摘要：自然資源屬于國家所有即全民所有，全民是國有自然資源的最終所有者，然而，在實踐中，作為國有自然資源真正所有者的“全民”卻在國家所有權行使中缺位或虛置，其共同意志和公共利益在自然資源國家所有權行使中難以得到有效體現(xiàn)和保障。因此，要健全和落實自然資源國家所有權制度，首先必須充分理解自然資源國家所有權主體的全民性及其意義，保障全民真正成為享有和行使自然資源國家所有權的主體，徹底解決國家所有權主體虛置所產出的問題，實現(xiàn)自然資源屬于“國家所有即全民所有”憲法價值和目的。

關鍵詞：自然資源；國家所有權；所有權主體；全民性

中圖分類號：D913文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2017）02-0057-06

引言

在黨的十八屆三中、四中全會的兩個《決定》中，中共中央都明確提出并闡述了健全自然資源產權制度的法治建設目標和要求，這是黨從基本國情及經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略抉擇。在自然資源立法目標與定位已經明確的情況下，如何健全自然資源產權制度就成為當前法治建設理論研究與實踐探索的重大課題。中共中央國務院頒發(fā)了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》），對完善我國產權保護制度進行了全面部署，這是我國首次以中央名義出臺的產權保護頂層設計。《意見》也進一步明確要求，“建立健全歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度?！惫P者認為，在以生產資料公有制為基礎的政治經濟制度背景下，我國自然資源產權制度的基礎和核心是國家所有權。然而，自然資源國家所有權具有顯著的特殊性，難以簡單適用傳統(tǒng)私法上的所有權規(guī)則，而在憲法、物權法和自然資源單行法中，自然資源屬于“國家所有即全民所有”的立法表達十分原則和抽象，在理論解釋和制度實踐中都面臨著不少困境，制約著自然資源產權制度的進一步完善和發(fā)展。因此，如何將自然資源國家所有權從憲法意義上“全民所有”轉化為現(xiàn)實，一直以來都是困擾我國理論與實踐的一大難題。

在解決這一難題上，我國法律規(guī)定由國務院代表國家行使所有權，然而，由于自然資源遍布全國，數量龐大，種類繁多，國務院實際上很難履行代表職責。因此，真正行使國家所有權的是沒有得到法律授權的各級政府和各種資源職能管理部門。實踐中，政府一方面從私法角度通過出讓等方式設立各種自然資源使用權；另一方面以各種單行法為依據對自然資源使用進行行政管制，各級政府既是所有權的行使主體，又是監(jiān)管主體，存在身份混同、權責不明等問題，其結果，自然資源國家所有權就變得飄忽不定，政府欲坐享私權的好處時，它就變成可以市場化的私權，而政府欲獨斷公權的實益時，它又成為可以獨斷專行的公權。在此情況下，自然資源常常被當作個別地方經濟發(fā)展與政府部門追求利益的主要財富，而作為國有自然資源真正所有者的“全民”卻在國家所有權行使中缺位或虛置，其共同意志和公共利益難以得到有效體現(xiàn)和保障。在此情況下，稀缺的自然資源就更容易在部門利益或地方利益的追逐之下消耗殆盡，自然資源國家所有權制度所設定的防止資源壟斷、防止資源浪費以及實現(xiàn)全民公共福祉的目標也就必然落空。

發(fā)展觀察葉榅平：自然資源國家所有權主體的全民性及實現(xiàn)機制 在此背景下，重新思考自然資源“國家所有即全民所有”的立法價值及其實現(xiàn)對于健全自然資源產權制度顯然具有重要的意義。筆者認為，要從制度上完善自然資源產權制度，必須在理論上充分認識自然資源屬于國家所有即屬于全民所有的性質，深刻理解全民作為自然資源國家所有權真正主體的法治意義。在此基礎上，將全民置于自然資源國家所有權行使制度建設的中心位置，通過建立民主制度和程序，保障“全民”能夠真正享有和行使自然資源國家所有權，解決國家所有權主體“虛置”和“代理”問題，真正實現(xiàn)自然資源屬于“國家所有即全民所有”立法價值和目的。

