周華

【摘 要】隨著我國分類推進事業(yè)單位改革的深入，如何在有限的資源面前，實現(xiàn)事業(yè)單位的供給側改革，調(diào)整優(yōu)化結構，擴大有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需求，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題。本文闡述了差額撥款事業(yè)單位做為擁有國家財政撥款和市場經(jīng)營自有資金等多樣資金結構的事業(yè)單位，在預算管理制度建設方面，預算編制的科學合理性方面，預算執(zhí)行過程中的有效落實方面，以及預算評價與監(jiān)督等方面的諸多問題；從思想、制度、方法和執(zhí)行方面分析了影響單位預算管理的因素；提出了通過增強預算管理意識，完善健全制度體系；運用更科學的編制方法和現(xiàn)代化信息手段增強預算執(zhí)行力度；構建合理的績效評價體系實施有效監(jiān)督等改善措施。我們認為，通過預算管理的科學合理運用能夠讓事業(yè)單位更高效、規(guī)范，能夠促進財政資源有效整合和優(yōu)化，能夠真正激發(fā)出事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務。

【關鍵詞】差額撥款；預算管理

事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體，有著政府機構和營利性市場主體所不具備的優(yōu)點。目前，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。隨著我國分類推進事業(yè)單位改革的深入，如何在有限的資源面前，實現(xiàn)事業(yè)單位的供給側改革，調(diào)整優(yōu)化結構，擴大有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需求，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題?，F(xiàn)有事業(yè)單位構成中不能或不宜由市場配置資源的，一般由財政全額撥款供養(yǎng)；可以部分由市場配置資源的，由財政差額撥款扶持。在改革過程中，差額撥款事業(yè)單位的預算管理體系作為體制改革的重要部分，對于促進事業(yè)單位適應市場經(jīng)濟發(fā)展，更好的履行社會公益服務職能具有重要的作用。當前，差額撥款事業(yè)單位在預算管理制度建設方面，預算編制的科學合理性方面，預算執(zhí)行過程中的有效落實方面，以及預算評價與監(jiān)督等方面都存在諸多問題。因此，探討預算管理對差額撥款事業(yè)單位現(xiàn)在以及未來怎樣能夠更好的發(fā)揮服務職能具有重要意義。

一、差額撥款事業(yè)單位預算管理的現(xiàn)狀及其存在的問題

1.預算管理意識薄弱，制度體系不健全

事業(yè)單位上至單位領導下至普通員工對預算管理意識薄弱，沒有充分認識到預算管理的重要性，單位領導不重視帶來的是整個機構的忽視，在進行編制工作時不能夠投入足夠的人力和物力，缺乏充分的調(diào)研和論證；事業(yè)單位預算管理的人員比較少，甚至是一人多崗兼職管理預算工作；預算管理機構設置相對簡單，很難實現(xiàn)預算工作準備充分，數(shù)據(jù)準確到位。

事業(yè)單位現(xiàn)有的預算管理制度是行政事業(yè)單位的管理規(guī)范，沒有專門出臺針對事業(yè)單位的預算管理參考文件。而由于事業(yè)單位的資金部分或全額來源于財政撥款，導致很多事業(yè)單位的預算管理制度采用行政單位財政預算管理模式，忽視了事業(yè)單位市場運作部分。差額撥款事業(yè)單位在預算管理工作中到底應該全部遵循財政預算口徑來進行管理還是適當借鑒企業(yè)預算管理模式探索出適合自己的特殊方式，如何把握財政和市場的尺度，從單位領導到具體工作人員都比較迷茫。

2.預算編制方法簡單，缺乏科學合理性

差額撥款事業(yè)單位資金結構包括財政撥款和通過市場經(jīng)營產(chǎn)生的事業(yè)收入或投資利得，由于兩種資金的使用范圍和規(guī)定有所差異，這種特殊的組合模式導致預算編制比較復雜。財政撥款要求遵循行政單位的財政資金執(zhí)行標準管理，而經(jīng)營活動產(chǎn)生的資金是事業(yè)單位在市場取得的，相對靈活，管理上也可以適當放寬執(zhí)行標準。如果把兩者完全區(qū)分開來不利于事業(yè)單位的整體結構發(fā)展，但如果融合二者編制預算，其難度和工作量也是顯而易見的。因為結構復雜特殊，在實際工作中單位領導和具體工作人員都會產(chǎn)生畏難情緒，造成大多數(shù)單位直接采用簡單的增量預算的方法或者直接“拍腦袋定預算”，方式方法簡單籠統(tǒng)，造成預算編制的科學合理性不強，質(zhì)量低下。

