顧大松

“三位一體”路內(nèi)停車協(xié)同治理模式的構(gòu)建

顧大松

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

面對(duì)日漸嚴(yán)重且?guī)в衅毡樾缘耐＼囯y題，路內(nèi)停車一時(shí)成為緩解停車難的應(yīng)急措施，但這不應(yīng)當(dāng)改變路內(nèi)停車的臨時(shí)屬性和作為城市停車補(bǔ)充的作用。路內(nèi)停車具有合法性也具有正當(dāng)性，但路內(nèi)停車應(yīng)當(dāng)受到限制。路內(nèi)停車的泊位施劃及管理應(yīng)以不影響交通安全與便捷為前提，應(yīng)從法治的視域出發(fā)構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式。

依法治國(guó)；“三位一體”；路內(nèi)停車；協(xié)同治理

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，越來越多的家庭選擇機(jī)動(dòng)車作為家庭出行的主要方式，并由此導(dǎo)致我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量呈直線式上升。然而，當(dāng)人們開始享受到汽車所帶來的舒適與便捷時(shí)，一系列問題卻接踵而至，政府的管理與服務(wù)以及居民的認(rèn)識(shí)明顯對(duì)此因應(yīng)不足。機(jī)動(dòng)車激增導(dǎo)致的城市擁堵帶來了資源消耗、環(huán)境污染、交通事故增多等城市公共治理難題，使得城市的功能部分喪失和弱化，居民出行時(shí)間增長(zhǎng)，停車難問題突出?！半S著車輛的增多，停車位的稀缺性就更加凸顯出來?！雹俳箷栽?《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城市病”問題研究:涵義、類型及治理機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)問題》2015年第7期。面對(duì)激增的機(jī)動(dòng)車數(shù)量，在配套停車位和路外停車位一時(shí)難以較快增加滿足停車需求的前提下，路內(nèi)停車便成為應(yīng)急之舉。法律授權(quán)地方政府在“不影響行人、車輛通行的情況下”施劃停車泊位，路內(nèi)停車的合法性因而取得。然而路內(nèi)停車不應(yīng)當(dāng)也不能成為城市停車的主體方式，城市道路作為通行設(shè)施的主體性功能決定了路內(nèi)停車泊位的施劃不得影響道路通行。面對(duì)日益嚴(yán)峻的城市道路通行壓力，路內(nèi)停車只能作為城市配套停車及路外停車的補(bǔ)充，只能是緩解城市停車難問題的應(yīng)急舉措，因而具有臨時(shí)性。“嚴(yán)格控制占道停車位的數(shù)量，逐步形成配建停車為主、路外停車為輔、占道停車為補(bǔ)充的城市停車格局”②參見2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國(guó)家發(fā)改委三部門發(fā)布的《關(guān)于城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理的指導(dǎo)意見》。。然而，停車需求者或基于配套停車位和路外停車位有限與稀缺造成車位尋找困難的原因，或僅出于自身“方便”的停車要求，在難以尋找到路內(nèi)停車位的情形下，路內(nèi)違法違章停車現(xiàn)象隨處可見。這無形中加劇了城市道路的通行困難，使得本來就較為嚴(yán)重的城市交通擁堵現(xiàn)象雪上加霜，依法治理路內(nèi)停車顯得十分迫切。

一、路內(nèi)停車的正當(dāng)性及其限制

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第33條第2款規(guī)定，“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位”，路權(quán)使用和路內(nèi)停車制度的合法性因而取得，然而卻很少有人去關(guān)注路內(nèi)停車制度自身設(shè)置是否具有正當(dāng)性?！皺?quán)力與暴力的區(qū)別，就在于前者是具有正當(dāng)性的力量，而后者是沒有正當(dāng)性的力量?！雹跦annah Arendt，Crises of the Repulic:Lying in Politics；Civil Disobedience；On Uiolence Thoughts on Politics and Revolution，Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.151.當(dāng)下存有對(duì)路內(nèi)停車制度的正當(dāng)性質(zhì)疑，有必要對(duì)于路內(nèi)停車的正當(dāng)性進(jìn)行證成。

1.質(zhì)疑者首先認(rèn)為，作為個(gè)體私益性的路內(nèi)停車權(quán)應(yīng)讓渡于公眾公益性的通行權(quán)?！皬默F(xiàn)有法律規(guī)定來看，城市道路是基于國(guó)家所有的建設(shè)用地產(chǎn)生的，是城市土地的一部分。”④呂成龍、張亮:《城市路權(quán)分配的困境及法治對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2017年第4期。城市道路屬于國(guó)家所有的性質(zhì)決定了其使用者是社會(huì)公眾，路權(quán)沖突因泊位設(shè)置行為產(chǎn)生，表現(xiàn)為道路通行者的通行權(quán)與路內(nèi)停車權(quán)的沖突。就城市道路的通行權(quán)與路內(nèi)停車權(quán)而言，通行權(quán)在兩個(gè)維度上優(yōu)于停車權(quán):一是主體的范圍。城市道路國(guó)家所有的性質(zhì)決定了其使用權(quán)主體是社會(huì)公眾，而路內(nèi)停車的主體是部分有停車需求的機(jī)動(dòng)車駕駛員，其只是極少部分的社會(huì)成員。因而就其利益性質(zhì)和幅度而言，通行權(quán)優(yōu)于停車權(quán)。二是通行權(quán)的權(quán)利屬性優(yōu)于停車權(quán)?！霸鰪?qiáng)人們有理由珍視的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人類社會(huì)發(fā)展的目的，也是促進(jìn)發(fā)展的工具性手段。”①[印度]阿瑪?shù)賮啞ど?《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第30頁。包含通行權(quán)在內(nèi)的出行權(quán)應(yīng)當(dāng)被看作是未寫入憲法的公民基本權(quán)利，就權(quán)利的位階而言，通行權(quán)地位高于停車權(quán)。