一、自然資源國家所有權主體的全民性

我國憲法第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！北M管學界對該條的規(guī)范性質存在爭論，①①學界對該條的規(guī)范性質和意義存在較大爭論，主要觀點有物權說、公權說、雙重所有權說、所有制說、名義所有權說等。但是筆者堅持認為，憲法第9條自然資源國家所有權是最直接和最權威的法律依據。②②盡管有不少學者認為，憲法上“國家所有”是關于公有制或國家所有制的憲法表達，但是將“國家所有”解釋為“國家所有權”確實是多數學者的共識，并有不少學者從理論、歷史、立法資料等方面論證“國家所有”就是一種所有權。在憲法第9條規(guī)定的基礎上，物權法第45條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”，第46條、第48條和49條則直接規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源屬于國家所有。 從憲法和物權法的立法表述形式上看，自然資源屬于“國家所有即全民所有”是具有雙重所有的立法結構，即自然資源國家所有權有兩個主體：一是國家，二是全民。那么，“國家所有”與“全民所有”之間到底是一種什么關系呢？憲法及其他法律對此均未予明言，學界對此則存在爭論：第一種觀點認為，“國家所有”是全民所有制的法律體現(xiàn)，前者是上層建筑，后者是經濟基礎。[1]第二種觀點認為，“國家所有即全民所有”實為全民所有在憲法上的所有權表達。[2]第三種觀點認為，國家和人民具有內在的一致性，因而，國家所有即全民所有。筆者認為，第一種觀點將國家所有與全民所有儼然分為上層建筑與經濟基礎的觀點值得商榷。自然資源國家所有即全民所有是一種所有權的法律表達，既表達了這種所有權的全民性，也明確了這種所有權的主體既是國家也是全民，兩者之間并不存在矛盾。在法律特別是憲法中，“全民所有”可以是所有制的表達，也可以是所有權的表達，兩者并非只能是相互排斥的關系。就第二種觀點而言，在自然資源國家所有權的建構和行使中，“全民”并不僅僅具有象征性意義，而是可以具體參與權利行使和收益分享的權利主體。因而，自然資源“國家所有即全民所有”不只是自然資源“全民所有”向法律上所有權的過渡，自然資源全民所有不僅是憲法上的所有權，也是民法上的所有權。筆者認為，國家所有與全民所有具有一致性的觀點值得肯定。自然資源屬于“國家所有即全民所有”立法表達，既是對自然資源國家所有權的直接定性，也是對其主體的明確規(guī)定。國有自然資源最終歸屬于全民，自然資源國家所有權必須服從于服務全民、為全民共享這一制度性的根本要求。

那么，自然資源國家所有權主體為什么具有這樣的全民性呢？筆者認為，“國家所有即全民所有”首先是自然資源所承載的利益的公益性與國家所代表的利益的全民性所決定的，自然資源承載的全民利益與國家所代表的全民利益不謀而合，自然資源國家所有權正是表達、確認和保護這種利益一致性的法律形式。立法以國家為歸屬全民的自然資源所有權的主體，本質上就是為了能夠更好地維護全民的公共福祉，保障自然資源真正歸“全民所有”。其次，我國是人民民主專政的社會主義國家，在我國社會主義法律體系中，國家意志和全民意志具有內在的一致性，由國家作為“全民所有”的權利主體不僅符合全民所有的本質要求，而且符合所有權主體特定性的要求。從“全民所有”到“國家所有”，就是一個從抽象的社會主體到具體的法律主體的立法表述上的變化，其實質內容沒有發(fā)生改變。因此，憲法第9條規(guī)定“國家所有即全民所有”的立法深意正是為了表明自然資源國家所有權主體具有全民性，自然資源在法律名義上歸國家所有其本質就是歸全民所有。

總之，自然資源國家所有權中的“國家”就是特定主權范圍內的全體人民，盡管從形式上看，自然資源屬于“國家所有即全民所有”存在“國家”和“全民”兩個主體，但本質上它們具有完全相同的意義，全民才是國有自然資源的最終意義上的真正主人。

