摘 要：信訪是黨和政府聯(lián)系群眾和政治參與的一個(gè)重要渠道，是化解社會(huì)糾紛，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的有效工具，有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。當(dāng)前，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的深刻變革，各種社會(huì)問題相互重疊，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，信訪治理面臨著“人治”觀念較濃、信訪隊(duì)伍綜合素質(zhì)低和信訪治理的非制度化等困境，嚴(yán)重制約著信訪功能的發(fā)揮。疏解信訪的困境必須加快信訪制度的改革，將信訪逐步納入法治化的軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式處理信訪問題，實(shí)現(xiàn)信訪治理的法治化。

關(guān)鍵詞：信訪；困境；法治化；治理

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）03 — 0083 — 03

我國正處于全面深化改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問題集中爆發(fā)，對社會(huì)公共秩序構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。而我國的信訪是一種化解社會(huì)問題的有效方法，是我國國家治理體系的政治制度之一。信訪制度因其自身的局限性而陷入了種種困境，嚴(yán)重妨礙了信訪功能的發(fā)揮。為了疏解信訪的困境，應(yīng)該加快信訪制度的改革，大力推進(jìn)信訪治理法治化。中共十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”?！?〕這表明法治是我國信訪制度改革的方向，是我國信訪治理的基本方式。信訪法治化是指把法治理念貫穿于信訪的各個(gè)環(huán)節(jié)，以法治思維和法治方式考慮和解決各類信訪問題，使信訪真正納入法治化的軌道。信訪治理法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本要求，有助于維護(hù)社會(huì)的和諧和國家的長治久安。

一、信訪治理面臨的多重困境

（一）信訪的 “人治”觀念較濃

信訪的初衷是建立黨和政府聯(lián)系人民群眾的渠道，實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)，反映社情民意，傾聽群眾的意愿和呼聲。社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇致使各種社會(huì)問題層出不窮，群眾的權(quán)益經(jīng)常受到各種侵犯。為了最大程度的維護(hù)自身的權(quán)益，權(quán)益受損的群眾力求通過各種渠道尋求權(quán)益救濟(jì)，“當(dāng)司法訴訟、行政訴訟等公力救濟(jì)渠道不暢或門檻過高時(shí)，民意訴求大量涌入門檻較低的信訪渠道?！薄?〕這表明信訪具有了化解糾紛和救濟(jì)權(quán)利的功能，逐漸演變成一種救濟(jì)制度。有些上訪者受封建社會(huì)“青天”情結(jié)和 “清官”思想的影響，篤信上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的清正廉明。當(dāng)受到不公或者權(quán)益受到損害時(shí)不是訴諸于法律，而是不斷地向上級(jí)機(jī)關(guān)尋找“清官”和“青天”，希望他們主持正義，公正處理問題，顯然，這是封建社會(huì)“人治”思維和觀念的反映。近年來，我國信訪數(shù)量不斷攀升，呈現(xiàn)出量大勢猛的嚴(yán)峻態(tài)勢；信訪形式復(fù)雜多樣，交叉重疊，信訪和走訪、個(gè)體訪和群體訪、逐級(jí)上訪和超級(jí)上訪、一次性信訪和重信重訪等交織、混合在一起，造成了信訪的難度和復(fù)雜程度不斷增大，這充分說明“人治”觀念存在于社會(huì)的各個(gè)角落。為了平息上訪者的怨氣，防止不良影響的擴(kuò)大，上級(jí)機(jī)關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)常采取批示或者直接過問的方式，要求下級(jí)快速地解決問題，這導(dǎo)致了上訪者更加相信上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，形成“信訪不信法”，“信上不信下”的心理，強(qiáng)化了“人治”觀念，極大地?fù)p害了法治權(quán)威。從本質(zhì)上講，信訪既不是法定的程序，也不是法定的化解糾紛的方式，主要依賴于上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者及其批示，體現(xiàn)出“人治”治理方式的特點(diǎn)，明顯違背了我國依法治國的治理方略。

