肖曉明

【摘要】實(shí)踐中，PPP模式應(yīng)用的適切性、合法性、有效性等遭受諸多質(zhì)疑。如何把握重點(diǎn)，有效實(shí)施績(jī)效審計(jì)，對(duì)推動(dòng)PPP模式的高效開(kāi)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 績(jī)效審計(jì) 適切性 合法性 有效性

PPP（public-private partnership）模式，即政府與社會(huì)資本合作模式。隨著PPP模式廣泛應(yīng)用，相關(guān)項(xiàng)目是否嚴(yán)格遵循相關(guān)政策、法律規(guī)定，是否有達(dá)到了效果，所應(yīng)用的項(xiàng)目是否需要進(jìn)一步延續(xù)等問(wèn)題，都需要通過(guò)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，而要準(zhǔn)確回答上述問(wèn)題，關(guān)鍵在于把握PPP模式績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)。

一、當(dāng)前PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題

（一）PPP模式應(yīng)用存在“水土不服”的問(wèn)題

PPP模式應(yīng)用的一大原則是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這也是PPP模式應(yīng)用的終極目標(biāo)。然而在目前的PPP模式應(yīng)用過(guò)程中卻存在決策錯(cuò)誤、模式濫用的現(xiàn)象，結(jié)果所謂的PPP項(xiàng)目并沒(méi)有提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率，最終帶來(lái)的是公共利益的損害。以天津市某垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為30年，但是在目前的運(yùn)營(yíng)狀況并不客觀，一方面因?yàn)榉贌鴰?lái)的環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致群體性事件不斷發(fā)生，另外一方面因?yàn)楹贤s定不清，政府補(bǔ)貼不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)退兩難。像這樣的案例隨著PPP模式的廣泛應(yīng)用有上升的趨勢(shì)。

（二）PPP項(xiàng)目存在招投標(biāo)程序不合法、不合規(guī)問(wèn)題

PPP項(xiàng)目之所以能夠提高公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，一方面是引入社會(huì)資本能夠有效補(bǔ)充政府財(cái)政財(cái)力的不足，另外一方面是通過(guò)招投標(biāo)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠有效整合優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資源。但是在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目招投標(biāo)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。比如，某些項(xiàng)目在招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，首先根據(jù)意向合作對(duì)象進(jìn)行“私人訂制”，這些項(xiàng)目的招投標(biāo)行為看似公開(kāi)、透明，但很大程度上已經(jīng)排除了其他有意愿參與的公司。因?yàn)楸O(jiān)管不到位，PPP項(xiàng)目模式的招投標(biāo)環(huán)節(jié)有可能成為滋生貪腐、謀取私利的隱形空間和灰色地帶。

（三）PPP項(xiàng)目成效沒(méi)能達(dá)到既定目標(biāo)

首先，在成本控制方面，引入社會(huì)資本減輕政府財(cái)政壓力。但是從整體資源的投入上來(lái)說(shuō)，相比單純的以國(guó)有單位為項(xiàng)目業(yè)主實(shí)施的傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目在溝通成本、監(jiān)控成本、評(píng)估成本等方面的費(fèi)用會(huì)增加。其次，在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，PPP模式一定程度上分散了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但是因?yàn)镻PP模式作為一種新興模式及其本身的復(fù)雜性，又會(huì)給項(xiàng)目開(kāi)展帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)——合同制定、管理實(shí)踐等新的風(fēng)險(xiǎn)。最后，在成效評(píng)估上，因?yàn)槟壳岸嗖扇〗Y(jié)果評(píng)估、事后監(jiān)督的方式，加上私營(yíng)企業(yè)以保護(hù)商業(yè)秘密等為投資談判條件，導(dǎo)致成效評(píng)估難、監(jiān)督追蹤難和事后問(wèn)責(zé)難。

二、PPP模式應(yīng)用績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)