預算的編制時間同樣由于差額撥款事業(yè)單位資金來源的特殊性，在編制上報時間上存在差異。財政撥款一般要求在當年的10月上報次年預算，這樣才能趕上來年的人民代表大會審批預算，而一般一個完整的財務年度是以自然年為準，即每年的1月1日到12月31日，這樣就在編報中存在著時間差異。

3.預算執(zhí)行力度不夠，資金使用效益低下

預算管理意識薄弱導致預算在編制過程中往往是財務部門推進編制，業(yè)務部門僅僅參與，做不到真正意義上的“二上二下”。但是在實際工作中業(yè)務部門才是真正的預算執(zhí)行部門，預算執(zhí)行的好壞完全取決于業(yè)務部門的業(yè)務開展情況。業(yè)務部門會根據(jù)工作的進度需求不斷調(diào)整部門的預算內(nèi)容，隨意要求追加或者變更預算，讓全年的預算編制流于形式。

預算的編制并沒有有效的推進業(yè)務部門工作的開展，業(yè)務部門沒有積極執(zhí)行預算的意識，往往在工作中造成拖沓，給財務預算工作人員造成很大的困擾，到下半年就開始不斷催促業(yè)務部門積極開展業(yè)務，造成年底突擊花錢的局面，造成效率低下和資金浪費現(xiàn)象。

4.缺乏行之有效的預算監(jiān)督機制，績效評價機制不健全

對于預算過程的監(jiān)督缺乏行之有效的監(jiān)管機制，這種監(jiān)管機制可以來自內(nèi)部或者外部。內(nèi)部可以通過本單位內(nèi)審部門或者紀檢機構對預算進行監(jiān)察，特別是對預算的編制、執(zhí)行等事前、事中過程的監(jiān)管，外部可以來自同級財政部門的監(jiān)管以及社會或者第三方的審計監(jiān)督。

對于事業(yè)單位的預算執(zhí)行情況，缺乏科學合理的績效評價體系。績效評價不到位，首先是沒有真正敢于評價的機構，在真正會涉及到部門或者個人利益的情況下，“老好人”現(xiàn)象會普遍存在。其次是可能產(chǎn)生了績效評價，得到一些評價結果，但是最終績效考核的執(zhí)行卻形同虛設，干不干一個樣，干好干壞一個樣，依然是大鍋飯時代的運作模式。

二、影響差額撥款事業(yè)單位預算管理的因素

1.思想意識決定行動

事業(yè)單位預算管理意識薄弱不薄弱，能否健全管理制度體系，源于單位”一把手”的態(tài)度。如果單位“一把手”能夠牽頭推進預算管理，把預算管理體系真正融入到日常業(yè)務管理中去，就能使制度落地責任生根。但是我們不能等所有的“一把手”自我覺醒，通過自上而下全面推行預算管理，建立預算管理的“一把手”問責制，切實考核預算的編制及執(zhí)行效果，有相應的績效評價并進行有效監(jiān)督，讓還未覺醒的“一把手們”真正動起來，牽頭單位全體員工開展預算管理工作，推動單位預算管理制度的完善，在預算管理全過程中能夠為具體業(yè)務人員做堅強的后盾，就能沖破舊有計劃經(jīng)濟體制的意識，在新常態(tài)下穩(wěn)步前進。

2.預算制度是立足點

古語說：“沒有規(guī)矩，不成方圓?！蹦壳?，我國預算管理體系都是在《中華人民共和國預算法》的約束下編制完善預算管理制度。好的機制能使預算管理在經(jīng)濟活動中達到事半功倍的效果，壞的機制則會造成惡性循環(huán)，甚至使經(jīng)濟體變成一盤散沙。差額撥款事業(yè)單位擁有財政資金和自有資金，如果能夠制定出融合多樣資金結構協(xié)調(diào)使用方法的制度，對推動預算管理工作會起到積極的作用。

