尹超 陸瓊 夏蓮

摘要在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市尚在試點(diǎn)工作中的背景下，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策進(jìn)行詳細(xì)的梳理分析，總結(jié)程序上存在的法律、市場(chǎng)、監(jiān)管、收益分配等各方面阻礙。在深入探究了南海、蕪湖、重慶、廣東等幾大入市模式特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著手于改良農(nóng)民集體主體制度、完善相關(guān)法律體制、規(guī)范交易程序、解決其與國(guó)有城市建設(shè)用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突，制定合理的利益共享分配機(jī)制等多方面，進(jìn)而提出有效政策建議。

關(guān)鍵詞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；障礙及對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）23-0190-03

Study on the Barriers and Countermeasures of Rural Collective Construction Land Entering the Market

YIN Chao，LU Qiong，XIA Lian

（School of Law and Politics， Anhui Jianzhu University， Hefei， Anhui 230601）

AbstractUnder the background of the rural collective construction land market is still in the pilot work， collective construction land transfer laws and policies were carefully combed and analyzed， and procedural barriers to the law， the market， regulation， income distribution， etc. were summarized. On the basis of exploring the characteristics and experience of several big market models， such as Nanhai， Wuhu， Chongqing and Guangdong， it should embark on improve the collective system of farmers， improve the relevant legal system， standardize the transaction procedures， and solve the conflict with the stateowned urban construction land and the scope of rural land acquisition， and formulate reasonable benefit sharing and distribution mechanism and so on.

Key wordsCollectively operated land for construction；Market entry；Obstacles and countermeasures

基金項(xiàng)目安徽省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級(jí)立項(xiàng)項(xiàng)目（201610878184）。

作者簡(jiǎn)介尹超（1995—），男，安徽合肥人，本科生，專(zhuān)業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2017-06-15

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程不斷加快，隨之帶來(lái)了城市人口高峰、工業(yè)化高峰與新型城鎮(zhèn)化高峰等綜合性巨大壓力，眾多工業(yè)城市面臨著土地資源緊缺與城市發(fā)展之間的尖銳矛盾。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是我國(guó)建設(shè)用地的重要組成部分，城市工業(yè)化發(fā)展讓農(nóng)村流出大量勞動(dòng)力，形成的新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)使得巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源被閑置，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)價(jià)值在閑置中貶損。由于長(zhǎng)期土地制度的二元化發(fā)展模式，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用低效，其自身的巨大潛力尚未能被發(fā)掘出來(lái)，城市化進(jìn)程中建設(shè)用地供給的問(wèn)題急切需要借助農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來(lái)解決。長(zhǎng)期以來(lái)，以征收為流轉(zhuǎn)形式的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地真正價(jià)值，且在一定程度上使農(nóng)民利益受損，農(nóng)民不愿支持集體建設(shè)用地入市，地方政府及個(gè)別村組織尋租現(xiàn)象普遍，征地程序的不規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制的不健全都說(shuō)明現(xiàn)在的農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)還不是很成熟。

目前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索就是為了解決土地制度的二元化發(fā)展模式，盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地資源，稀釋城市日益緊張的建設(shè)用地需求，改善農(nóng)村現(xiàn)有征地制度帶來(lái)的收益分配不均現(xiàn)象，維護(hù)集體農(nóng)民的土地所有權(quán)利。

1入市意義

1.1降低工業(yè)化、城市化成本，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，通過(guò)公開(kāi)的交易市場(chǎng)，運(yùn)用嚴(yán)格的交易程序和政府機(jī)制對(duì)地價(jià)直接調(diào)控，減少了政府的尋租行為，得到相對(duì)靈活與便宜透明的集體建設(shè)用地價(jià)格，從而降低城市化、工業(yè)化成本，推動(dòng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

1.2盤(pán)活存量土地資源，減少農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化農(nóng)村集體建設(shè)用地資源配置

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，一方面減少了大量農(nóng)村集體土地的閑置荒蕪，另一方面通過(guò)整理農(nóng)村廢棄宅基地等建設(shè)用地，盤(pán)活存量土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的最優(yōu)化資源配置與節(jié)約集約利用[1]。

1.3增加農(nóng)民收入，推動(dòng)集體土地上附著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

