周睦棋

摘 要：當(dāng)前依法治校的關(guān)鍵在于加強(qiáng)校園法治建設(shè)，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益，其中合理把握高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系至關(guān)重要。基于當(dāng)前高校學(xué)生程序性權(quán)利缺失和可操作性不強(qiáng)的現(xiàn)狀，亟需建構(gòu)以憲法法律關(guān)系為基礎(chǔ)，行政法律關(guān)系為主、民事法律關(guān)系為輔的多元化法律關(guān)系。

關(guān)鍵詞：程序性權(quán)利；高校；學(xué)生；法律關(guān)系

中圖分類號(hào)：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.157

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)是國(guó)家的基本方略。依法治校作為依法治國(guó)的一部分，是教育領(lǐng)域法治實(shí)踐和法治創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前加強(qiáng)校園法治建設(shè)，要求我們一方面處理好學(xué)校內(nèi)部各種法律關(guān)系，為依法治校提供良好的法律依據(jù)；另一方面在執(zhí)行學(xué)校管理和服務(wù)政能的同時(shí)，依法保障學(xué)生的合法權(quán)利。

縱觀近年來在教育領(lǐng)域頻繁發(fā)生的法律案件，高校與學(xué)生之間關(guān)于學(xué)位授予、學(xué)籍管理、處理決定方面的管理糾紛和侵權(quán)損害賠償糾紛最為集中。法律爭(zhēng)議直接反映著權(quán)利義務(wù)配置的分歧，而權(quán)利義務(wù)歸根結(jié)底又是法律關(guān)系的內(nèi)容。從司法實(shí)踐的結(jié)果來看，不難發(fā)現(xiàn)兩大類型糾紛爭(zhēng)議的本質(zhì)核心問題——高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，已經(jīng)直接影響到高校教育管理體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和學(xué)生合法權(quán)利的保障，因此必須厘清并正確定位。

1 高校學(xué)生程序性權(quán)利保障中存在的問題

與實(shí)體性權(quán)利相對(duì)，高校學(xué)生的程序性權(quán)利是指在高校管理過程中通過一定的方式、手段、步驟來保障其自身受教育權(quán)、隱私權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利的權(quán)利。具體到高校管理過程來說，學(xué)生的程序性權(quán)利主要體現(xiàn)在學(xué)生擁有的正當(dāng)程序保障權(quán)，這一保障權(quán)包含兩個(gè)方面：一方面為程序進(jìn)行中的權(quán)利，即當(dāng)學(xué)校做出與學(xué)生權(quán)益相關(guān)特別是不利行為（如退學(xué)、處分）時(shí)，學(xué)生享有的陳述和申辯的權(quán)利，要求學(xué)校告知不利行為的事實(shí)、理由和依據(jù)以及事后申訴等事項(xiàng)，如參與權(quán)、知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)。另一方面為事后救濟(jì)權(quán)利，我國(guó)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第58條至第64條系統(tǒng)規(guī)定了學(xué)校對(duì)學(xué)生做出處分決定后學(xué)生的救濟(jì)方式，直接保護(hù)了學(xué)生的申訴權(quán)和起訴權(quán)。

盡管有相關(guān)規(guī)定對(duì)學(xué)生程序性權(quán)利提供了保障路徑，但實(shí)施中仍面臨諸多問題。

1.1 程序性權(quán)利界定模糊

從現(xiàn)行法律來看，程序性權(quán)利的內(nèi)涵和外延并未明確規(guī)定，尤其是對(duì)學(xué)校作出處理決定時(shí)，學(xué)生行使程序性權(quán)利的具體程序當(dāng)前沒有任何法律進(jìn)行規(guī)范；從理論研究層面來看，雖然關(guān)于高校學(xué)生權(quán)利與校生糾紛救濟(jì)的研究已達(dá)到了相對(duì)完善的地步，但對(duì)法規(guī)和高等學(xué)校校紀(jì)校規(guī)等實(shí)體性規(guī)范關(guān)于何為程序性權(quán)利、如何保障程序性權(quán)利的推進(jìn)效果不佳。

1.2 現(xiàn)行保障程序性權(quán)利的規(guī)定可操作性不強(qiáng)

“聽取學(xué)生或其代理人的陳述、申辯”、“學(xué)生可以提出書面申訴”的規(guī)定雖然為學(xué)生在校期間行使權(quán)利指明了方向，但是寥寥數(shù)語也帶來了使用過程的困難。以參與權(quán)為例，高校依據(jù)《教育法》和《高等教育法》授權(quán)制定程序性權(quán)利具體操作規(guī)范，高校校紀(jì)校規(guī)制定原本應(yīng)遵循立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、備案等一系列程序。但絕大多數(shù)現(xiàn)實(shí)情況是學(xué)生被動(dòng)接受學(xué)校公布后的操作規(guī)范，毫無參與權(quán)可言。

