李功員

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中的起始端，它處于“上情下達(dá)”和“下情上達(dá)”的位置上，是連結(jié)國家與群眾的橋梁與紐帶，地位重要，作用巨大。近年來，中央對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層建設(shè)非常重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整力度逐漸增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政治、經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)得到了加強(qiáng)。但由于歷史及社會發(fā)展等多種原因，面對新形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)還存在一些不足和問題。就這些問題，筆者走訪了沅陵縣的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行了大量調(diào)研，通過事實(shí)和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并試著提出了針對性的對策和建議，以期對今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作產(chǎn)生一定的作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；政權(quán)建設(shè)；機(jī)構(gòu)改革；職能轉(zhuǎn)型

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)存在的問題

通過調(diào)研，筆者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)主要存在以下幾個方面的主要問題：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位，責(zé)權(quán)利不相等

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國的一級政府，但財權(quán)、事權(quán)已經(jīng)變得很小，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任卻不小。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況并非如此，職能錯位、越位、不到位的情況時有出現(xiàn)。一些“有權(quán)、有錢”的部門人、財、物權(quán)紛紛上收，而上級黨委、政府的各項(xiàng)任務(wù)都還是下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受了過重的責(zé)任負(fù)擔(dān)。由于權(quán)屬不明，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任與權(quán)力的失衡，這無疑給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀掌控增加了難度，很難形成工作合力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要應(yīng)對的上級考核檢查也非常的頻繁，不但有各種類型的責(zé)任狀以及一票否決項(xiàng)目，還有各種類型和部門的考核指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不把大量的精力花在應(yīng)付各種考核各種檢查之中，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有心無力做實(shí)事。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，行政成本偏高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置可謂是“麻雀雖小，五臟俱全”。就筆者所在的地方來說，除了設(shè)立黨群、農(nóng)林水電、城建國土、計生、綜治、后勤等辦公室外，還有鄉(xiāng)屬及縣直有關(guān)部門派駐的畜牧站、農(nóng)技站、國土所、財政所等10多個站所。然而，由于我縣行政區(qū)劃調(diào)整等歷史原因及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作、生活條件制約等客觀原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍人員不足，許多站辦所有編卻無人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失嚴(yán)重，實(shí)際到崗率低，干部愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少，想進(jìn)城的多。

（三）人員結(jié)構(gòu)不合理，干部管理難

首先，干部年齡結(jié)構(gòu)不合理。總體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍呈現(xiàn)年齡老化、斷層嚴(yán)重、青黃不接的現(xiàn)象。以沅陵縣北溶鄉(xiāng)為例，現(xiàn)有編制84人，目前在崗人數(shù)45人，在編45人中30歲以下6人，30歲-40歲14人，40歲-50歲17人，50歲以上8人。 2016年黨委換屆后，調(diào)離5位年輕骨干，新進(jìn)公務(wù)員1名，2017年-2019年陸續(xù)退休人員達(dá)4人，在編在崗人員年齡結(jié)構(gòu)偏大。其次，是干部知識結(jié)構(gòu)不合理。以黨務(wù)型干部居多，在職教育居多，經(jīng)濟(jì)型干部和“科班”出身少，專業(yè)不對口的情況嚴(yán)重。真正學(xué)農(nóng)技、經(jīng)營、管理專業(yè)的只有 1 人，且有6 人為高中或中專文化，本科文化程度的只占45 %。從現(xiàn)狀分析，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟(jì)知識、法制觀念、實(shí)用技術(shù)等都有待進(jìn)一步提高。再者，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，干部的管理比較難。一是日常管理難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有其特殊性，如果簡單參照縣直機(jī)關(guān)的工作作息制度來管理，往往與實(shí)際工作需求不符。二是干部考核難。當(dāng)前，干部的年度考核和績效考核流于形式，干部的工作積極性難以調(diào)動。三是干部交流難。由于歷史和客觀原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交流比較難。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)化慢，與群眾需求不對等

隨著全面深化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。工作已經(jīng)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從為民作主向由民作主轉(zhuǎn)變，從“取”到“予”轉(zhuǎn)變。然而，面對新時期群眾工作的新特點(diǎn)和新要求，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒有轉(zhuǎn)變思維方式，對新群眾工作方法還研究不夠，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏群眾意識，特別是年輕的基層鄉(xiāng)干部缺乏基層鍛煉，不了解群眾，不會做群眾工作；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)群眾利益的意識不強(qiáng)，甚至還存在與民爭利的現(xiàn)象。同時，部分鄉(xiāng)政府債務(wù)急劇增多使政府信用度降低。欠各類工程款、欠商店購物款、欠飯店招待費(fèi)欠銀行信用社的借貸款、欠民間的集資款等等，致使鄉(xiāng)政府在群眾百姓中的形象降低。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)存在問題的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不順