與征收土地的方式相比，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市讓農(nóng)民獲取土地收益的比重大幅增加，農(nóng)民的收益增加，且建設(shè)用地的持續(xù)收益也保障了農(nóng)民的利益。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地以多種方式進(jìn)入市場(chǎng)，使農(nóng)村集體土地上的附著產(chǎn)業(yè)、建筑形態(tài)多樣化，為農(nóng)村發(fā)展注入巨大動(dòng)力[2]，推動(dòng)新型城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2政策梳理

2.1政府嚴(yán)格控制階段

建國(guó)初期，國(guó)家將大部分土地分配到農(nóng)民手中并嚴(yán)格管控其用途，未考慮到當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)條件基礎(chǔ)，違背了生產(chǎn)關(guān)系必須要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，造成了較長(zhǎng)時(shí)間的生產(chǎn)力低下和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的局面。改革開(kāi)放以后，日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾使得人民沖破制度的束縛，解放并發(fā)展生產(chǎn)力，繼而拉開(kāi)了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大幕。鑒于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的土地后備資源嚴(yán)重不足，在土地流轉(zhuǎn)方面，國(guó)家只是允許個(gè)人承包集體土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴(yán)禁各類(lèi)租賃、買(mǎi)賣(mài)集體土地的行為，對(duì)土地的其他用途嚴(yán)格管控。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村集體建設(shè)用地概念的界定范圍僅停留在宅基地以及生產(chǎn)隊(duì)建造相關(guān)設(shè)施的公共用地。

真正意義上的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概念最早出現(xiàn)在1986年頒布的《土地管理法》，雖然法規(guī)中明確禁止農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、出租等行為，但是法規(guī)特例破產(chǎn)、兼并等情形除外，這一途徑讓土地轉(zhuǎn)讓者有空可乘，為后期在廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)漸漸出現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地方性的“隱形市場(chǎng)”開(kāi)了先河[3]?！吨腥A人民共和國(guó)憲法修正案》于1988年增加了“土地使用權(quán)可以按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條文，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)奠定了一定的法律基礎(chǔ)。緊接著在1992年，國(guó)務(wù)院明確提出“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓”，政府一步步開(kāi)始放松政策法規(guī)，計(jì)劃將部分集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地來(lái)提升土地的利用效率，使得集體土地流轉(zhuǎn)在法律上正式得到認(rèn)可。

2.2政府鼓勵(lì)部分試點(diǎn)階段

2003年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中提出“各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等形式，合理解決用地問(wèn)題”，國(guó)家開(kāi)始突破集體建設(shè)用地入市限制，打開(kāi)了一個(gè)入市缺口，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了降低工業(yè)成本開(kāi)始進(jìn)駐集體建設(shè)用地，國(guó)家政策的寬松提高了部分地區(qū)的農(nóng)民收入，也優(yōu)化了土地資源的配置。2004年在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》文件中，國(guó)家首次正式提出農(nóng)村集體建設(shè)用地可以依法入市，指出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。此項(xiàng)政策填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度空白，自此一個(gè)新的有序市場(chǎng)體系漸漸開(kāi)始形成，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都重新面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2005年《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》文件出臺(tái)后，成都、浙江等地試點(diǎn)緊跟國(guó)家政策，大力推進(jìn)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”政策[4]，同時(shí)期的中國(guó)，正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的階段，對(duì)土地的需求異常龐大，國(guó)家在此時(shí)推進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地增減掛鉤政策，利用集體建設(shè)用地平衡國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)缺口，以盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置。

短短幾年內(nèi)，面對(duì)建設(shè)用地緊缺與農(nóng)民土地征收帶來(lái)的利益受損這兩座大山，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，放松農(nóng)村集體建設(shè)用地入市要求，鼓勵(lì)部分試點(diǎn)在符合法律規(guī)定的前提下，有序地將農(nóng)村集體建設(shè)用地投入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，緩和緊張的用地需求。