2.質(zhì)疑者提出的理由還包括，路內(nèi)停車制度的設(shè)置與城市道路建設(shè)的原初目的相背離。“在社會(huì)歷史領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的，是具有意識(shí)的、經(jīng)過思慮或憑激情行動(dòng)的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預(yù)期的目的的?！雹凇恶R克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第247頁。城市道路的建設(shè)和管護(hù)，以方便周邊群眾出行為初衷，沒有哪條道路的建設(shè)初衷是為了解決周邊群眾的停車難問題。城市道路的首要功能在于保障居民出行，而不是其他，城市道路的建設(shè)、管養(yǎng)和使用必須受到“合目的性”的拘束。在當(dāng)前連居民通行權(quán)都難以有效保障的情形下，還要去開發(fā)城市道路的其他使用價(jià)值就顯得不合時(shí)宜，并使城市道路功能面目全非。

證成路內(nèi)停車制度的正當(dāng)性必須通過詮釋路內(nèi)停車的合理性來回應(yīng)質(zhì)疑。

1.路內(nèi)停車具有公益與私益的綜合性。路內(nèi)停車首先具有私益的性質(zhì)，滿足單個(gè)機(jī)動(dòng)車車主的安全便捷停車需求，停車難關(guān)乎個(gè)體私益。同時(shí)，停車還是一個(gè)兼具有公益性質(zhì)的治理主題，當(dāng)停車難在某一區(qū)域成為一個(gè)普遍性問題，個(gè)體的私益問題就衍化為群體的公益問題，政府就具有了解決停車難問題的當(dāng)然義務(wù)。對(duì)多數(shù)大中型城市而言，停車難是一個(gè)普遍性問題，其公益性不言自明。然而停車難作為公益性問題并不具有一致性，即使具有公益性其面對(duì)著同樣是具有公益性的通行權(quán)，公共利益的衡量便應(yīng)然而入?！斑m用公共利益原則的妥當(dāng)性需要借助利益衡量才能獲得?！雹哿荷仙?《公共利益與利益衡量》，《法學(xué)論壇》2016第6期。通過公益衡量，充分展示公共利益的大小和強(qiáng)弱，進(jìn)行公共利益的鋪陳，來決定該區(qū)域是否設(shè)定路內(nèi)停車泊位以及可設(shè)定的路內(nèi)停車位的數(shù)量。

2.城市道路具有多重使用價(jià)值特征?！懊糠N有用物，都是許多屬性的總和，因此可以在不同的方面有用，發(fā)現(xiàn)這些不同的方面，從而發(fā)現(xiàn)物的多種使用方式，是歷史的事情。”④馬克思:《資本論》第1卷，人民出版社1975年版，第48頁。城市道路具有滿足作為個(gè)體及團(tuán)體的人的需要的能力構(gòu)成了其使用價(jià)值的內(nèi)容，主體需求的多向度、客體功能的多維度決定了使用價(jià)值呈現(xiàn)多樣性的特征。在不影響或不太影響道路通行的前提下，合理、適度、有限設(shè)置一定數(shù)量的路內(nèi)停車泊位以緩解停車難題并沒有改變城市道路的主體通行功能，因而也就沒有違背城市道路建設(shè)的原初目的。在不影響城市道路主體性通行功能的前提下，選擇性施劃路內(nèi)停車泊位有助于綜合利用稀缺性的城市道路資源，發(fā)揮城市道路的最大功效。

路內(nèi)停車受到質(zhì)疑與批判的關(guān)鍵點(diǎn)不僅在于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置路內(nèi)停車位，更在于路內(nèi)泊位施劃區(qū)域與數(shù)量的恣意。事實(shí)證明，恣意的路內(nèi)泊位施劃不僅難以緩解停車難題，還會(huì)加劇城市擁堵，因而必須對(duì)路內(nèi)停車泊位的施劃進(jìn)行限制。