3.編制方法是工具

在整個預算管理體系中，預算編制的科學合理性影響著預算的有效執(zhí)行，預算執(zhí)行力的高低事關預算編制的有效落實，因此科學合理的預算編制方法是預算貫徹落實的開端。目前預算工作做不到投入足夠的人力、物力進行調(diào)查研究，使用簡單籠統(tǒng)的編制方法使數(shù)據(jù)脫離實際，基層單位數(shù)據(jù)的極大偏差經(jīng)過層層上報匯總后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)更是“面目全非”。如果能夠積極推進規(guī)范易行、科學合理的預算編制方法，就能夠提升預算管理的整體水平。

4.執(zhí)行力就是戰(zhàn)斗力

在業(yè)務開展過程中，業(yè)務部門沒有對預算管理的足夠重視，造成與業(yè)務工作相脫節(jié)，導致流于形式的預算無法成為有效推動業(yè)務開展的“強心劑”。如果以結果為導向提高執(zhí)行力，通過有效的績效評價考核來體現(xiàn)，運用準確的指標真實反映出執(zhí)行力度的好壞，將給今后的業(yè)務活動提供更加豐富的數(shù)據(jù)資料，進而提升整個單位的戰(zhàn)斗力、競爭力和凝聚力。

三、改善差額撥款事業(yè)單位預算管理的措施

1.增強預算管理意識，完善健全制度體系

從單位領導到全體員工要增強預算管理意識，健全約束機制，徹底改變預算管理中“重分配，輕管理”的現(xiàn)象。首先，預算編制不僅僅是財務部門的事情，也不是某個個人或者部分人員的事情，預算是貫穿在整個經(jīng)濟活動中的，從預算的編制、執(zhí)行到監(jiān)督評價都涉及到每個員工。其次，預算的來源要依靠業(yè)務部門，只有業(yè)務部門準確的設計制定出次年需要開展的業(yè)務內(nèi)容以及需要達到的業(yè)務水平，才能據(jù)此有的放矢的編制預算。

要加大力度完善預算制度體系，有可能的話建議財政部門劃清行政單位和事業(yè)單位關于預算編制執(zhí)行方面的界限，提出一些相對靈活的，更能發(fā)揮事業(yè)單位有益補充的促進事業(yè)單位市場化的規(guī)章制度。

2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一編制口徑，運用更科學的編制方法

差額撥款事業(yè)單位雖然在資金來源上存在多樣性，但是作為一個事業(yè)單位整體，單位的預算需要一個相對統(tǒng)一的時間口徑和編制方法。在編制時間上，由于財政預算上報時間涉及面大，不太可能更改，那么就要協(xié)調(diào)預算核算財年調(diào)整為上年10月到次年9月，同樣是12個月的財年考核，不論是財政資金還是自有資金都能達到一定程度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

預算的編制方法要尋求適合財政資金和自有資金的編制方法，而不是簡單籠統(tǒng)的增量預算方法。零基預算是多數(shù)理論推薦并且經(jīng)過大多數(shù)國家使用印證的更加科學合理的預算編制方法。零基預算是以所有的預算支出為零作為出發(fā)點，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的方法。零基預算能夠減少無法準確量化服務的弊端，同時可以帶動業(yè)務部門切實參與到預算編制過程中來，一切以業(yè)務部門需要開展的工作為出發(fā)點，如果讓業(yè)務部門提出來年需要多少錢開展業(yè)務可能無法準確衡量，但是讓業(yè)務部門提出來年需要開展幾項工作，工作計劃是什么就比較可行了。完全摒棄基期的預算數(shù)據(jù)，一切從零出發(fā)，根據(jù)業(yè)務部門需要開展的工作內(nèi)容，權衡事業(yè)單位整體資金流動情況，統(tǒng)籌財政資金和自有資金，協(xié)調(diào)各部門間業(yè)務優(yōu)先利弊，合理分配單位整體資金的使用。業(yè)務工作的開展交給業(yè)務部門，預算匯總協(xié)調(diào)和分配交給更專業(yè)的財務預算人員，這樣也減少業(yè)務部門和財務部門的矛盾和沖突。