（二）信訪隊(duì)伍的綜合素質(zhì)較低

由于沒有統(tǒng)一的信訪法的制約，致使我國目前的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，組織混亂，從中央到地方，各級(jí)黨委、立法、司法、行政機(jī)關(guān)及其相應(yīng)職能部門，甚至國有企業(yè)都設(shè)立了人員或多或少的信訪機(jī)構(gòu)，信訪管理體制比較松散，人員素質(zhì)參差不齊，差別較大。信訪機(jī)構(gòu)的工作人員來源復(fù)雜，大多是從政府各個(gè)部門臨時(shí)抽調(diào)而來，這樣，造成了信訪隊(duì)伍的人員較雜，素質(zhì)不一?，F(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)隊(duì)伍表明，信訪隊(duì)伍主要由即將退休的工作人員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人和不能適應(yīng)其他部門工作的人員等組成，而專業(yè)從事信訪的人員少之又少，臨時(shí)性的人員較多，流動(dòng)性較大。信訪隊(duì)伍的政治素質(zhì)不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，違背了為人民服務(wù)的宗旨，在處理信訪問題時(shí)有些工作人員相互推諉、相互扯皮，完全不考慮上訪者的權(quán)益；有些工作人員趾高氣揚(yáng)，高高在上，擺出一幅官老爺?shù)某艏茏?；有些工作人員言語粗俗，態(tài)度惡劣，傷害了上訪者的情感，這些都損害了黨和政府的形象，違背了黨的群眾路線。正如一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“有些群眾上訪，確實(shí)是由于個(gè)別政府部門或干部不作為、亂作為的原因。有些政府機(jī)關(guān)的工作人員政治素質(zhì)差，三言兩語想把群眾打發(fā)走，能一天解決的拖上一個(gè)月，更有甚者辦事不公，惡語相加，激起了群眾不滿，造成上訪案件。〔3〕信訪工作人員的法律、管理、協(xié)調(diào)和溝通等方面素質(zhì)較低。一般來說，信訪問題的處理牽涉到各個(gè)方面，有時(shí)需要法律方面的專業(yè)知識(shí)，針對性處理信訪問題；有時(shí)需要協(xié)調(diào)信訪各方當(dāng)事人的關(guān)系，確保問題合理解決；有時(shí)需要妥善管理、安撫信訪當(dāng)事人，以防信訪問題的激化等，這都需要信訪工作人員具備一定的專業(yè)知識(shí)和管理素養(yǎng)，而這恰恰是目前信訪工作人員所欠缺的。

（三）信訪的非制度化較重

迄今為止，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)尚未制定一部權(quán)威性的專門性的有關(guān)信訪的法律法規(guī)，而現(xiàn)行的《信訪條例》只是一部行政性法規(guī)。制定一部科學(xué)的權(quán)威性的信訪法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)信訪制度化和信訪工作規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)需要，是推動(dòng)信訪治理法治化的前提和基礎(chǔ)。由于信訪法律法規(guī)的不完善，我國的信訪工作表現(xiàn)出明顯的非制度化傾向。比如信訪體制存在諸多問題，信訪機(jī)構(gòu)臃腫，數(shù)量龐雜，交叉重疊，權(quán)力有限，效率低下，工作人員的素質(zhì)較低等。目前，我國信訪實(shí)踐中的非制度化現(xiàn)象還體現(xiàn)在群體訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪、纏訪、鬧訪和串訪等非正常訪方面。為了引起上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的重視，上訪者不顧《信訪條例》和有關(guān)法律的規(guī)定，經(jīng)常采用非正常訪的方式尋求權(quán)益救濟(jì)，這不但違反有關(guān)法律法規(guī)，而且擾亂了正常社會(huì)秩序。作為權(quán)益受損者和弱勢群體，上訪者對信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員的不信任以及 “青天”“清官”思想的影響，總是采取越級(jí)訪和重復(fù)訪的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。為了制造社會(huì)轟動(dòng)效應(yīng)，許多上訪者因共同權(quán)益集合在一起而進(jìn)行串訪、集體訪等，這種規(guī)模性的上訪給領(lǐng)導(dǎo)者形成一定的壓力，迫使領(lǐng)導(dǎo)者及時(shí)地解決問題。有些不法分子為了不正當(dāng)?shù)睦?，組織鬧訪、纏訪，破壞了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。此外，有些上訪者在敏感時(shí)間到敏感地點(diǎn)進(jìn)行省訪、京訪，地方政府及其工作人員不得不去花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行截訪，即采取一定的手段把上訪者堵截在省訪、京訪途中，或者攔截在上級(jí)和中央有關(guān)部門之外并強(qiáng)制性地帶回原籍。這些非制度化的行為損害了政府的權(quán)威和形象，侵蝕了黨的合法性。