二、自然資源國家所有的行使應體現(xiàn)主體的全民性

自然資源是一個社會最為重要的經濟要素和最為基本的物質保障，也是人類賴以共存的生態(tài)環(huán)境的重要物質構成。因此，自然資源具有明顯的公共性特征，是屬于全民的共同財富。我國憲法第9條充分尊重和體現(xiàn)自然資源的公共性，明確規(guī)定自然資源是屬于全民的共同財富。因此，自然資源國家所有權的行使必須體現(xiàn)自然資源國家所有權主體的全民性，充分尊重全民的共同意志，維護全民的共同利益，以全民公共福祉為根本出發(fā)點和歸屬點。自然資源國家所有權的行使必須體現(xiàn)主體的全民性，一方面是因為全民是自然資源國家所有權的真正主體；另一方面也是因為自然資源本身具有強烈的公共性，是基于自然資源公共性的內在要求。

（一）國有自然資源的使用和管理應由全民共同決策

自然資源國家所有權的行使，首先面臨的就是自然資源利用問題，這也是任何一個國家自然資源法律制度無法回避的問題，“大國崛起的關鍵是經濟的發(fā)展，而經濟發(fā)展的過程，說到底是一個充分和合理利用自然資源、滿足人類需要和創(chuàng)造物質文明的過程”。[3]因此，在明確自然資源屬于國家所有的情況下，一方面，國家必須利用自然資源進行經濟建設和公共事業(yè)建設，促進經濟社會的發(fā)展，這就要充分利用市場機制，通過私法上的權利配置規(guī)范充分實現(xiàn)自然資源的經濟價值；另一方面，國家在利用自然資源的同時，也必須考慮自然資源是全民賴以生存的物質基礎和條件，具有社會保障和生態(tài)保障功能，必須保持和提升自然資源的社會價值和生態(tài)價值。然而，在自然資源利用實踐中，人類個體或政府的行為往往是短視的，對經濟利益的盲目追求總是以犧牲全民的公共生態(tài)利益為代價。盡管是“人類的能力和需要，而不僅僅是自然的存在，創(chuàng)造了資源的價值”，[4]但是人類必須清楚意識到，在一定的時空中，某種或某一類自然資源的總量都是有限的，即使是可再生資源，如果不合理利用和管理，可利用的資源數量也會越來越少，不僅會出現(xiàn)資源短缺，而且會造成生態(tài)環(huán)境惡化，良性循環(huán)就會變成惡性循環(huán)。因此，與一般財產相比，對自然資源的利用和管理就更需要全民統(tǒng)一協(xié)調行動，更需要仰賴全民共同制定的制度規(guī)范，否則極易陷于“公地悲劇”或“反公地悲劇”的困境，導致自然資源配置不公和利用低效，[5]損害全民的公共利益。正因如此，英國學者李哈維指出，在資源實行“公有”的情況下，由于資源的使用僅限于一定社群的成員內部，這些成員將很有可能制定（正式或非正式的）管理、監(jiān)督和使用規(guī)則，防止資源濫用和退化，防止出現(xiàn)“公地悲劇”的發(fā)生。[6]我國自然資源國家所有權主體的全民性為全民統(tǒng)一協(xié)調行動提供了條件和保障。在自然資源國家所有權行使過程中，必須切實貫徹和維護自然資源國家所有權主體全民性的要求，從全民整體利益，包括經濟利益、社會利益和生態(tài)利益協(xié)調發(fā)展的高度出發(fā)，由全民共同制定自然資源配置、利用、利益分享以及管理等相關規(guī)則，建構起富有效率、體現(xiàn)公平、保護環(huán)境的自然資源利用秩序和管理秩序，實現(xiàn)自然資源經濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調發(fā)展。

（二）國有自然資源收益應由全民共享

我國是社會主義國家，對作為最重要的生產資料和生活資料的自然資源實行公有制，建立自然資源國家所有權制度，其目的就是為了防止自然資源過度集中于私人之手，形成自然資源私人壟斷，進而產生剝削，危害全民公共利益。因此，自然資源國家所有權的行使應始終以促進社會公共福利為宗旨，保障自然資源收益歸全民公平共享。正是在此意義上，有學者認為全民所有與其說是一種民法上的所有權形式，不如說是一種確保全民可平等地享用或享受其利益的一種制度措施，是確保社會中重要財產合理利用和實現(xiàn)社會平衡與持續(xù)發(fā)展的策略，其重要意義在于它的制度價值。[7]為此，自然資源國家所有權的行使應按“全民共同意志”進行，應由全民共同決定自然資源由誰利用、如何利用以及收益如何分配等問題，充分尊重和保障全民在自然資源國家所有權行使中的主體性和自主性。