2 校生法律關(guān)系的界定對(duì)保障學(xué)生程序性權(quán)利的重要性

程序性權(quán)利的出現(xiàn)，往往因?yàn)閷W(xué)生在高校管理過程中實(shí)體性權(quán)利被侵害，高校管理與學(xué)生權(quán)益之間出現(xiàn)沖突，而沖突的解決必須依賴于雙方法律地位和法律關(guān)系即權(quán)利義務(wù)配置的界定。

2.1 界定校生法律關(guān)系是學(xué)生行使程序性權(quán)利的前提

承認(rèn)高校與學(xué)生之間存在不同的法律關(guān)系，意味著學(xué)生可以依據(jù)不同的法律規(guī)范行使程序性權(quán)利。從劉燕文訴北京大學(xué)案等案例可以發(fā)現(xiàn)，高校對(duì)于管理權(quán)的行使并非全部都可以納入到司法審查的范圍，應(yīng)當(dāng)具體分析法律行為的性質(zhì)和當(dāng)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能區(qū)分高校的“自主管理”和“行政管理”。

只有厘清高校與學(xué)生的法律關(guān)系，才能真正保障學(xué)生面對(duì)學(xué)校處理決定時(shí)能夠正確行使程序性權(quán)利。當(dāng)前，特別權(quán)力關(guān)系、教育法律關(guān)系、監(jiān)護(hù)法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、雙重法律關(guān)系等關(guān)于高校與學(xué)生的法律關(guān)系理論，主要是根據(jù)高校與學(xué)生法律地位的不同，在平等或隸屬或復(fù)雜的法律地位基礎(chǔ)上，高校和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)配置不同這一核心內(nèi)容直接決定了高校管理者行使權(quán)利（權(quán)力）的基本原則不同。如民事法律關(guān)系下高校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則、平等公平原則、等價(jià)有償原則；行政法律關(guān)系原則下高校處理學(xué)生關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)原則等。

2.2 明確高校與學(xué)生的法律地位是界定校生法律關(guān)系的前提

高校與學(xué)生之間不同的法律地位，決定了不同的權(quán)利義務(wù)配置，影響到雙方產(chǎn)生爭(zhēng)端時(shí)的不同處理機(jī)制，對(duì)學(xué)生程序性權(quán)利保障非常重要。從法理學(xué)角度來講，根據(jù)法律主體地位的不同，可將法律關(guān)系分為平權(quán)型法律關(guān)系、隸屬型法律關(guān)系，這些關(guān)系應(yīng)用在高校與學(xué)生之間則具體表現(xiàn)為民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系。因此，明確高校與學(xué)生的法律地位是界定法律關(guān)系的前提。

2.2.1 學(xué)生是教育活動(dòng)的主體

我國(guó)《教育法》將學(xué)生定義為“受教育者”，即學(xué)校教育和管理的對(duì)象，反映出法律對(duì)學(xué)生尤其是高校學(xué)生作為高校重要成員的忽視。一味將學(xué)生界定為被管理者就等于無形中擴(kuò)大了高?！靶姓黧w”的影響力。因?yàn)樵陔`屬心理的作用下，學(xué)生即使受教育權(quán)或?qū)W習(xí)權(quán)受到制約和侵犯，也難以突破龐大復(fù)雜的高校處理程序來保護(hù)自己的權(quán)益。在法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家，學(xué)生被定位為“公共服務(wù)的用戶”，高等教育是公共服務(wù)，高等學(xué)校是公共服務(wù)的提供者。正如德國(guó)《大學(xué)基準(zhǔn)法》第36條規(guī)定，“注冊(cè)之學(xué)生是高等學(xué)校的成員之一。”表明了對(duì)學(xué)生作為教育活動(dòng)主體的重視。學(xué)生是學(xué)校不可或缺的成員，是學(xué)校管理的重要參與者，在學(xué)校的重大事項(xiàng)上擁有發(fā)言權(quán)，尤其在涉及學(xué)生利益的重大問題上應(yīng)該給予學(xué)生參與決策的權(quán)利。

2.2.2 高等學(xué)校應(yīng)定位為公務(wù)法人

根據(jù)我國(guó)《教育法》第31條，我國(guó)的高等學(xué)校被定位為事業(yè)單位法人，承認(rèn)了高校是法律上的權(quán)利義務(wù)承受者。然而近年來校生訴訟的司法實(shí)踐已經(jīng)承認(rèn)了高校作為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的行政主體地位——高校享有招生權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)，具有明顯的強(qiáng)制性、單方意志性和較大的自由裁量性，體現(xiàn)了行政權(quán)的基本特征。在大陸法系的德國(guó)，高校被定位為“公務(wù)法人”，具有法人和行政主體的雙重屬性，以此解決高校法律地位的困擾。