2.3政府放開(kāi)探索階段

2007年中共十七大提出“加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng)”。2008年十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，國(guó)家將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為發(fā)展要素投入土地市場(chǎng)。2013年習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“加快形成全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，提高資源配置效率”，集體建設(shè)用地入市是發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，正式從中央層面認(rèn)可并鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有城鎮(zhèn)土地一樣享有統(tǒng)一市場(chǎng)，可直接進(jìn)入市場(chǎng)。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是土地改革的關(guān)鍵。2015年7月，全國(guó)33個(gè)入市試點(diǎn)區(qū)域改革方案獲批，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)全面啟動(dòng)。

雖然部分試點(diǎn)已有一些集體建設(shè)用地入市成功案例，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市仍存在較多漏洞，整個(gè)入市市場(chǎng)還不夠成熟，因此，在政府放開(kāi)探索階段，國(guó)家和地方都在相關(guān)政策方面不斷完善，全面啟動(dòng)全國(guó)試點(diǎn)工作的進(jìn)行。

3模式到經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在不斷的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索中，各地方試點(diǎn)形成了探索實(shí)驗(yàn)尋求最佳建設(shè)用地要素流動(dòng)方式的很多模式。該研究選取了4個(gè)比較有參考價(jià)值的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式：南海模式、蕪湖模式、重慶模式、廣東模式，詳細(xì)分析這些試點(diǎn)模式的特點(diǎn)、具體操作內(nèi)容，模式下政府與市場(chǎng)的關(guān)系及收益分配。

對(duì)比分析南海模式和蕪湖模式的特點(diǎn)：這2種模式下，政府與市場(chǎng)的主導(dǎo)關(guān)系有很大差別。政府與市場(chǎng)的關(guān)系在很大程度上決定著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)交易價(jià)格調(diào)控、資源配置、土地流轉(zhuǎn)收益分配及農(nóng)民利益保障等問(wèn)題。南海模式是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，地方政府推動(dòng)型土地股份制模式，政府減少對(duì)產(chǎn)權(quán)和收益的干預(yù)，讓流轉(zhuǎn)收入集中在集體內(nèi)部，讓農(nóng)民直接獲得土地資本收益與增值收益，充分分享集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的利益，形成了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基本政策框架[5]，但由于市場(chǎng)本身的缺陷，存在著股民對(duì)管理者的監(jiān)督難問(wèn)題；政權(quán)機(jī)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織因規(guī)模大而消耗大[6]，集體資產(chǎn)使用管理存在隱患等。蕪湖模式則是以國(guó)家政府為主導(dǎo)，政府計(jì)劃管理、控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市總量，主導(dǎo)規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地交易價(jià)格，在市場(chǎng)中處于權(quán)利和收益的最高地位。蕪湖模式下地方政府對(duì)土地交易太過(guò)干預(yù)，地方政府與村委會(huì)收益頗多，農(nóng)民處于“無(wú)權(quán)”的被動(dòng)地位，在收益分配上處于不利地位。實(shí)際上這樣的入市模式未能徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的市場(chǎng)化。但是，蕪湖模式下，土地所有權(quán)一直歸村集體所有，不發(fā)生變化，由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)，真正意義上實(shí)現(xiàn)了國(guó)有與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的同權(quán)同價(jià)，同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理。政府充分發(fā)揮中介作用，為集體建設(shè)用地入市提供市場(chǎng)、創(chuàng)造條件，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)過(guò)程中的流轉(zhuǎn)價(jià)格、方式、程序及收益分配，實(shí)現(xiàn)交易市場(chǎng)的規(guī)范化。除外，政府編制規(guī)劃下的流轉(zhuǎn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市界限明確，加強(qiáng)了對(duì)耕地的保護(hù)。