二、信訪治理的法治化路徑

（一）改變信訪 “人治”觀念 樹立信訪“法治”思維

為了有效地發(fā)揮信訪化解糾紛的功能，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，必須解決當(dāng)前信訪中的“人治”現(xiàn)象。一是要轉(zhuǎn)變上訪者的觀念，擺脫“青天”情結(jié)、“清官”思想的束縛?！扒嗵臁鼻榻Y(jié)、清官思想是自古以來普遍存在的一種政治心理，并未隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得以消除，時(shí)至今日，仍然積淀在廣大民眾的心理底層并支配著人們的行為，這是我國信訪產(chǎn)生的重要因素之一?！霸谌藗冃闹?，清廉的官員們就是一些如同神一般的人。他們無所不能、無所不敢、明察秋毫并且?guī)缀跏菦]有缺點(diǎn)的?！薄?〕因此，當(dāng)自身權(quán)益受到損害或者負(fù)冤含屈并且感到孤立無援時(shí)首先想到的是無所不能的“清官”，把所有的希望甚至生存的希望都寄托于人格化權(quán)威的“清官”身上，“清官”思想就這樣被代代傳承下來，千年流播，傳頌不絕。當(dāng)然，濃重的“青天”情緒、“清官”思想是封建專制社會(huì)的產(chǎn)物，是對政治權(quán)力的極度崇拜，是對“青天”、“清官”的非理性膜拜，是一種典型的“人治”方式，與現(xiàn)代社會(huì)的民主、法治建設(shè)完全相悖。所以，要打破民眾對 “青天”、“清官”的幻想，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身的權(quán)益；要摒棄“人治”的思維慣性，大力提倡法治思維，讓上訪者依法尋求權(quán)利的救濟(jì)。二是要轉(zhuǎn)變信訪機(jī)構(gòu)及工作人員的觀念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問題，依法登記人民群眾反映的各類信訪問題，有序地引導(dǎo)上訪者運(yùn)用法律的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)；上級(jí)信訪機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真對待群眾的信訪事項(xiàng)，不要簡單地武斷地采用直接批示、指示等手段干預(yù)信訪問題，應(yīng)該通過大量的調(diào)查研究，真正搞清楚信訪問題的前因后果，按照法律規(guī)定依法受理、處理各類信訪事項(xiàng)，徹底改變上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部直接過問、插手的行政做法，將信訪逐步納入法治化的軌道。通過轉(zhuǎn)變信訪觀念，上訪者依法向上反映問題，信訪機(jī)關(guān)及人員依法受理、處理信訪事項(xiàng)，不斷提高信訪的法治意識(shí)。

（二）提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì) 促進(jìn)信訪的有效治理

提高信訪治理能力，實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化，離不開一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。各級(jí)機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍要加強(qiáng)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)法律、管理和組織等知識(shí)，不斷提高自身素質(zhì)。一是加強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)。信訪問題的發(fā)生往往與各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的作風(fēng)或者處理不當(dāng)有關(guān)。“當(dāng)群眾滿懷信任向黨和政府部門求助時(shí)，機(jī)關(guān)內(nèi)部不應(yīng)有的形式主義、官僚主義、推諉拖拉、相互扯皮等風(fēng)氣不但使問題得不到及時(shí)解決，甚至還引發(fā)了信訪衍生問題。”〔5〕因此，要定期舉行干部培訓(xùn)，加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，提高政治素養(yǎng)，消除各種不正之風(fēng)，切實(shí)解決群眾的實(shí)際問題；要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，掌握各種法律法規(guī)及其政策，善于運(yùn)用法律法規(guī)化解糾紛，將問題消滅于萌芽之中。二是加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，提高辦案質(zhì)量。要堅(jiān)決革除司法機(jī)關(guān)及其隊(duì)伍存在的官僚主義作風(fēng)，及時(shí)地依法接待和處理各種案件，防止涉法涉訴案件流向信訪渠道，減少信訪部門的負(fù)荷。通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等形式提高司法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力，公正地處理各類案件，提高辦案的質(zhì)量，樹立法律的權(quán)威，提高司法的公信力。三是加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員處理問題不當(dāng)或者不公時(shí)，群眾會(huì)毫不猶豫地選擇信訪途徑尋求權(quán)利救濟(jì)。此時(shí)，信訪部門及其工作人員的態(tài)度、能力對于問題的解決尤為重要，關(guān)系到能否及時(shí)、公正地處理群眾反映的問題。信訪工作人員要通過不間斷的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高信訪隊(duì)伍的應(yīng)急處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力和依法處理問題的能力等。對待上訪者反映的問題要認(rèn)真對待，及時(shí)處理，態(tài)度要真誠，方式要妥當(dāng)，具體問題具體分析，涉法涉訴方面的案件要逐步引導(dǎo)到司法部門，同時(shí)，和司法部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)以確保案件的公正公平解決；屬于信訪部門的事項(xiàng)，信訪工作人員要按照法律法規(guī)及其規(guī)定加以處理，誰主管誰負(fù)責(zé)，強(qiáng)化問責(zé)制度，以免造成信訪的不斷反復(fù)和非法信訪。