3 多元化的校生法律關(guān)系的構(gòu)建

明確學(xué)生是教育活動(dòng)的主體、高等學(xué)校是公務(wù)法人，有利于構(gòu)建科學(xué)合理的法律關(guān)系，從而保障學(xué)生程序性權(quán)利的有效實(shí)施。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以憲法法律關(guān)系為基礎(chǔ)，行政法律關(guān)系為主、民事法律關(guān)系為輔的多元化法律關(guān)系。

3.1 多元化校生法律關(guān)系的法理基礎(chǔ)和價(jià)值體現(xiàn)

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)高校在管理、招生、教學(xué)、科研、就業(yè)等方面進(jìn)行了一系列改革，伴隨而來的是高?；蛞悦袷略V訟的被告身份，或以行政訴訟的被告身份在法庭上迎來學(xué)生的質(zhì)問。司法實(shí)踐的發(fā)展要求明確高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，為此類訴訟奠定法理基礎(chǔ)。建立多元化校生間法律關(guān)系的法理依據(jù)主要在于憲法、民法、行政法的相關(guān)原理。

第一，基于憲法原理，受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利?！稇椃ā返?6條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！痹撘?guī)定使受教育權(quán)成為公民的基本權(quán)利之一，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的重要組成部分。根據(jù)憲法理論，學(xué)生作為公民同樣是基本權(quán)利的主體，學(xué)校包括高等學(xué)校負(fù)有尊重學(xué)生基本權(quán)利的義務(wù)。學(xué)生不僅在學(xué)校具有積極能動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)也具有防御學(xué)校侵犯其基本權(quán)利的權(quán)利。憲法規(guī)定了公民的受教育權(quán)利屬性，決定了高校與學(xué)生之間基于受教育權(quán)而發(fā)生的憲法法律關(guān)系存在。

第二，基于行政法學(xué)上的“平衡論”原理，根據(jù)羅豪才教授行政法“平衡理論”的觀點(diǎn)，該“平衡”是指行政主體和行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是趨于平衡的，權(quán)力與權(quán)利之間的平衡在行政程序法律關(guān)系中通過不斷擴(kuò)大行政相對(duì)方的參與權(quán)來實(shí)現(xiàn)。行政法的發(fā)展過程就是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過程。平衡論與高校與學(xué)生的行政法律關(guān)系之契合，在于強(qiáng)調(diào)了行政相對(duì)方的權(quán)利，尤其是參與權(quán)。鑒于高校擁有類似而不等同于行政權(quán)力性質(zhì)的管理權(quán)，其高等教育的公益屬性要求高校在管理過程中既要利用行政權(quán)力的強(qiáng)制性、機(jī)動(dòng)性，又要控制隨意性。高校與學(xué)生的行政法律關(guān)系正是體現(xiàn)了兼顧高校權(quán)力與學(xué)生權(quán)利、兼顧效率與公正、兼顧公共利益與個(gè)體私益的平衡。誠(chéng)然，高校作為公務(wù)法人，其主要職責(zé)是實(shí)施高等教育，實(shí)現(xiàn)公共利益，但也需要考慮學(xué)生利益，基于平衡論基礎(chǔ)上的行政法律關(guān)系滿足了這樣的制度需求，并通過在程序上擴(kuò)大相對(duì)人即學(xué)生的參與權(quán)來實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的平衡。

第三，基于民法學(xué)上的“契約理論”，契約體現(xiàn)了社會(huì)成員的同意和正義要素，“所有的社會(huì)合作都經(jīng)由契約來治理，而不是通過命令來治理的。個(gè)人是獨(dú)立自主的，每個(gè)人決定有關(guān)自己的全部事務(wù)?！痹谄跫s理論的基礎(chǔ)上，社會(huì)成員的平等和自治被放在了較高的位置，高校所享有的來自法律授權(quán)的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)通過民主的程序制定的規(guī)章，并由高校本身和學(xué)生共同遵守，來實(shí)現(xiàn)部分管理權(quán)的讓渡，民主和平等本身就是產(chǎn)生權(quán)威的一種機(jī)制。我國(guó)《教育法》、《高等教育法》等法律為高校行使自治權(quán)提供法律依據(jù)，《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》等法律為學(xué)生保障自身權(quán)利提供了法律依據(jù)。

校園中的各項(xiàng)法律行為綜合了行政色彩與平等之義，既強(qiáng)調(diào)學(xué)校的行政權(quán)力，又突出權(quán)力與權(quán)利的平衡，是高校與學(xué)生多元化法律關(guān)系的體現(xiàn)。

3.2 構(gòu)建多元化的校生法律關(guān)系

3.2.1 以憲法法律關(guān)系為基礎(chǔ)