重慶地票制度下的區(qū)域發(fā)展模式突破了農(nóng)村建設(shè)用地難以流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問(wèn)題，轉(zhuǎn)化思維，通過(guò)激勵(lì)相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制，將各類(lèi)建設(shè)用地（包括整治規(guī)劃后的節(jié)余宅基地）復(fù)墾驗(yàn)收后指標(biāo)票據(jù)化，向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)購(gòu)，實(shí)行跨地區(qū)遠(yuǎn)距離交易，對(duì)于高效配置農(nóng)村集體建設(shè)用地具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義：①地票交易制度通過(guò)“先占后補(bǔ)”方式，有效保護(hù)耕地?cái)?shù)量；②建設(shè)用地復(fù)墾后指標(biāo)票據(jù)化，在市場(chǎng)中公開(kāi)透明交易，充分保障農(nóng)民利益；③交易市場(chǎng)輻射范圍廣，提升了偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地價(jià)值；④優(yōu)化農(nóng)用地與建設(shè)用地空間布局；⑤減少農(nóng)村閑置地浪費(fèi)，拉動(dòng)城市內(nèi)需，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置。當(dāng)然，重慶地票模式摸索實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題與不足。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明確，無(wú)法作為地票指標(biāo)流入市場(chǎng)；其次，農(nóng)民對(duì)宅基地的傳統(tǒng)觀念與宅基地對(duì)農(nóng)民的重要保障作用影響著人們響應(yīng)地票交易的積極性，會(huì)給地票模式的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建立帶來(lái)阻礙；最后，地票交易模式的不成熟體制很難保證地票所對(duì)應(yīng)的復(fù)墾耕地質(zhì)量，對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)造成一定程度的威脅。

廣東省在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式探索中，2003年政府鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，隨后在2005年伴隨著《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》的出臺(tái)，廣東省內(nèi)的集體建設(shè)用地漸漸可以直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，并強(qiáng)調(diào)收益分配應(yīng)側(cè)重農(nóng)民，當(dāng)時(shí)在珠三角地區(qū)，超半數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地已流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地首次得到直接入市、同權(quán)同價(jià)的法律承認(rèn)，從此打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)問(wèn)題[7]。廣東模式下的集體建設(shè)用地直接入市，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地共同享有“同權(quán)、同價(jià)、同地”，保護(hù)了農(nóng)民集體在土地開(kāi)發(fā)中的合法權(quán)益，消除征地腐敗，同時(shí)明確了村集體及村委會(huì)對(duì)于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)及收益分配的主體地位。然而，集體建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序的流轉(zhuǎn)所造成土地流失、政府管理失控、集體建設(shè)用地收益分配關(guān)系混亂與耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，這些瓶頸在廣東模式的實(shí)踐過(guò)程中亟待解決。

4障礙總結(jié)分析

4.1流轉(zhuǎn)土地權(quán)屬問(wèn)題急需解決，流轉(zhuǎn)規(guī)模與數(shù)量不足

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地確權(quán)工作在部分試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行得不夠充分，閑置存量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問(wèn)題和村集體之間權(quán)屬爭(zhēng)奪矛盾等權(quán)屬問(wèn)題仍然存在，土地確權(quán)工作是建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)土地的權(quán)屬問(wèn)題急需解決。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的劃分范圍為符合規(guī)劃和用途管制以及不屬于農(nóng)村公共利益建設(shè)用地，此界定范圍讓集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)范圍局限在權(quán)益合法化的界限內(nèi)，由于不敢突破常理對(duì)其他存量閑置土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，使得很多地區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模得不到擴(kuò)大。此外，在實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于集體建設(shè)土地較為分散，且周邊多為耕地，整治難度大，所獲得的符合流轉(zhuǎn)需求的建設(shè)用地?cái)?shù)量較少。

4.2土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中地方政府與農(nóng)村集體間的利益分配問(wèn)題

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，地方政府與農(nóng)村集體間的利益合理分配與農(nóng)民利益不受損的保障問(wèn)題，都是入市過(guò)程中需認(rèn)真對(duì)待的一大難題。如果沒(méi)有合理的土地收益分配制度與后期政府的強(qiáng)力監(jiān)督，可能會(huì)出現(xiàn)政府收益過(guò)少不愿支持、村集體代表尋租行為及侵奪農(nóng)民利益、集體內(nèi)部各成員分配不均的問(wèn)題，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后的土地共享收益與永久收益也需要完善的制度保障，否則可能會(huì)降低農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的積極性與入市工作配合度，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程減緩。

