款專用，單獨(dú)核算的特點(diǎn)。

新《預(yù)算法》實(shí)施以來，財(cái)政部和地方政府相繼出臺(tái)一系列針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理辦法和建議，專項(xiàng)資金的管理有了規(guī)范的程序和流程，主要按照申請(qǐng)預(yù)算，財(cái)政撥付資金——使用專項(xiàng)資金，完成支付——項(xiàng)目決算——專項(xiàng)結(jié)束后的績效評(píng)價(jià)開展。盡管已實(shí)施不少監(jiān)督改善措施，當(dāng)前一些行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金的管理和使用中還面臨著許多資金流向不明，使用不當(dāng)?shù)膯栴}。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問題

1.專項(xiàng)資金管理制度不健全

不少專項(xiàng)資金設(shè)置不夠合理規(guī)范，存續(xù)期限超過5年以上的專項(xiàng)資金隨處可見；不少專項(xiàng)資金存在多頭管理、多渠道申報(bào)、支持對(duì)象相近、使用方向雷同、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題；一些專項(xiàng)資金設(shè)立時(shí)沒有可量化的績效目標(biāo)。究其原因，主要是因?yàn)楣芾碇贫鹊牟幻鞔_，不清晰。很多行政事業(yè)單位擔(dān)心今年批復(fù)的項(xiàng)目資金不用完，明年的款項(xiàng)就不再撥付，正是這種預(yù)算前期制定與后期執(zhí)行中存在的“慣性”讓很多無用項(xiàng)目“茍延殘喘”，或是為了騙取資金而存續(xù)。

2.預(yù)算編制粗糙，缺乏科學(xué)預(yù)見性

專項(xiàng)資金的預(yù)算編制不夠細(xì)化，很多行政事業(yè)單位在前期申請(qǐng)預(yù)算的環(huán)節(jié)中，沒有對(duì)立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究論證，設(shè)立依據(jù)不夠充分，只是為了爭奪更多的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目來進(jìn)行申報(bào)。有些部門在編制預(yù)算時(shí)準(zhǔn)確性不高，編制數(shù)據(jù)不夠清晰精細(xì)，只有籠統(tǒng)的總額描述，沒有拆分、細(xì)化到具體項(xiàng)目，極易造成預(yù)算審核不通過，專項(xiàng)資金被核減的結(jié)果。還有一些單位在申報(bào)時(shí)缺乏科學(xué)預(yù)見，年終緊急申報(bào)追加項(xiàng)目的事例比比皆是，導(dǎo)致原來的預(yù)算計(jì)劃被打亂。

3.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，資金結(jié)余量大

目前，很多行政事業(yè)單位存在重視預(yù)算申請(qǐng)，輕視預(yù)算執(zhí)行的通病。在預(yù)算的執(zhí)行過程中缺乏對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)管，造成項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度相分離。到了年終為完成部門預(yù)算的項(xiàng)目支出進(jìn)度突擊用錢，甚至“以撥代支”。200萬元以上的大額專項(xiàng)支出由于是審計(jì)監(jiān)察和績效考評(píng)的重點(diǎn)，往往執(zhí)行進(jìn)度良好，而200萬元以下項(xiàng)目的支出進(jìn)度不夠理想，一些小額項(xiàng)目甚至一個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束都沒有預(yù)算支出。正是由于支出進(jìn)度緩慢導(dǎo)致預(yù)算資金的結(jié)余較多，很多行政事業(yè)單位在年終都要進(jìn)行專項(xiàng)資金的財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)，而對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的決算說明常常是尋找客觀原因寥寥數(shù)語帶過，諸如資金下達(dá)時(shí)間晚、項(xiàng)目受政府采購程序影響等，并未真正檢討內(nèi)在因素，導(dǎo)致一些項(xiàng)目未按計(jì)劃規(guī)定要求完成。

4.績效管理制度不夠完善

績效管理制度形同虛設(shè)，相關(guān)配套制度有待完善，沒有實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)主管部門績效管理制度建設(shè)全覆蓋?？冃гu(píng)價(jià)的初衷是為了了解專項(xiàng)資金的管理情況和使用效果，專項(xiàng)項(xiàng)目的設(shè)立通常涉及多個(gè)部門多個(gè)環(huán)節(jié)，但最終的績效自評(píng)往往讓財(cái)務(wù)部門來上報(bào)，財(cái)務(wù)人員受專業(yè)知識(shí)限制或不熟悉項(xiàng)目實(shí)施流程很難對(duì)專項(xiàng)資金績效開展客觀自評(píng)，而財(cái)政復(fù)評(píng)又大多流于形式，資金的用與不用，項(xiàng)目的做與不做，在績效考評(píng)中差別不大。

5.績效監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)體系不夠健全

績效評(píng)價(jià)的覆蓋面不夠廣，還沒有形成常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制。很多項(xiàng)目完成后是由第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，但不少第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)不高，透明度和公信力都有待加強(qiáng)。相關(guān)信息不夠公開透明，凡是涉及資金使用，都應(yīng)做到標(biāo)準(zhǔn)公開、環(huán)節(jié)公開、過程公開，但在實(shí)際操作中部分專項(xiàng)資金相關(guān)信息沒有按規(guī)定全面完整的公開，影響了對(duì)其績效的社會(huì)監(jiān)督。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策措施