以憲法為基礎(chǔ)法律關(guān)系是保障人權(quán)的要求。以憲法為基礎(chǔ)的法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)生作為受教育權(quán)的主體所享有的程序性權(quán)利，將學(xué)生的法律地位定位為教育活動(dòng)的主體，是高校不可或缺的成員，是學(xué)校管理的重要參與者，在學(xué)校的重大事項(xiàng)上擁有發(fā)言權(quán)，尤其在關(guān)于學(xué)生利益的重大問題應(yīng)該給予學(xué)生參與決策的權(quán)利。

此外，高校作為依法治校的主體，應(yīng)當(dāng)樹立憲法權(quán)威，加強(qiáng)校園法治文化創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為：首先，處理好高校、教師、學(xué)生三者關(guān)系。學(xué)校與師生之間形成的憲法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是依法治校的基本依據(jù)，在學(xué)生糾紛處理、教師糾紛等方面，高校應(yīng)充分尊重憲法和法律，依法辦理。其次，為實(shí)現(xiàn)公民的受教育權(quán)，高校應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家充分尊重并保障學(xué)生的這一基本權(quán)利。高校確立、變更、消除學(xué)生的基本權(quán)利必須依據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)過法定程序，不得隨意限制、剝奪；國(guó)家應(yīng)完善以憲法為指導(dǎo)的一系列教育行政法律體系，與《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》相輔相成，有步驟地推進(jìn)《學(xué)校法》的制定，在規(guī)范高校內(nèi)部外部權(quán)力結(jié)構(gòu)方面提供更全面的支持和規(guī)范。

3.2.2 以行政法律關(guān)系為主

從行政法律關(guān)系的主體來看，一方面，為維護(hù)教學(xué)秩序、保障學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，高校會(huì)采取行政管理措施，使得高校具有了行政權(quán)力能力。按照主流觀點(diǎn)，高校作為公法人的角色已得到廣泛的認(rèn)可和接納，在行政管理的過程即參與行政法律關(guān)系的過程，因而具有行政主體的特征。另一方面，高校行使行政管理過程中，學(xué)生的權(quán)利與高校的義務(wù)相互參照相互對(duì)應(yīng)，是高校行政管理的對(duì)象和參與人，使得學(xué)生符合行政相對(duì)人的特征。

從行政法律關(guān)系的客體來看，高校行政管理的具體形式主要體現(xiàn)在學(xué)籍管理、學(xué)位授予、教學(xué)管理、獎(jiǎng)勵(lì)和處分。在這些行政管理過程中如何切實(shí)保證學(xué)生程序性權(quán)利非常重要。例如，學(xué)籍管理行中有些事項(xiàng)涉及學(xué)生身份資格的設(shè)定（或存續(xù)）、變更與終止，如休學(xué)與復(fù)學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、退學(xué)，應(yīng)受行政法治原則的支配，勢(shì)必?zé)o法保障學(xué)生的陳述權(quán)、申辯權(quán)和起訴權(quán)。所以，為了更好地保護(hù)學(xué)生的利益，允許學(xué)生通過行政法的渠道獲得救濟(jì)。再如，對(duì)學(xué)生實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分是高校行使行政管理權(quán)的重要內(nèi)容?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》設(shè)專章進(jìn)行了規(guī)定，具體包括高校做出處理決定的程序和學(xué)生異議后申訴權(quán)的行使。處分對(duì)學(xué)生的影響更大，因而處分權(quán)必須受到嚴(yán)格限制。

3.2.3 以民事法律關(guān)系為輔

民事法律關(guān)系是調(diào)整平等主體之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，其主要特征體現(xiàn)在雙方的法律地位平等。就高校和學(xué)生而言，不可否認(rèn)雙方具有民事法律關(guān)系的主體特征。作為承擔(dān)高等教育職責(zé)的高校，其民事領(lǐng)域的權(quán)利當(dāng)主要包括：開展科學(xué)研究，依法自主管理和使用舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)。高校學(xué)生的民事權(quán)利除了在校期間享有財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)之外，具體還包括參加社會(huì)服務(wù)和勤工助學(xué)活動(dòng)，申請(qǐng)獎(jiǎng)學(xué)金助學(xué)金貸學(xué)金的權(quán)利等等。當(dāng)高校侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，學(xué)生可依據(jù)相關(guān)民事實(shí)體法和程序法對(duì)學(xué)校提起民事訴訟。

處理高等學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系時(shí)，客觀上居于強(qiáng)者或優(yōu)勢(shì)地位的高校一方應(yīng)該明確在這些領(lǐng)域里與學(xué)生之間是處于平等法律地位，不要發(fā)生法律角色錯(cuò)位，把本應(yīng)屬于平等主體之間的法律關(guān)系混同于管理與被管理的關(guān)系之中。

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