（一）適切性：PPP模式的應(yīng)用是否更有利于公共產(chǎn)品或服務(wù)提供

PPP模式的績(jī)效審計(jì)首先應(yīng)該考慮的就是PPP項(xiàng)目的適切性。如果在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)方面不能夠更加具有優(yōu)勢(shì)甚至實(shí)施的效果更差，那么這樣的PPP模式應(yīng)用就是失敗的。需要明確的是，并非在任何狀況下引入PPP模式都是最佳選擇。如果僅以引入社會(huì)資本增加資金來(lái)源渠道為目的，過(guò)分追求私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，而不去考慮實(shí)施的主客觀條件、操作的難度、目標(biāo)達(dá)成的可能性，而只是“東施效顰”的進(jìn)行“生搬硬套”，就會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。所以，績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)之一，就是以“更有利于公共服務(wù)或產(chǎn)品提供”為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，去客觀評(píng)估PPP項(xiàng)目的適切性。

（二）合法性：PPP模式招投標(biāo)過(guò)程中是否符合相關(guān)規(guī)定

招投標(biāo)是PPP模式推行的重要步驟，也是PPP模式優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，更是創(chuàng)新公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的重要機(jī)制，同時(shí)也是PPP項(xiàng)目重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所以也是PPP模式應(yīng)用績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)之一，就是要考察招投標(biāo)是否合法合規(guī)、公開(kāi)透明。只有保證招投標(biāo)的合法性，不去打法律的“擦邊球”，才能確保PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中有法可依；只有保證招投標(biāo)的公開(kāi)性，才能吸引到最優(yōu)的私營(yíng)部門(mén)作為合作伙伴，從而為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施打下合作的基礎(chǔ)。比如，在招投標(biāo)過(guò)程中可以考慮成立第三方評(píng)估委員會(huì)，以獨(dú)立的利益立場(chǎng)、專業(yè)權(quán)威的技術(shù)支撐作為保障，強(qiáng)化招投標(biāo)工作的獨(dú)立性、公開(kāi)性、透明性，同時(shí)也能夠在客觀上形成合理分工、責(zé)任到位的招投標(biāo)工作機(jī)制。

（三）有效性：PPP模式項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中是否達(dá)到相應(yīng)的成效

首先，要評(píng)估成本投入的有效性。既包括公共資源的投入是否減少，也包括整個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)出是否與投入相匹配，特別是對(duì)于不同模式的成本投入與產(chǎn)出要有一個(gè)橫向的比較，進(jìn)而評(píng)估PPP模式在成本節(jié)約方面的優(yōu)勢(shì)。其次，要評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防控的有效性?！帮L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是PPP模式的重要特征，也是重要的目標(biāo)。PPP項(xiàng)目一般來(lái)說(shuō)涉及資金量較大、服務(wù)周期較長(zhǎng)、實(shí)施程序較復(fù)雜，所以蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也比較大。特別是因?yàn)椴扇PP模式而出現(xiàn)的合同制定、管理實(shí)踐等新的風(fēng)險(xiǎn)，更是需要科學(xué)、合理的在政府與私營(yíng)部門(mén)之間進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆峙?，即按照政府、私營(yíng)部門(mén)各自擅長(zhǎng)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)分別承擔(dān)，才能有效地維護(hù)合作雙方的共同利益，推動(dòng)項(xiàng)目順利、高效地開(kāi)展。最后，要評(píng)估項(xiàng)目結(jié)果的有效性。PPP項(xiàng)目順利完成不代表實(shí)施過(guò)程沒(méi)有問(wèn)題，PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出不等于項(xiàng)目的成效（產(chǎn)出的質(zhì)量及與需求的匹配度），所以需要采取過(guò)程評(píng)估與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，制定PPP項(xiàng)目成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以客觀、全面地反映項(xiàng)目成效，從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效。

三、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的應(yīng)用，有利于有效利用資源、維護(hù)公共利益，有利于優(yōu)化公共產(chǎn)品或服務(wù)提供方式。雖然在實(shí)施中會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，但是只要通過(guò)有效手段，特別是PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，PPP模式的應(yīng)用就會(huì)更加規(guī)范、科學(xué)、高效。

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