現(xiàn)有的管理體制與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。比如在行政執(zhí)法權(quán)限上，往往權(quán)力沒有，責(zé)任卻一大堆，一旦出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常成為第一個處理對象；在權(quán)力上鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些事業(yè)單位，不能進(jìn)行有效的調(diào)控和指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能得不到充分發(fā)揮，但卻必須承擔(dān)這一切責(zé)任。

（二）干部教育管理不足

在對鄉(xiāng)與村級干部的管理上不緊湊。由于缺少政治學(xué)習(xí)，部分干部淡忘了全心全意為人民服務(wù)的宗旨；由于缺少業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，部分干部在處理黨群干群關(guān)系方面，缺乏適應(yīng)新形勢的本領(lǐng)與手段；由于缺少政策法規(guī)學(xué)習(xí)，部分干部不能做到依法行政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在督促干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)上缺乏一套行之有效的管理、督查、激勵、懲處機(jī)制，即使有制度也難以執(zhí)行到位。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)監(jiān)督不力

在制度設(shè)定上，由于部門的監(jiān)督不力，導(dǎo)致有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用權(quán)失控、決策失誤、行為失范；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有扣克和挪用項(xiàng)目資金的行為。對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的違紀(jì)行為，缺乏一套真正管用的監(jiān)督約束機(jī)制，更不能有效地進(jìn)行查處和懲治。

（四）關(guān)懷關(guān)心不夠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線，工作生活條件相對艱苦，但目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的優(yōu)惠、激勵政策還不多，關(guān)懷關(guān)心還不夠。雖然，當(dāng)前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層重視程度在不斷加強(qiáng)，但是在工作中也確實(shí)還存在諸多不足。特別是一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，條件艱苦，人員不足、干部交流慢，這些都影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是安心偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的對策與建議

針對以上問題，提出以下對策與建議：

（一）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)改革

要對基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位、職能和權(quán)責(zé)。要縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，機(jī)構(gòu)龐大，使得本來財政就困難的基層政權(quán)“僧多粥少”。當(dāng)前，許多地方都在實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，精簡機(jī)構(gòu)，把如農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站等投向市場。這些部門的市場化，既能為社會服務(wù)，又能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減輕負(fù)擔(dān)。值得重視的是，在縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的過程中，要注意保持整個農(nóng)村乃至全社會政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，即要保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固性。與此同時，各部門的人員編制要嚴(yán)格核定，使財政支出減輕；使黨委、政府、人大之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要要適應(yīng)新形勢發(fā)展，由行政命令和管理型政府向主動服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。同時，在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到責(zé)權(quán)一致、人權(quán)事權(quán)一致。對于縣主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理體制要明確和理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能和權(quán)力要進(jìn)一步強(qiáng)化。對專業(yè)性不強(qiáng)且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身工作聯(lián)系較緊的站所，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。對業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的涉農(nóng)性站所，應(yīng)實(shí)行雙層管理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對執(zhí)法性或垂直管理的站所，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對他們的監(jiān)督管理職能，其干部考核評優(yōu)、人事調(diào)整，主管部門應(yīng)征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)

首先，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。要加大年輕干部的培養(yǎng)力度，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交流力度，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔進(jìn)入渠道，建立起一支數(shù)量合理、能力知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。其次，要加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的教育培訓(xùn)，既要開闊基層干部的視野，夯實(shí)理論基礎(chǔ)，又要學(xué)習(xí)現(xiàn)代科技、管理、經(jīng)濟(jì)、法律等知識，努力提高解決各種農(nóng)村實(shí)際問題的能力。第三，要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)懷力度。一方面要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的監(jiān)管力度，另一方面要制定相應(yīng)的激勵政策，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的政治、經(jīng)濟(jì)待遇，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能安心基層、扎根基層、奉獻(xiàn)在基層。

（四）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的監(jiān)督管理機(jī)制

一是健全日常管理制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的日常管理制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，狠抓制度的兌現(xiàn)和落實(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和工作行為的進(jìn)一步規(guī)范。二是健全激勵約束機(jī)制。進(jìn)一步堅持和完善有錯無為問責(zé)機(jī)制，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部目標(biāo)管理考核辦法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行績效管理，對成績突出、群眾擁護(hù)的干部要予以表揚(yáng)和獎勵，特別突出的要予以提拔使用，對素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)的要及時調(diào)整，對違法亂紀(jì)的要嚴(yán)肅懲處。三是健全民主監(jiān)管機(jī)制。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委議事規(guī)則和決策程序，嚴(yán)格執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工制度。要堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)、政務(wù)和財務(wù)定期公開制度，自覺接受群眾監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理的民主化程度。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部目標(biāo)承諾和述職評議制度，組織部門要定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員和人大代表、政協(xié)委員定期評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的履職情況。要建立縣委巡視組制度，定期督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子建設(shè)和工作開展落實(shí)情況。