1.建立預(yù)算績效管理新機(jī)制

強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理方式和管理理念，做好專項(xiàng)資金管理的“加減法”。一是要加大清理整合專項(xiàng)資金的力度，對(duì)專項(xiàng)數(shù)量做“減”法，要切實(shí)歸并方向雷同、用途相近的專項(xiàng)，堅(jiān)決取消績效低下的專項(xiàng)。二是規(guī)范部門權(quán)力推進(jìn)標(biāo)本兼治，對(duì)管理做“加”法，做到“一個(gè)專項(xiàng)、一個(gè)辦法”，績效為先，全面評(píng)價(jià)，將績效管理融入專項(xiàng)資金的分配、使用、監(jiān)督全過程，建立覆蓋所有財(cái)政性資金的預(yù)算績效管理新機(jī)制。

2.規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)立申報(bào)，完善預(yù)算編制體系

在立項(xiàng)審批階段，做好對(duì)資金的事前管理控制，確保專項(xiàng)資金投對(duì)項(xiàng)目，用對(duì)方向，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)單位或個(gè)人違規(guī)申報(bào)，套取、騙取專項(xiàng)資金的行為要嚴(yán)肅查處。針對(duì)項(xiàng)目制作詳細(xì)完善的可行性報(bào)告，用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄕ归_調(diào)查研究，對(duì)項(xiàng)目的可操作性、執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)性等進(jìn)行審核評(píng)估。強(qiáng)化預(yù)算編制的重點(diǎn)是完善專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫管理，推廣項(xiàng)目庫改革，并與年度部門預(yù)算和部門三年滾動(dòng)財(cái)政中期規(guī)劃編制、批復(fù)相銜接。逐步將執(zhí)行期超過3年的項(xiàng)目資金納入項(xiàng)目庫管理范圍。細(xì)化專項(xiàng)資金預(yù)算編制，要求財(cái)務(wù)人員熟悉專項(xiàng)資金的項(xiàng)目內(nèi)容和使用情況，可以將財(cái)務(wù)支出項(xiàng)目分解細(xì)化到具體的項(xiàng)目和款項(xiàng)中。

3.規(guī)范使用，均衡進(jìn)度

一是在專項(xiàng)資金的撥付與使用環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做好事中管理控制，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)專項(xiàng)資金管理辦法的有關(guān)規(guī)定，合法合規(guī)使用專項(xiàng)資金，嚴(yán)禁挪用、擠占專項(xiàng)資金，不得擅自變更、調(diào)整專項(xiàng)資金的項(xiàng)目內(nèi)容或使用方向，不得隨意列支與項(xiàng)目無關(guān)的支出，確保?？顚Ｓ谩６羌涌祛A(yù)算執(zhí)行，均衡用款進(jìn)度。項(xiàng)目獲批后，上級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)轉(zhuǎn)撥專項(xiàng)資金，不得截留，延期撥付。本級(jí)預(yù)算資金應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，明確管理人員的責(zé)任，可以將資金的使用情況與管理人員個(gè)人績效掛鉤。定時(shí)定期上報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)沒有達(dá)到預(yù)算支出序時(shí)進(jìn)度的專項(xiàng)項(xiàng)目，在系統(tǒng)或行業(yè)里通報(bào)批評(píng)并扣減相關(guān)責(zé)任單位或個(gè)人的績效獎(jiǎng)勵(lì)。三是對(duì)沉淀資金采取清算回收機(jī)制，清理收回未及時(shí)支出的項(xiàng)目資金，進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金，也給執(zhí)行進(jìn)度不利的單位敲響警鐘。

4.健全專項(xiàng)資金績效管理體系，強(qiáng)化全過程績效管理

一是將預(yù)算績效管理貫穿于資金設(shè)立、分配、使用、績效全過程，促進(jìn)各行政事業(yè)單位把工作重心從重資金申請(qǐng)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)、注重全過程預(yù)算績效管理上。突出強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)專項(xiàng)資金的績效管理和督查，包括財(cái)務(wù)管理方面，資金使用效益方面，資金預(yù)算執(zhí)行方面。二是構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)不同的領(lǐng)域和項(xiàng)目應(yīng)制定不同的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)當(dāng)注重合規(guī)性、效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性。三是強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與專項(xiàng)資金的設(shè)立、申報(bào)、評(píng)估、退出掛鉤，作為安排項(xiàng)目資金的重要依據(jù)。對(duì)績效評(píng)價(jià)良好的予以表揚(yáng)，對(duì)績效評(píng)價(jià)差的通報(bào)批評(píng)，并提出整改要求，限期整改。對(duì)達(dá)不到主要績效預(yù)期目標(biāo)的應(yīng)及時(shí)撤銷資金撥付，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施問責(zé)。

5.提升專項(xiàng)資金信息透明度，強(qiáng)化績效信息公開

按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)，誰公開”的原則，建立專項(xiàng)資金的信息公開機(jī)制，及時(shí)完整公開專項(xiàng)資金關(guān)信息，以公開促績效，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。如今網(wǎng)絡(luò)化讓資金流向更開放透明，大數(shù)據(jù)讓資金使用更明確精準(zhǔn)，也是對(duì)資金使用流程公開透明的可行性建議。同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)資金管理和支出績效進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督和跟蹤問責(zé)，明確負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金管理的各部門、崗位和人員的責(zé)任，建立責(zé)任追究機(jī)制。引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)等多元化績效評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用績效的提高。

綜上所述，行政事業(yè)單位如何擺脫原先專項(xiàng)資金管理不到位，資金使用率低下的問題，是保證我國行政事業(yè)單位良性發(fā)展的重要內(nèi)容。只有立足于預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的模式，才能實(shí)現(xiàn)資金鏈條的有效管理，保證項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有序健康發(fā)展。

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