對于某些大中型預算項目，特別是一些跨年度預算項目，在預算編制過程中可以根據(jù)項目進度、完工百分比等方式分成若干中、小項目并由業(yè)務部門和財務預算部門溝通切分整體預算，對于沒有必要繼續(xù)運行的項目果斷放棄，不再占用預算，有效提升資金的使用效益。

3.運用現(xiàn)代化信息手段，增強預算執(zhí)行力度

高質(zhì)量的預算編制方案，需要高效的預算執(zhí)行，才能夠實現(xiàn)事業(yè)單位資金的高效合理使用，因此事業(yè)單位應該加強預算執(zhí)行的權威性和約束性。單位應該嚴格按照年度預算各項指標，對預算進行層層分解，落實到人，在支付過程中，特別是使用財政資金時杜絕超預算支出和政府采購定點支付原則，明確資金使用過程中的責權利，防止出現(xiàn)腐敗和違法亂紀行為產(chǎn)生，促進財政資金使用能夠落到實處，最大限度的發(fā)揮事業(yè)單位的效益。

通過現(xiàn)代化信息手段，搭建OA內(nèi)控系統(tǒng)平臺，借助信息化流程，讓審批風險前置，做到每一筆支出都有對應審批領導的簽批，超預算支出無法在流程中通過執(zhí)行下去。通過現(xiàn)代化信息手段也可以把財務預算人員適當解放出來，把更多的精力用于與業(yè)務部門的協(xié)調(diào)溝通上，積極督促推動業(yè)務活動的合理有序開展。

針對較大規(guī)模的業(yè)務活動的開展，如果可以在上半年執(zhí)行的業(yè)務盡量協(xié)調(diào)到上半年執(zhí)行，這樣可以大大提升各時間段的預算執(zhí)行度。對于能夠分解的大型項目，在項目開始時要有預算分項明細報告，在項目結束時要提出項目決算報告。

通過有針對性的財務預算培訓，讓業(yè)務部門特別是具體實施人員能夠準確了解到在資金使用中的要求，嚴禁超預算超標準使用資金。

4.加強預算管理的有效監(jiān)督，構建合理的績效評價體系

事業(yè)單位預算資金的使用目前還處于粗放的階段，應該有相應有力的內(nèi)外部監(jiān)督機構對其進行監(jiān)督。預算資金一旦批復下達就應該著手組織進行實施，對預算的指標進行詳細分解，確保預算順利執(zhí)行。本單位內(nèi)審部門應當建立相應的預算支出監(jiān)察和審計制度，對于那些違法亂紀的部門和個人進行嚴肅處理。通過信息公開或者主動尋找第三方的審計機構監(jiān)督，推進公共事業(yè)組織活動的透明化，由社會來評價事業(yè)單位業(yè)績，并由業(yè)績決定其是否能夠繼續(xù)生存。

預算管理的有效性發(fā)揮離不開科學的績效評價管理，由單位的“一把手”牽頭進行績效評價，給予績效評價足夠的重視。在事業(yè)單位預算的績效考核和評價中，應該分季、半年、全年進行動態(tài)考評，及時對各項資金的使用情況進行反饋和處理，保證資金使用與預算目標的一致性，及時的調(diào)整和糾正預算執(zhí)行發(fā)生的偏差。

四、結束語

本文闡述了差額撥款事業(yè)單位在預算管理制度體系方面，預算編制科學合理性方面，預算執(zhí)行過程有效落實方面，以及預算評價與監(jiān)督等方面的諸多問題；從思想、制度、方法和執(zhí)行方面分析了影響單位預算管理的因素；提出了完善預算管理體系建設，運用更科學的編制方法以及現(xiàn)代化信息手段，增強預算執(zhí)行力度，提升預算監(jiān)督體系和績效評價體系等改善差額撥款事業(yè)單位預算管理的措施。在我國社會管理體制走向“小政府，大社會”的轉型過程中，事業(yè)單位更要不斷擴大提供公益服務總量，逐步提高服務水平，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展，改善人民群眾生活方面發(fā)揮重要作用。預算管理的科學合理運用能夠讓事業(yè)單位更高效、規(guī)范，能夠促進財政資源有效整合和優(yōu)化，能夠真正激發(fā)出事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務。

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