劉 雙

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

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論我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的可行性

劉 雙

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

一、引言

存款保險(xiǎn)制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類(lèi)存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來(lái)建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

二、存款保險(xiǎn)制度的利好

1.存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款者的利益，降低風(fēng)險(xiǎn)，從而提高銀行的信譽(yù)，保護(hù)資金鏈的正常穩(wěn)定流通。在世界金融業(yè)不斷國(guó)際化、自由化的情況下，難免會(huì)有金融危機(jī)的動(dòng)蕩。為了規(guī)避，降低這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)、銀行業(yè)和社會(huì)公眾的打擊，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以對(duì)發(fā)生問(wèn)題的銀行進(jìn)行擔(dān)保、補(bǔ)貼或者融資等方式對(duì)其進(jìn)行挽救。存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人的利益，總體上增強(qiáng)銀行信用，提高社會(huì)公眾對(duì)銀行體系的信心。

2.存款保險(xiǎn)制度能促進(jìn)銀行業(yè)適度競(jìng)爭(zhēng)，為公眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。大銀行由于其規(guī)模和實(shí)力往往在吸收存款方面處于優(yōu)勢(shì)，而中小銀行則處于劣勢(shì)地位，這就容易形成大銀行壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。而壟斷是不利于消費(fèi)者利益的，社會(huì)公眾獲得的利益就會(huì)小于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的利益。存款保險(xiǎn)制度是保護(hù)中小銀行，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的有效方法之一。它可使存款者形成一種共識(shí)，將存款無(wú)論存入大銀行還是小銀行，該制度對(duì)其保護(hù)程度都是相同的，因此提供服務(wù)的優(yōu)劣，將成為客戶(hù)選擇存款銀行的主要因素。

3.在中國(guó)，盡管我國(guó)銀行業(yè)目前盈利狀況良好，各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)也都有明顯改善，但這很大程度上是建立在政府對(duì)存款利率上限實(shí)施管制以及銀行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)不充分的基礎(chǔ)之上的。隨著利率市場(chǎng)化改革的推進(jìn)以及銀行業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放程度的提高，存貸款的利差空間將被逐漸壓縮，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管理成本、業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)成本以及為提升競(jìng)爭(zhēng)力而增加的人力資本投入都會(huì)大幅提高，企業(yè)利潤(rùn)有快速下滑的趨勢(shì)。雖然現(xiàn)在預(yù)言個(gè)別商業(yè)銀行會(huì)因此陷入嚴(yán)重虧損，甚至瀕臨破產(chǎn)的境地還為時(shí)過(guò)早，但只要我國(guó)銀行業(yè)的市場(chǎng)化改革繼續(xù)向前推進(jìn)，這一天終究會(huì)到來(lái)。

在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)破產(chǎn)不僅在理論上已被公眾接受，而且在實(shí)踐中已實(shí)施，因此作為經(jīng)營(yíng)貨幣這一特殊商品的商業(yè)銀行所潛在的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)為公眾所接受。

4.存款保險(xiǎn)制度，不僅有利于加強(qiáng)中央銀行的監(jiān)管力度，減輕央行和國(guó)家的負(fù)擔(dān)，另一方面是維護(hù)保障金融體系的穩(wěn)定。在存款保險(xiǎn)制度建立的情況下，中央銀行和國(guó)家財(cái)政機(jī)構(gòu)以及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要對(duì)銀行的營(yíng)業(yè)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)銀行的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查。當(dāng)出現(xiàn)財(cái)務(wù)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)投資或者非法經(jīng)營(yíng)。

三、我國(guó)建設(shè)存款保險(xiǎn)制度的前景

(一)減輕政府在金融危機(jī)中的壓力要求建立存款保險(xiǎn)法律制度

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，中央財(cái)政和中央銀行以最后貸款人身份自始至終對(duì)存款人的利益予以保護(hù)，實(shí)行的是隱性的存款保險(xiǎn)制度。

從2007年開(kāi)始，我國(guó)將按照WTO規(guī)則全面開(kāi)放銀行業(yè)，這種隱性的存款保險(xiǎn)制度的不適應(yīng)性就會(huì)越來(lái)越明顯。

首先，隱性的存款保險(xiǎn)制度缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則”，帶有隨意性和模糊性，不能有效地維護(hù)公眾信心。其次，在隱性的存款保險(xiǎn)制度下，損失最終均由國(guó)家負(fù)擔(dān)，金融機(jī)構(gòu)不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的成本；財(cái)政資金是來(lái)源于納稅人的稅收收入，用來(lái)償付因銀行經(jīng)營(yíng)管理不善所造成的存款人的損失有失公平原則。再次，由于銀行規(guī)模越來(lái)越大，而國(guó)家財(cái)力有限，越來(lái)越無(wú)力承擔(dān)龐大的救助成本。最后，中央銀行作為“銀行的銀行”，在某種程度上擔(dān)當(dāng)矗后貸款人的角色，對(duì)發(fā)生支付困難的銀行提供再貸款，以幫助其渡過(guò)難關(guān)；而中央銀行的最后貸款承諾又會(huì)使商業(yè)銀行過(guò)于依賴(lài)央行的最后貸款人職能，可能還會(huì)增強(qiáng)他們冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。