4.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有規(guī)范化

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)在各地廣泛開(kāi)展，雖然各地區(qū)都已經(jīng)開(kāi)辟了自身的入市道路，但是由于缺乏規(guī)范的政策指導(dǎo)，各地入市的土地對(duì)象和入市機(jī)制均沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。在參與入市的過(guò)程中，有些區(qū)域在前期的整理與開(kāi)發(fā)中，違反國(guó)家的基本農(nóng)田保護(hù)政策與相關(guān)土地利用用途及土地利用規(guī)劃；有些試點(diǎn)地區(qū)的土地并未做到與國(guó)有建設(shè)土地同權(quán)同價(jià)進(jìn)入市場(chǎng)；有些僅通過(guò)簡(jiǎn)單的企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂使用合同后交付使用權(quán)租金的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，缺少?lài)?yán)格的程序。要避免這些不規(guī)范行為的產(chǎn)生，就必須在土地流轉(zhuǎn)政策的推進(jìn)中摸索出一條符合中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的特色運(yùn)行機(jī)制，以加快形成合理完善的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

4.4入市的風(fēng)險(xiǎn)控制及后續(xù)開(kāi)發(fā)中的矛盾凸顯

目前在多地推行集體建設(shè)用地入市方面還存在許多不確定性的因素，在實(shí)際交易過(guò)程與各試點(diǎn)案例中，土地的確權(quán)問(wèn)題引發(fā)集體內(nèi)農(nóng)民的糾紛、缺乏完善的收益分配體制導(dǎo)致的收益分配不均問(wèn)題、與國(guó)有城市建設(shè)用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突、小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)議與根治解決、稅收管理以及社會(huì)保障方面仍存在較多的未知性，有些由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也潛藏在部分試點(diǎn)集體土地的開(kāi)發(fā)利用中，有些問(wèn)題已經(jīng)凸顯出來(lái)甚至影響到集體建設(shè)用地入市后的開(kāi)發(fā)。這需要企業(yè)、政府、集體個(gè)人三方進(jìn)行商議，對(duì)涉及的土地權(quán)屬以及收益分配問(wèn)題交換意見(jiàn)，秉持著讓農(nóng)民收獲最大利益的原則，有序地進(jìn)行集體土地開(kāi)發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

5政策建議

（1）明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。激活農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的土地要素，深化農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權(quán)制度改革是第一步。農(nóng)村閑置宅基地、廢棄地等整理節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地是否符合規(guī)劃前提，在入市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍之內(nèi)，并無(wú)政策或法律界定相關(guān)概念。改革新方向必定要朝著劃定建設(shè)用地規(guī)劃范圍、確定集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)展，解決其與國(guó)有城市建設(shè)用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突，為后續(xù)存量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)、農(nóng)民集體收益分配提供合理的參考依據(jù)。

（2）完善土地整治制度，鼓勵(lì)整治開(kāi)發(fā)等節(jié)約出的集體建設(shè)用地以直接參與土地市場(chǎng)、入股等多種形式進(jìn)入市場(chǎng)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化，順應(yīng)人們返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮，大力發(fā)展農(nóng)村電商、休閑農(nóng)業(yè)、旅游養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，使集體土地上的建筑形態(tài)更加豐富多樣，增加農(nóng)民收入，為美好農(nóng)村建設(shè)注入巨大動(dòng)力。

（3）規(guī)范交易程序，為集體建設(shè)用地在土地市場(chǎng)中有序流轉(zhuǎn)提供有力保障。在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試運(yùn)行初期，必須要結(jié)合建設(shè)用地的集體共有產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)形式多樣等特性制訂一套相對(duì)應(yīng)的交易程序。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的申請(qǐng)、批準(zhǔn)、簽約、公證及登記等每一步都需要符合一定的程序，且交易的規(guī)范性離不開(kāi)土地管理部門(mén)的有效監(jiān)督和引導(dǎo)。

（4）健全合理的利益共享分配機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民、集體、國(guó)家合法利益，實(shí)現(xiàn)三方共贏。對(duì)收益分配體系及稅收制度等方面深入展開(kāi)研究，

致力于完善現(xiàn)有的利益分配機(jī)制、建立利益糾紛調(diào)解機(jī)制，制定合理的決策，持續(xù)集體中農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，讓政府通過(guò)稅收體制收回增值利益，以平衡限縮征地范圍帶來(lái)的收益下降，在農(nóng)民集體獲益的同時(shí)，緩解城市建設(shè)用地的利用壓力，讓土地利用更合理化。

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