1.路內(nèi)停車泊位施劃應(yīng)受路內(nèi)停車地位與影響的限制?！俺鞘新穬?nèi)停車位占用公共道路資源，在當(dāng)前城市交通供需矛盾日益突出的情況下，路內(nèi)停車不應(yīng)成為城市停車的主體，其功能定位應(yīng)是配建停車和公共停車場(chǎng)的有效補(bǔ)充。”⑤戴帥等:《城市路內(nèi)停車管理戰(zhàn)略及實(shí)踐》，《城市交通》2014年第1期。道路資源空間有限，路內(nèi)停車無法成為解決停車問題的主渠道，根本舉措在于配建停車與公共停車場(chǎng)的建設(shè)。同時(shí)，任何路內(nèi)的停車泊位施劃都會(huì)對(duì)行人、非機(jī)動(dòng)車和機(jī)動(dòng)車通行產(chǎn)生影響，這在中心城區(qū)、城市老舊小區(qū)的通行路段表現(xiàn)尤為突出?！皩?shí)例應(yīng)用結(jié)果表明:路內(nèi)停車使非機(jī)動(dòng)車道實(shí)際通行能力降低了14.04%”⑥葉曉飛等:《路內(nèi)停車對(duì)非機(jī)動(dòng)車道通行能力的影響》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。。路內(nèi)停車的停車補(bǔ)充地位及路內(nèi)停車泊位施劃的消極影響決定了能不劃定路內(nèi)停車泊位的道路盡量不施劃，能少劃定路內(nèi)停車位的道路盡量少施劃。路內(nèi)停車的制度設(shè)計(jì)、管理與實(shí)施必須秉承這一理念才能從根本上把握解決城市停車難問題的正確方向。

2.路內(nèi)停車泊位施劃應(yīng)受泊位設(shè)置的限制。路內(nèi)停車制度及實(shí)施的關(guān)鍵就在于選擇性設(shè)置路內(nèi)停泊位的區(qū)域及數(shù)量?！兜缆方煌ò踩ā穼?duì)此僅作出了“在不影響行人、車輛通行的情況下”，“應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時(shí)調(diào)整”等原則性的規(guī)定?！霸诳刂茩?quán)的認(rèn)知上缺乏對(duì)權(quán)力邊界的勾勒和厘定，造成了對(duì)政府權(quán)力的隨意性使用?！雹袤嗡亓?、郭琪:《權(quán)力“任性”的發(fā)生機(jī)理與防控措施》，《人民論壇》2015年第8期。法律的缺失隱藏權(quán)力的恣意，泊位施劃?rùn)?quán)力的恣意會(huì)導(dǎo)致施劃的無為與亂為?！冻鞘械缆仿穬?nèi)停車泊位設(shè)置規(guī)范》相較于《道路交通安全法》已明顯細(xì)化而更具有操作性，但仍存在一些問題:由于缺乏對(duì)該規(guī)范執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，違規(guī)設(shè)置停車泊位得不到糾正；沒有根據(jù)已經(jīng)設(shè)置的停車泊位周邊設(shè)施與交通情況的變化對(duì)泊位設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，泊位設(shè)置一勞永逸而缺乏適應(yīng)性；雖有對(duì)泊位設(shè)置的剛性約束但仍然不夠完整，特別是對(duì)于禁止設(shè)置泊位規(guī)定的六種情形具有指示作用，但隨著城市交通條件和道路周邊條件日益復(fù)雜化和多形態(tài)化，禁止性列舉情形仍顯嚴(yán)重不足。

3.路內(nèi)停車泊位施劃及管理應(yīng)受路內(nèi)停車時(shí)限及收費(fèi)的限制。路內(nèi)停車作為補(bǔ)充性停車方式的地位以及作為緩解城市停車難問題的應(yīng)急措施形成了路內(nèi)停車的臨時(shí)性特性，而《道路交通安全法》卻并沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，有必要從法律解釋的總體目的的層面對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的法律解釋工作②解永照:《論法律解釋的目標(biāo)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。。城市道路路內(nèi)停車泊位設(shè)置規(guī)范對(duì)此作出了探索，并提出了“停放周轉(zhuǎn)率”范疇，但并未對(duì)路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率作強(qiáng)制性規(guī)定。長(zhǎng)時(shí)間霸占路內(nèi)停車位，不僅導(dǎo)致停車?yán)щy，也會(huì)因停車巡游而加劇道路通行壓力。對(duì)此應(yīng)由統(tǒng)一的規(guī)范性文件提出停車時(shí)間長(zhǎng)度區(qū)間，以供不同交通通行條件和停車條件的城市在此區(qū)間作出適合本城市條件的時(shí)限選擇，交通立法及地方性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)，并根據(jù)其實(shí)施評(píng)估情況進(jìn)行必要的調(diào)整。③曾祥華:《較大的市立法評(píng)估制度研究》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。

停車收費(fèi)無疑是降低路內(nèi)臨時(shí)停車時(shí)間，提升泊位停放周轉(zhuǎn)率的有效手段。本應(yīng)由公眾享有的作為通行設(shè)施的城市道路，為緩解停車難問題而施劃為泊位，并由不特定的少數(shù)人享受停車權(quán)利，其理應(yīng)付出對(duì)價(jià)。路內(nèi)停車收費(fèi)對(duì)政府的財(cái)政收入的作用可忽略不計(jì)，而通過收費(fèi)的杠桿卻能有效調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求，提高停放周轉(zhuǎn)率，引導(dǎo)居民改變出行方式。張戎等提出了“路內(nèi)停車?yán)圻M(jìn)計(jì)費(fèi)定價(jià)模型”④在《統(tǒng)計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2015年第1期的文章《城市中心區(qū)路內(nèi)停車?yán)圻M(jìn)計(jì)費(fèi)定價(jià)模型》中，張戎提出了路內(nèi)停車?yán)圻M(jìn)計(jì)費(fèi)定價(jià)模型。，該模式基于停車者對(duì)停車收費(fèi)具有的異質(zhì)性特征，通過累進(jìn)收費(fèi)的方式引導(dǎo)停車來縮短路內(nèi)停車時(shí)間。但考慮到路內(nèi)停車便民的初因，建議設(shè)置30分鐘至一個(gè)小時(shí)為免費(fèi)停車時(shí)長(zhǎng)，超出以后實(shí)行累進(jìn)收費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要因地而異。