(二)銀行業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行要求建立存款保險(xiǎn)法律制度

當(dāng)前我國(guó)銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為資產(chǎn)質(zhì)量較差，資本金嚴(yán)重不足，違規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)屢禁不止，虧損面較大等。高比例不良貸款大大削弱了銀行的流動(dòng)性和支付能力，孕育著支付危機(jī)和擠兌風(fēng)潮。

據(jù)估計(jì)，現(xiàn)在我國(guó)銀行業(yè)不良資產(chǎn)高達(dá)20%以上，在某些地區(qū)或機(jī)構(gòu)，不良資產(chǎn)的比重甚至達(dá)到40%以上，這已超出亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的一些國(guó)家不良貸款的比例；自有資本是銀行抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障，是衡量銀行信譽(yù)的重要比率，銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)生損失，最終只能以自有資本抵補(bǔ)。

我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行的資本金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的8%的最低資本充足率，新興股份制商業(yè)銀行無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張業(yè)務(wù)使其資本充足率呈下降趨勢(shì)，靠自有資本難以抵御經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；銀行(特別是一些分支機(jī)構(gòu))違規(guī)活動(dòng)屢禁不止，做假賬、虛列成本時(shí)有發(fā)生。

(三)高速增長(zhǎng)的居民儲(chǔ)蓄需要保險(xiǎn)

儲(chǔ)蓄存款是我國(guó)信貸資金的主要來(lái)源，也是銀行對(duì)億萬(wàn)儲(chǔ)戶(hù)的硬負(fù)債，到期必須足額還本付息。存款人一般并不知道銀行在從事什么經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)是大還是小，這種信息不對(duì)稱(chēng)使存款人的利益有可能得不到保護(hù)。建立存款保險(xiǎn)制度，就是保護(hù)存款人的利益，特別是中、小儲(chǔ)戶(hù)的利益。這樣，在遇到某個(gè)銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，存款人就不會(huì)輕易大量提款，金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源才能夠比較穩(wěn)定，銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)才能不間斷地開(kāi)展。

(四)完善的銀行業(yè)監(jiān)管體系需要存款保險(xiǎn)

現(xiàn)代金融學(xué)者將金融監(jiān)管的基本制度劃分為審慎或預(yù)防性監(jiān)管和保護(hù)性監(jiān)管。審慎監(jiān)管包括資本充足率要求、流動(dòng)性要求和一般性銀行監(jiān)督和檢查等，保護(hù)性措施則包括最后貸款人制度和存款保險(xiǎn)制度。審慎監(jiān)管、最后貸款人制度和存款保險(xiǎn)制度三者在維護(hù)金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同，具有不可替代性。

1.審慎監(jiān)管在銀行的安全防范措施中處于核心地位，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)人和銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的形成、積聚和外化，達(dá)到事先預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)銀行系統(tǒng)穩(wěn)定的功能。但是完善的審慎監(jiān)管也不能保證風(fēng)險(xiǎn)的完全消除，一旦銀行出現(xiàn)危機(jī)，審慎監(jiān)管則無(wú)能為力。

2.由中央銀行行使的最后貸款人職能，旨在防止銀行的暫時(shí)性流動(dòng)性危機(jī)向清償性危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)轉(zhuǎn)化，通過(guò)直接對(duì)面臨危機(jī)的銀行提供流動(dòng)性援助來(lái)維護(hù)金融穩(wěn)定。中央銀行的這種職能從某種意義上說(shuō)，是一種事實(shí)上的或隱性的保險(xiǎn)。該制度具有操作迅速和見(jiàn)效快的特點(diǎn)。但最后貸款人職能的行使是有其局限性的，與其同時(shí)具有的貨幣政策職能往往相抵觸，過(guò)分地利用最后貸款人職能可能會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量的失控，損害穩(wěn)定貨幣的政策目標(biāo)。因此，央行行使最后貸款人職能時(shí)常常會(huì)面臨兩難境地。

存款保險(xiǎn)法律制度為存款人提供了直接的保護(hù)，其法定性和可預(yù)見(jiàn)性增強(qiáng)了存款人對(duì)銀行的信任，可以有效地防止銀行擠兌的發(fā)生，所以有人稱(chēng)其為第三道金融安全網(wǎng)。

四、公平的銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要存款保險(xiǎn)制度

在未來(lái)的銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，中小商業(yè)銀行既要受到四大商業(yè)銀行壟斷地位的限制，又要受到外資銀行的沖擊。中小銀行生存條件的艱難會(huì)引起存款人擔(dān)心，很容易造成擠兌風(fēng)潮。建立存款保險(xiǎn)制度有利于營(yíng)造相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。當(dāng)所有的存款人，特別是小額存款人存款的償付得到了來(lái)自法律的保證，存款人將不會(huì)歧視中小銀行，從而淡化四大國(guó)有銀行的特殊優(yōu)勢(shì)，有利于建立公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí)，存款人在選擇銀行的時(shí)候，將更注重銀行的服務(wù)質(zhì)量和效率，使銀行面臨更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，并使之成為各商業(yè)銀行提高效益的動(dòng)力。