（三）實(shí)施信訪制度化管理 加快信訪法治化進(jìn)程

信訪法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)信訪制度管理的基礎(chǔ)，可以為信訪治理的法治化提供法律依據(jù)。因此，加快制定一部信訪方面的法律法規(guī)是規(guī)范信訪工作的迫切需要。信訪法的制定要做到以下幾個(gè)方面：一是要發(fā)揚(yáng)民主的作風(fēng)。要虛心聽取法學(xué)、行政學(xué)和管理學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的專家、學(xué)者的意見和建議，實(shí)行開門立法、開放立法，集思廣益，把各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面的智慧都集中起來，為制定一部科學(xué)的完備的信訪法提供良好的條件；要在信訪法制定的不同階段召開不同的信訪立法聽證會(huì)，聽取社會(huì)、信訪當(dāng)事人和公民等各方的呼聲，廣泛征求民意，盡量制定一部反映各方訴求，照顧各方利益的信訪法。二是提高信訪法的效力。信訪法應(yīng)由我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)制定，并將其列入國家法律的范圍，使之成為我國信訪問題處理的最高效力的法律規(guī)范。三是明確信訪部門及信訪當(dāng)事人的權(quán)責(zé)。要明確信訪部門的權(quán)利及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。為了有效地快速地處理信訪問題，信訪法必須明確規(guī)定信訪部門及其工作人員的具體權(quán)利，并且是實(shí)體性權(quán)利，如調(diào)查權(quán)、處理權(quán)和責(zé)任追究權(quán)等。同時(shí)要明確信訪處理過種中出現(xiàn)疏忽、失職或者錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)的各類責(zé)任。對于信訪當(dāng)事人的合法權(quán)利，信訪法要清晰地標(biāo)明，如依法信訪的權(quán)利、參與信訪處理的權(quán)利和復(fù)查請求的權(quán)利等。此外，要制定出信訪部門和信訪當(dāng)事人權(quán)利的具體保障措施。四是明確信訪受理的范圍和信訪的程序。權(quán)益受損的群眾受“青天”、“清官”思想的影響，大多采用信訪的渠道尋求權(quán)利救濟(jì)，使信訪部門不堪重負(fù)，壓力重重。為此，信訪法要明確規(guī)定上訪者反映的問題哪些可以進(jìn)入信訪渠道，哪些不能進(jìn)入信訪渠道，對于不屬于信訪范圍的不要簡單地粗暴地拒絕，要通過法律宣傳和反映問題的性質(zhì)引導(dǎo)到其他權(quán)利救濟(jì)的渠道。信訪法要明確信訪的法定程序，上訪者必須依據(jù)法定程序表達(dá)自己的合理訴求，實(shí)行權(quán)利的救濟(jì)，比如依法登記、逐級(jí)上訪等。如有違背信訪法規(guī)定的程序進(jìn)行越級(jí)上訪、集體訪，要不厭其煩地做好上訪者的思想工作，引導(dǎo)其依法逐級(jí)上訪；對于鬧訪、纏訪和利益訪等非法信訪要堅(jiān)決打擊，防止“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”現(xiàn)象的頻現(xiàn)，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和公共秩序。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330_5.htm.

〔2〕〔5〕閆鋒：當(dāng)前我國信訪存在的主要問題及其治理對策〔J〕.中州學(xué)刊，2014，（09）：87-89-

87.

〔3〕尹明文.一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自述：信訪成本為何這么高〔J〕.黨的生活，2009，（06）：17.

〔4〕王君.從古代清官文化看傳統(tǒng)法理的困境

——徐忠明《法學(xué)與文學(xué)之間》一書讀后感.民主與科學(xué).2005，（02）：48.

〔責(zé)任編輯：張 港〕