二、我國(guó)路內(nèi)停車治理模式評(píng)析

自2015年6月到2017年4月，筆者對(duì)具有典型范式特征的深圳市、北京市、武漢市、南京市路內(nèi)停車治理展開了實(shí)地調(diào)研，探討我國(guó)現(xiàn)有路內(nèi)停車管理模式的特色、治理的成效以及存在的問題，4座城市在治理路內(nèi)停車方面形成了較為鮮明的地方特色。

1.深圳的信息先導(dǎo)模式。深圳市的路內(nèi)停車管理模式以信息化手段和特區(qū)立法見長(zhǎng)。一方面，深圳市通過一系列信息化手段推動(dòng)路內(nèi)停車治理，如通過劃線設(shè)定泊位和泊位號(hào)，在泊位下埋設(shè)車位檢測(cè)器，檢測(cè)車輛駛?cè)?、駛出泊位的時(shí)間并通過網(wǎng)絡(luò)中繼器傳輸?shù)皆品?wù)器生成停車計(jì)費(fèi)訂單，車主通過“宜停車”APP、微信公眾號(hào)和支付寶服務(wù)窗等方式輸入泊位號(hào)完成停車?yán)U費(fèi)。另一方面，深圳市近年來通過出臺(tái)《深圳市城市交通白皮書》《深圳市機(jī)動(dòng)車道路臨時(shí)停放管理辦法》等路內(nèi)停車規(guī)定，對(duì)路內(nèi)停車設(shè)施規(guī)劃和設(shè)置、路內(nèi)停車收費(fèi)、路內(nèi)停車設(shè)施使用管理、停車管理人員的服務(wù)規(guī)范、法律責(zé)任的承擔(dān)等作了細(xì)致的規(guī)定，為路內(nèi)停車治理提供了法律保障。通過信息化的停車收費(fèi)，深圳福田區(qū)南山中心路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率由298%提高到397%，竹子林地方由212%提高到382%。

2.北京的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)模式。北京市早在2001年就啟動(dòng)了我國(guó)第一個(gè)停車誘導(dǎo)項(xiàng)目，整套系統(tǒng)聯(lián)通了王府井地區(qū)的10個(gè)停車場(chǎng)，共計(jì)2995個(gè)車位，并通過戶外顯示屏顯示各停車場(chǎng)的剩余車位數(shù)，指導(dǎo)駕駛?cè)司徒＼嚒１本┦械穆穬?nèi)停車管理模式通過停車誘導(dǎo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)路內(nèi)外信息聯(lián)動(dòng)，停車誘導(dǎo)系統(tǒng)以多級(jí)信息發(fā)布為載體，通過提供停車場(chǎng)或停車庫的位置、車位空滿等信息，來指引駕駛員停車。該停車誘導(dǎo)系統(tǒng)包括停車位信息收集與信息發(fā)布兩個(gè)模塊，停車位信息收集通過地磁感應(yīng)器收集車位信息，信息發(fā)布通過協(xié)調(diào)接收器接收后向誘導(dǎo)屏發(fā)布實(shí)時(shí)信息并可供查詢。以北京市西城區(qū)的金融街南區(qū)為例，在未實(shí)施停車誘導(dǎo)系統(tǒng)前，區(qū)域內(nèi)的停車場(chǎng)利用率為40%—71%不等，各停車場(chǎng)的利用率相差高達(dá)30%；開發(fā)了停車誘導(dǎo)系統(tǒng)后，區(qū)域內(nèi)的停車場(chǎng)利用率為68%—75%不等，區(qū)域內(nèi)各停車場(chǎng)利用率縮小了近一半。

3.武漢的外包管理模式。武漢市的路內(nèi)停車治理模式采用外包管理的方式，將停車收費(fèi)管理權(quán)交給相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位等。2016年9月，武漢市城市道路智慧停車項(xiàng)目經(jīng)公開招投標(biāo)確定武漢城投停車場(chǎng)投資建設(shè)管理有限公司作為中標(biāo)單位。該項(xiàng)目于2016年11月1日正式運(yùn)行收費(fèi)。武漢采取信息化的收費(fèi)方式，即通過“武漢停車”APP或“武漢停車”微信公眾號(hào)繳納停車費(fèi)用。武漢市外包性路內(nèi)停車管理模式取得了一定的效果，武漢城管公布的數(shù)據(jù)顯示，從2016年11月武漢重啟道路停車收費(fèi)以來，道路泊位日均周轉(zhuǎn)率為732%，最高達(dá)到999%，一個(gè)泊位1天內(nèi)最高可供10名車主使用。