總之，作為全民生產和生活資料的最終來源和生態(tài)條件，“資源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接決定社會的發(fā)展前景和公正度，實乃關乎國家發(fā)展、人民福祉的重大公共事務?！盵5]因此，自然資源必須掌握在全民手中，由全民所有，由全民對其利用、管理和分配進行共同決策，這就是我國建立自然資源國家所有權制度的宗旨和目的。

三、自然資源國家所有權主體全民性的實現(xiàn)機制

自然資源屬于國家所有即全民所有，然而，國內外歷史經驗表明，“全民所有”和“國家所有”的權利結構意味著所有權主體不可避免地會出現(xiàn)“虛位”現(xiàn)象，全民雖然是自然資源的最終所有者，卻無法直接行使所有權，而國家實際也是個抽象的概念，同樣無法代表全民直接行使所有權。盡管我國物權法和自然資源單行法均明確規(guī)定只能由國務院代表國家行使所有權。但是由于自然資源類型多樣，數量龐大，國務院實際上難以有效行使國家所有權。在具體實踐中，沒有得到明確授權的地方政府、資源職能管理部門或國有企業(yè)卻是事實上行使國有自然資源所有權的主體，也是事實上支配國有自然資源收益的主要主體。自然資源屬于國家所有，而在實踐中常常卻變成了政府所有、部門所有、地方所有。而我國現(xiàn)有法律對政府和職能部門行使自然資源國家所有權的外部監(jiān)督機制又缺乏規(guī)定，特別是沒有建立有效的民主監(jiān)督機制。在此情況下，國有自然資源往往被當作個別地方經濟發(fā)展與政府部門追求利益的主要財富。

由此可見，在我國自然資源國家所有權的具體制度建構和具體制度實踐中，作為自然資源國家所有權真正主體的全民都存在“缺位”或“虛置”現(xiàn)象，全民的共同意志和公共利益在國家所有權行使中沒有得到應有的體現(xiàn)和保障，這不僅背離自然資源國家所有權制度的立法宗旨，而且導致自然資源國家所有權制度所設定的防止資源壟斷、防止資源浪費以及實現(xiàn)全民公共福祉的目標落空。那么，自然資源國家所有權的行使應如何體現(xiàn)全民的共同意志和保障全民的共同利益呢？筆者認為最根本的路徑應當是建立能夠體現(xiàn)自然資源屬于“全民所有”的民主制度和民主程序，集中全民的共同意志，并將這種共同意志體現(xiàn)到自然資源國家所有權及其行使過程中。只有通過民主制度和民主程序，全民才能要求具體行使自然資源國家所有權的主體依法對自然資源進行合理利用和管理，尊重人民的意志，遵從人民的指令，忠于人民的利益，接受人民的監(jiān)督?？梢哉f，“沒有完善的民主制度，沒有健全的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制，就不會有真正意義上的、全民所有性質的國家所有權?！盵1]

那么，應當如何建立這種民主制度和民主程序呢？筆者認為，自然資源國家所有即全民所有的性質決定：以全國人大為基本框架建立行使自然資源國家所有權的民主制度和民主程序，既是自然資源國家所有權的內在要求，也是人民代表大會制的應有之義。通過全國人大的民主制度和民主程序，全民的共同意志和利益能夠有效反映到自然資源國家所有權建構和行使中，真正實現(xiàn)自然資源國家所有即全民所有的立法旨意，并且通過這種民主制度和民主程序的建構，自然資源國家所有權也能夠有效解決主體“虛置”和“代理”問題，從抽象走向具體，從“神話”變?yōu)楝F(xiàn)實。具體而言，筆者認為全國人大應該制定《自然資源國家所有權行使法》，從以下幾個方面建立自然資源國家所有權行使的民主程序，保障全民成為自然資源國家所有權的真正主體：

（一）明確規(guī)定全國人大為全民行使自然資源國家所有權的意志機關

《自然資源國家所有權行使法》應明確規(guī)定全國人大為全民行使自然資源國家所有權的意志機關，明確規(guī)定全國人大應當行使自然資源國家所有權的下列權能：（1）立法權能。全國人大必須行使自然資源立法權，建立以自然資源開發(fā)利用為中心內容的私法秩序與以保障自然資源合理利用為中心的管理秩序。（2）管理權能。明確規(guī)定全國人大有權對自然資源進行民主決策和民主管理。（3）分配權能。明確規(guī)定全國人大必須依法確立國有自然資源收益分配的實體條件和程序機制，保障自然資源收益歸全民公平共享。（4）監(jiān)督權能。明確規(guī)定全國人大應當對自然資源國家所有權行使進行民主監(jiān)督，防止國家所有權的行使違背全民公共意志和利益。