4.南京的行政主導(dǎo)模式。南京的路內(nèi)停車管理模式以停車收費(fèi)、價(jià)格調(diào)控為核心手段，盡可能將政府在路內(nèi)停車管理上的作用發(fā)揮到最大，其停車管理模式可以概括為“政府主導(dǎo)、高權(quán)管理”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配方面，2012年南京市政府通過大部制改革，先后頒布和修訂了《南京市城市治理?xiàng)l例》等規(guī)范性文件，將停車設(shè)施管理職能由公安部門移交城管部門，成立了市、區(qū)、街道三級(jí)停車設(shè)施管理中心；通過網(wǎng)站、APP、停車誘導(dǎo)指示牌等方式，向社會(huì)公眾提供停車場(chǎng)位置、停車泊位剩余數(shù)量等信息服務(wù)；建立了由南京市政府領(lǐng)導(dǎo)，南京市城市管理行政執(zhí)法局為核心，物價(jià)局、公安機(jī)關(guān)交管部門為協(xié)助力量的路內(nèi)停車管理體系；在路內(nèi)停車管理手段方面，南京路內(nèi)停車管理以路內(nèi)停車收費(fèi)為核心手段，實(shí)行差異化定價(jià)政策，堅(jiān)持“城區(qū)中心區(qū)域高于非中心區(qū)域、道路高于非道路、白天高于夜間、地上高于地下、室外高于室內(nèi)、長(zhǎng)時(shí)間高于短時(shí)間、大型車高于小型車”停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；通過嚴(yán)格的違停執(zhí)法保障路內(nèi)停車收費(fèi)，并根據(jù)再收費(fèi)和執(zhí)法情況對(duì)泊位施劃進(jìn)行調(diào)整。

從高德地圖發(fā)布的中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告的數(shù)據(jù)看，南京的交通擁堵排名從2014年的第6位下降到了2016年的第29位，擁堵延時(shí)指數(shù)也從2.16降到了1.672。路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率由2016年7月的163%提高到12月的435%。城市道路停車得到了明顯規(guī)范，亂?，F(xiàn)象在城區(qū)主次干道上基本絕跡。

南京等四地在治理上，都綜合運(yùn)用各種方法，因而類型化是相對(duì)的。但四地治理方式有特色和重點(diǎn)，故而形成了“信息先導(dǎo)型”“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型”“外包管理型”和“行政主導(dǎo)型”的提煉，并通過比較將南京治理手段的優(yōu)勢(shì)凸顯出來。

(1)深圳市的“信息先導(dǎo)型”模式通過“信息化手段”的運(yùn)用，使交通通行狀況有了較大的改善，但在國(guó)內(nèi)大部分城市現(xiàn)有的資源條件下，特區(qū)立法地位和高成本的信息化使其模式不具有可推廣性。在具體運(yùn)作方面，由于政府出資的地磁感應(yīng)器成本高，給財(cái)政增加了極大的負(fù)擔(dān)，整套設(shè)備維護(hù)成本極大，在雨雪天氣會(huì)出現(xiàn)操作不便、設(shè)備故障等技術(shù)瑕疵。另外，深圳市是外來人口流動(dòng)性極大的城市，外地車輛在深圳基本上不可能受益于此信息化停車管理方式，相反給因宣傳不足而不熟悉深圳市路邊停車?yán)U費(fèi)情況、繳費(fèi)方式的外地車主增添了不必要的麻煩，不利于車輛的有序停放。

(2)北京市的“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型”模式通過停車誘導(dǎo)系統(tǒng)的建設(shè)，提高了停車場(chǎng)利用率，從而緩解交通擁堵，但停車誘導(dǎo)系統(tǒng)存在著缺乏綜合管理、交通實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)采集存在不足等問題。

(3)不論從“行政許可”還是“特許經(jīng)營(yíng)”的角度看，武漢市的“外包管理型”恐有“授權(quán)行為違法”的嫌疑。路內(nèi)停車收費(fèi)本身是一種通過價(jià)格杠桿減少市中心停車的調(diào)節(jié)行為，而企業(yè)因其盈利目的往往會(huì)使停車收費(fèi)事與愿違。

(4)南京市的“行政主導(dǎo)型”模式以停車收費(fèi)為核心，以合理施劃為基礎(chǔ)、嚴(yán)格執(zhí)法為保障，實(shí)行差異化定價(jià)政策，依靠政府的高權(quán)來對(duì)路內(nèi)停車問題進(jìn)行治理等值得借鑒。該模式的運(yùn)用最終合理配置了道路交通資源，緩解了城市交通擁堵問題，具有代表性和可推廣性基礎(chǔ)。以南京“行政主導(dǎo)型”路內(nèi)停車治理為基礎(chǔ)，同時(shí)吸收其他治理模式的有效做法，在正視南京模式不足的前提下，才能構(gòu)建較為完善的路內(nèi)停車治理模式。

三、南京“行政主導(dǎo)型”管理模式面臨的法治難題

南京“行政主導(dǎo)型”路內(nèi)停車模式受到的好評(píng)不斷，其因良好的路內(nèi)停車治理效果被認(rèn)可并被多地復(fù)制借鑒，然而這種“行政主導(dǎo)型”的模式在實(shí)施過程中也遭遇了一些問題。

1.高壓管制路內(nèi)停車的政府行為與有限政府建設(shè)的理念相悖?！白詈玫恼枪苤谱钌俚恼?，其表達(dá)存在內(nèi)容的不完整性，忽略了政府日益繁重的給付內(nèi)容，但卻隱射了政府職能轉(zhuǎn)變的方向:由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變?！皣?guó)家的任何擴(kuò)張都是不合法的，也是不道德的?！雹賉美]羅伯特·洛齊克:《無政府、國(guó)家與烏托邦》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1991年版，第5頁。政府的權(quán)力來源于人們的政治認(rèn)同，因而政府的組織、權(quán)力和活動(dòng)必須受到憲法法律的限制。政府行為要有限，以防止因行政權(quán)的擴(kuò)張而形成行政國(guó)的現(xiàn)象，避免“行政暴政”。在整體性政府職能向有限政府轉(zhuǎn)變的過程中，凸顯“行政主導(dǎo)”是否與行政體制改革目標(biāo)有背道而馳之嫌?

2.單一依賴行政收費(fèi)，管理手段單一。差異化的路內(nèi)停車收費(fèi)政策具有調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求的作用，適用累進(jìn)收費(fèi)提高了泊位的周轉(zhuǎn)率，卻加重了車主的負(fù)擔(dān)。南京的“行政主導(dǎo)型”路內(nèi)停車模式主要通過較高的停車收費(fèi)來調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求，緩解路內(nèi)停車供需矛盾，且取得了實(shí)效，然而過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)受到了質(zhì)疑。僅靠高收費(fèi)來調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求是不夠的，高昂的停車費(fèi)用只能阻止經(jīng)濟(jì)收入不高的工薪階層使用路內(nèi)泊位，會(huì)造成路內(nèi)停車資源被少數(shù)富裕人群占用的情況。

3.政府單方管理，社會(huì)參與度低。路內(nèi)停車管理是一項(xiàng)綜合工程，任何企圖單依靠政府或企業(yè)來實(shí)現(xiàn)路內(nèi)停車的法治化與有序性都是幻想?！半S著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)由行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的管理責(zé)任也開始向多元主體共同承擔(dān)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)型?！雹谕跞鹧?《論行政法上的治理責(zé)任》，《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第4期。南京模式可謂是政府管制的典范，但這也僅僅是單純依靠政府高權(quán)管理的停車治理模式。這種僅依靠政府高權(quán)管理的做法不可避免會(huì)出現(xiàn)效率低、成本高，公眾參與度不足導(dǎo)致政策制定不科學(xué)、不合理，民眾對(duì)政府政策存在誤解等問題。由于缺少社會(huì)力量介入渠道和企業(yè)參與機(jī)制的保障，南京市的路內(nèi)停車治理呈現(xiàn)出政府“單兵突進(jìn)”，公民、企業(yè)等社會(huì)力量參與路內(nèi)停車治理嚴(yán)重不足等狀態(tài)，不僅影響路內(nèi)停車治理的直接效果，也難以維繼治理效果。路內(nèi)停車的綜合治理，既要政府主導(dǎo)下的全面推動(dòng)，也需要企業(yè)驅(qū)動(dòng)，更依賴社會(huì)與民眾的廣泛參與。

四、構(gòu)建“三位一體”路內(nèi)停車協(xié)同治理模式的法治進(jìn)路

黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，提出了必須“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從管理到治理的轉(zhuǎn)換不僅是理念的轉(zhuǎn)化，更是路徑的拓展。通過對(duì)行之有效的南京行政主導(dǎo)模式進(jìn)行改造和升華，在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)典型模式經(jīng)驗(yàn)，吸收深圳、北京、武漢等地有效治理措施的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三個(gè)基本主體參與的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式，并使三個(gè)基本主體各司其職而又相互配合，由此形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式。

1.政府主導(dǎo)。全能政府不僅是有害的，也是難以為繼的。在推進(jìn)行政體制改革過程中，應(yīng)有效保障公民權(quán)利并對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格限制。有限政府理念為多數(shù)國(guó)家政府改革所接受，基于此認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)的路內(nèi)停車治理與此理念背道而馳。然而，有限政府并非政府作用理論演進(jìn)的終點(diǎn)，更不是其核心價(jià)值。無論以何種理論來影響和推進(jìn)行政體制改革，有效政府始終是政府改革的目標(biāo)，“即政府職能有效、行為有效、結(jié)果有效?！雹劢堋⑹Y文麗、梁貝貝:《行政定位的演變與“有效政府”》，《中國(guó)行政管理》2014年第11期。政府是否干預(yù)路內(nèi)停車以及是否以主導(dǎo)型干預(yù)形態(tài)出現(xiàn)并非直接受到有限政府理念的制約，而是根本取決于政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。停車難問題的凸顯、城市交通擁堵的加劇以及城市交通治理?xiàng)l件的復(fù)雜與多變性形成了對(duì)政府強(qiáng)力干預(yù)路內(nèi)停車的需求。南京市“行政主導(dǎo)型”路內(nèi)停車治理模式的成功為當(dāng)下政府主導(dǎo)型干預(yù)提供了最好的實(shí)踐證成。