（二）完善全國人大授權行使自然資源國家所有權的制度

《自然資源國家所有權行使法》首先應明確規(guī)定必須根據法律授權行使國家所有權的原則，未經法律明確授權，任何主體不得擅自行使國家所有權。其次，由于國有自然資源數量龐大、類型多樣、功能不一，完全由國務院代表國家行使所有權顯得不切實際。因此，應根據物權法第45條第2款后半句的規(guī)定，完善自然資源國家所有權授權行使制度和程序，根據具體情況，對地方政府、行政主管部門或國有企業(yè)行使國家所有權進行明確授權，并明確規(guī)定這些主體代表國家行使所有權的方式、程序和效力等內容。

（三）建立重大國有自然資源利用項目報請全國人大批準的程序機制

對于重大的自然資源開發(fā)利用項目，國務院在做出決策前應當提請全國人大審議決定，以便更加直接地反映人民的意志，維護人民的利益。因此，《自然資源國家所有權行使法》應當在總結實踐經驗的基礎上，建立重大自然資源利用項目決策報告批準程序機制，明確規(guī)定國務院等行使國家所有權的主體需要報請全國人大審議批準的重大自然資源開發(fā)利用項目的范圍、報請的方式、程序和效力等內容。

（四）建立全國人大監(jiān)督自然資源國家所有權行使的程序機制

《自然資源國家所有權行使法》應在明確規(guī)定全國人大對自然資源國家所有權行使享有監(jiān)督權的基礎上，建立全國人大行使監(jiān)督權的程序機制，保障全國人大順利完成對自然資源國家所有權行使過程的監(jiān)督使命。

1.在全國人大設立監(jiān)督自然資源國家所有權行使的專門委員會

在全國人大設立監(jiān)督國家所有權行使的專門委員會，作為全國人大常委會下設的專職常設機構，代表全國人大具體履行監(jiān)督職責，由其負責自然資源國家所有權的立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，負責定期聽取并審核國務院關于自然資源國家所有權行使情況的報告等。應當賦予專門監(jiān)督委員會在監(jiān)督中擁有特定的問題調查權、質詢權、問責權、建議權等。

2.建立全國人大監(jiān)督自然資源國家所有權行使的程序機制

在設立專門監(jiān)督委員會的基礎上，建立監(jiān)督委員會行使監(jiān)督權的程序機制，明確規(guī)定監(jiān)督委員會對自然資源國家所有權行使進行監(jiān)督的范圍、方式及效力等，將監(jiān)督自然資源國家所有權行使的權力制度化和程序化。

3.建立國務院向全國人大報告自然資源國家所有權行使情況的機制

應當明確要求國務院就自然資源國家所有權行使的總體情況定期向全國人大匯報，接受全國人大監(jiān)督。國務院的報告應當能夠反映一定時期自然資源國家所有權行使的總體情況，特別是對國有自然資源保護、處分、收益及其使用情況是否符合法律規(guī)定、是否符合全民公共利益，應予詳細匯報，全國人大可以對國務院的報告進行審議和表決。

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Abstract： The legislative expression about natural resources belonging to “the stateowned， that is， to the whole people”， is not only a direct provision for the nature of the national ownership to natural resources， but also is a clear expression about the state ownership of natural resources. Stateowned natural resources ultimately belong to the people； the exercising of state ownership to natural resources must be consistent with the common will and interests of all. Confirming that the state is the owner of stateowned natural resources benefits the exercise of ownership of the whole people， as well as the protection and realization of public welfare. Through National People's Congress， a democratic system/democratic procedure， the common will and interests by all people can be reflected and incarnated in the construction and exercise of the national ownership to natural resources， to maintain the consistency of stateowned and ownership of all people. Keywords： Natural resources， State ownership， Ownership， Owned by the whole people.

Key words： Natural resources； State ownership； Ownership； Owned by the whole people

責任編輯：李祖杰鄧衛(wèi)紅