在任何一種社會(huì)活動(dòng)中，都存在政府直接或間接的干預(yù)行為，但是干預(yù)的方式、強(qiáng)度、頻次以及是否構(gòu)成主導(dǎo)型影響卻不同。政府在路內(nèi)停車治理中的主導(dǎo)型作用表現(xiàn)為其具有不可或缺性和主體性:沒有企業(yè)驅(qū)動(dòng)與公眾參與的政府單一性治理路內(nèi)停車雖不是長(zhǎng)久的卻是有效的，但是沒有政府參與的路內(nèi)停車治理是無法實(shí)現(xiàn)的；在多主體參與的路內(nèi)停車治理中，政府參與不僅不可或缺，而且發(fā)揮了主體型治理作用。政府在治理路內(nèi)停車中的主導(dǎo)型作用體現(xiàn)為:(1)應(yīng)提出完善城市道路內(nèi)停車的立法建議案；(2)在路內(nèi)停車法律規(guī)范尚未完善前提下，通過制定行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件補(bǔ)足法律不足；(3)進(jìn)行泊位施劃；(4)路內(nèi)違停執(zhí)法；(5)路內(nèi)停車收費(fèi)管理；(6)指導(dǎo)企業(yè)驅(qū)動(dòng)與促進(jìn)公眾參與。

2.企業(yè)驅(qū)動(dòng)。為適應(yīng)政府管理日益復(fù)雜多變社會(huì)事務(wù)的需要，民營(yíng)化已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)?！翱梢钥闯鑫覈?guó)的民營(yíng)化浪潮實(shí)際上是由兩股洪流匯聚而成的:一部分是將本來不應(yīng)或依情勢(shì)而不再應(yīng)由政府包攬的事項(xiàng)讓渡于民間，另一部分是對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擔(dān)負(fù)職責(zé)的事項(xiàng)尋求民間的合作?！雹賱w:《試論民營(yíng)化對(duì)中國(guó)行政法制之挑戰(zhàn)——民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。

路內(nèi)停車治理民營(yíng)化，一方面可以提高泊位管理、違停執(zhí)法和停車收費(fèi)的效率，為停車治理提供技術(shù)支撐，促使路內(nèi)停車執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、常態(tài)化的高效治理；另一方面有利于實(shí)現(xiàn)城市路內(nèi)停車與路外停車的聯(lián)動(dòng)管理，全面提高路外停車場(chǎng)的利用率，緩解路內(nèi)交通壓力。企業(yè)通過行政任務(wù)民營(yíng)化和行政功能民營(yíng)化兩種途徑，促進(jìn)路內(nèi)停車治理高效化、常態(tài)化、規(guī)范化。

(1)路內(nèi)停車治理行政任務(wù)民營(yíng)化。行政管理部門通過行政協(xié)議的方式，將泊位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)“外包”給企業(yè)，企業(yè)直接管理路內(nèi)停車和路外停車場(chǎng)停車。獲得經(jīng)營(yíng)治理權(quán)的企業(yè)接入與政府合作開發(fā)的停車信息發(fā)布系統(tǒng)，與停車信息采集系統(tǒng)、信息傳輸處理系統(tǒng)聯(lián)合投入使用，配備相應(yīng)的泊位治理人員，實(shí)現(xiàn)多種支付方式并用，縮小每日每個(gè)泊位的應(yīng)收與實(shí)收之間的差距，并加強(qiáng)停車收費(fèi)的規(guī)范性。要吸取武漢的企業(yè)外包治理模式的不足，做好路內(nèi)停車行政任務(wù)民營(yíng)化的保障:企業(yè)要樹立路內(nèi)停車服務(wù)公益性質(zhì)的理念，不片面追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而損害路內(nèi)停車者的利益；企業(yè)要接受政府的監(jiān)管，配合政府對(duì)公共事務(wù)運(yùn)營(yíng)商的績(jī)效評(píng)估；要及時(shí)將停車收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、停車治理的標(biāo)準(zhǔn)等向社會(huì)進(jìn)行公開，提高企業(yè)運(yùn)作的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

(2)路內(nèi)停車治理行政功能民營(yíng)化。較之于政府，企業(yè)在停車治理的技術(shù)支持上占有較大優(yōu)勢(shì)，且更新周期短、更新速度快。企業(yè)參與行政功能民營(yíng)化主要發(fā)揮三個(gè)方面的作用:

一是停車信息采集系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用。利用企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使用停車信息采集系統(tǒng)檢測(cè)車位利用信息；通過收集的原始數(shù)據(jù)計(jì)算出泊位周轉(zhuǎn)率、應(yīng)收費(fèi)與實(shí)收費(fèi)情況、停車流量曲線等，直觀反映停車治理狀況；減少車輛進(jìn)出場(chǎng)計(jì)算時(shí)長(zhǎng)的誤差，提高停車效率和停車信息數(shù)據(jù)精確性。

二是停車信息誘導(dǎo)系統(tǒng)建設(shè)與管理。參考上海市地方標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒日本、德國(guó)等國(guó)家停車誘導(dǎo)系統(tǒng)的布置形式，并考慮區(qū)域?qū)嶋H停車場(chǎng)分布情況，應(yīng)采用三級(jí)停車誘導(dǎo)形式，并設(shè)計(jì)停車誘導(dǎo)牌。其中，一級(jí)發(fā)布屏設(shè)置在主要道路上，顯示片區(qū)多個(gè)停車場(chǎng)的名稱、位置、空滿狀況；二級(jí)發(fā)布屏設(shè)置在停車場(chǎng)周邊道路上，發(fā)布停車場(chǎng)的名稱、行駛路線、空滿狀況等；三級(jí)發(fā)布屏設(shè)置在停車場(chǎng)入口附近，可參考傳統(tǒng)停車誘導(dǎo)標(biāo)志板設(shè)置位置，發(fā)布單個(gè)停車場(chǎng)的名稱、空滿等信息。

三是停車信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)行。企業(yè)通過停車信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布關(guān)于機(jī)動(dòng)車違停及處罰的法律法規(guī)、地方政府規(guī)章，使公民了解違停的法律后果，發(fā)揮法律的預(yù)測(cè)作用，對(duì)違停起到一定的規(guī)制作用。公民也可以通過停車信息發(fā)布系統(tǒng)對(duì)違?，F(xiàn)象進(jìn)行拍照舉報(bào)，行使對(duì)機(jī)動(dòng)車違停的監(jiān)督權(quán)。

3.公眾參與。“公眾參與機(jī)制注重民主、合作、利益表達(dá)，內(nèi)在耦合了多元共治的需要?！雹谝俪?《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視野下的公眾參與機(jī)制》，《社會(huì)科學(xué)家》2016年第6期。路內(nèi)停車治理公眾參與體系，由高校及相關(guān)專家群體、志愿者群體、媒體及一般公眾等社會(huì)力量支持共建，以保證“上情下達(dá)、下情上通”。

高校及相關(guān)機(jī)構(gòu)的專家群體是發(fā)揮監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)的最重要主體。在宏觀上，高校及其他相關(guān)專家群體作為政府機(jī)構(gòu)的智囊團(tuán)，為政府機(jī)構(gòu)的停車政策及相關(guān)法律法規(guī)的制定提供相關(guān)的咨詢與建議，通過專家論壇、民生議政等形式向政府建言獻(xiàn)策。在微觀上，相關(guān)專家通過對(duì)法律進(jìn)行解釋，推動(dòng)公民對(duì)立法的理解。例如，宣傳法律法規(guī)和正確的停車?yán)砟睿瑑?nèi)容包括釋義《道路交通安全法》以及當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)等與停車相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)行停車政策解讀，講解路內(nèi)泊位的公共屬性和停車收費(fèi)政策的關(guān)系，以及綠色出行、乘坐公共交通工具對(duì)緩解交通壓力和營(yíng)造良好的城市交通出行環(huán)境的重要意義。

社會(huì)組織參與路內(nèi)停車治理，主要憑借其有效的團(tuán)體組織性、連續(xù)性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。停車協(xié)會(huì)可以協(xié)助政府管理路內(nèi)停車泊位，對(duì)停車教育講座的開展、城市綠色出行活動(dòng)的舉行等進(jìn)行策劃，聯(lián)系準(zhǔn)備場(chǎng)地，聯(lián)系成員參加，了解社會(huì)公眾對(duì)活動(dòng)的需要和建議等；志愿者協(xié)會(huì)可以設(shè)計(jì)、制作并發(fā)放綠色出行宣傳冊(cè)，進(jìn)入社區(qū)等地方宣傳綠色出行方式，普及交通及環(huán)保的相關(guān)知識(shí)，減少機(jī)動(dòng)車出行，鼓勵(lì)公民綠色低碳出行；法律援助組織可以解答普通公民生活中遇到的問題，在進(jìn)行普法宣傳的同時(shí)積極幫助公民維權(quán)。

媒體提供宣傳平臺(tái)，憑借信息傳播的重要性、適宜性、有效性，增加路內(nèi)停車治理相關(guān)信息的關(guān)注度。媒體通過傳播與路內(nèi)停車相關(guān)的法律法規(guī)，提高民眾的法律意識(shí)，同時(shí)也通過報(bào)道等方式與人民群眾密切聯(lián)系，起到法律監(jiān)督的作用；媒體發(fā)揮重要的輿論作用，是路內(nèi)停車治理相關(guān)信息和民眾的聯(lián)系紐帶；通過生動(dòng)活潑、喜聞樂見的形式，引導(dǎo)輿論走向，人民群眾也通過媒體對(duì)路內(nèi)停車治理發(fā)表自己的見解，從而起到監(jiān)督作用。

在停車治理的過程中，公民身份具有多樣性，作用具有多重性。應(yīng)樹立守法意識(shí)，規(guī)范停車，不長(zhǎng)期占用臨時(shí)停車泊位，主動(dòng)承擔(dān)違停行為的法律后果，配合執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，自覺繳費(fèi)；應(yīng)樹立環(huán)保意識(shí)，減少開車出行，綠色低碳出行；應(yīng)樹立參與意識(shí)，參與社會(huì)志愿服務(wù)，設(shè)計(jì)、制作并發(fā)放綠色出行宣傳冊(cè)，積極參與機(jī)動(dòng)車治理活動(dòng)，通過聽證會(huì)等發(fā)表自己的看法和建議，對(duì)城市路內(nèi)停車治理的效果進(jìn)行信息反饋；應(yīng)樹立監(jiān)督意識(shí)，對(duì)長(zhǎng)期占用停車泊位且不繳費(fèi)的車輛和車主、收費(fèi)人員私下交易低價(jià)停車的現(xiàn)象、性質(zhì)嚴(yán)重的違停行為進(jìn)行拍照舉報(bào)，促進(jìn)違法行為的矯正。

D912.1

A

1003－4145[2017]12－0168－06

2017－10－20

顧大松(1970—)，男，東南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事行政法學(xué)研究。

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):11ZD160)的部分研究成果。

(責(zé)任編輯:迎朝)