【摘要】大規(guī)模推動(dòng)保障性安居工程，是我國(guó)政府作出的重要決策。為促進(jìn)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保障性安居工程政策的全面貫徹落實(shí)，自2011年起，審計(jì)署每年都組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)保障性安居工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行審計(jì)。通過歷年的審計(jì)結(jié)果公告，可以發(fā)現(xiàn)部分問題存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象制約著保障性安居工程職能的發(fā)揮，有損政府部門的公共形象，也反映了審計(jì)工作沒能起到預(yù)防和抵御的功能。為了破解保障性安居工程跟蹤審計(jì)“屢審屢犯”的困境，本文根據(jù)近年的審計(jì)結(jié)果公告展開了相關(guān)研究。

【關(guān)鍵詞】政府審計(jì) 保障性安居工程 屢審屢犯 審計(jì)結(jié)果公告

一、保障性安居工程資金投入現(xiàn)狀

根據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告顯示，2011年以來，為了改善城鄉(xiāng)中低收入家庭的居住條件，提升居民生活水平，各級(jí)財(cái)政逐年加大對(duì)保障性安居工程的資金投入，項(xiàng)目單位也通過銀行貸款、發(fā)行債券等途徑向社會(huì)融資，帶來了數(shù)額巨大的民間資本流入，具體情況如下圖1所示。

從各級(jí)財(cái)政投入增長(zhǎng)的相對(duì)水平來看，2013年較2012年增加了14.39%，2014年較2013年增加了18.60%，而2015年較2014年增加了18.42%，由此可見各級(jí)財(cái)政投入的增長(zhǎng)速度一直保持在一個(gè)較高的水平。其次，從各級(jí)財(cái)政投入資金的數(shù)額來看，2012年底為4128.74億元，2013年底為4722.92億元，2014年底為5601.55億元，而到2015年底則已經(jīng)達(dá)到6633.29億元。從這一系列的數(shù)字我們可以發(fā)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政對(duì)于保障性安居工程的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大。

對(duì)應(yīng)年份的項(xiàng)目融資則有著更高水平的相對(duì)增速，2013年較2012年增加了20.98%，2014年較2013年增加了88.28%，2015年較2014年增加了29.10%。從融資金額的具體數(shù)額來看，2012年底為4667.67億元，2013年底為5646.86億元，2014年底為10631.77億元，在2015年底則達(dá)到了13725.35億元。

通過比較各級(jí)財(cái)政與項(xiàng)目融資數(shù)額的變動(dòng)情況，不難發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目融資已經(jīng)成為保障性安居工程資金的主要來源。社會(huì)資本的大量投入，在減小各級(jí)政府財(cái)政壓力的同時(shí)，對(duì)資金的使用也提出了更高的要求。

二、保障性安居工程跟蹤審計(jì)揭示問題的總結(jié)

本文對(duì)審計(jì)署公布的2012～2016年度的保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行分析和統(tǒng)計(jì)，通過歸類，發(fā)現(xiàn)保障性安居工程歷年跟蹤審計(jì)中揭示的問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）保障性安居工程的資金被套取挪用

首先是各地被補(bǔ)償對(duì)象，他們通過編造虛假產(chǎn)權(quán)資料等方式從經(jīng)辦部門騙取征地拆遷補(bǔ)償款；其次是參與項(xiàng)目的各個(gè)單位，如建設(shè)單位和融資平臺(tái)公司，通過多報(bào)改造戶數(shù)等手段套取安居工程資金。此外，還存在著部分基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)虛報(bào)冒領(lǐng)、截留克扣補(bǔ)助資金以滿足個(gè)人的利益訴求。

（二）保障性安居工程建設(shè)管理流程不規(guī)范

首先是工程建設(shè)程序方面，不少項(xiàng)目未依法履行基本建設(shè)審批程序；其次是相關(guān)建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)管理監(jiān)督不夠嚴(yán)格，造成住房使用功能或質(zhì)量缺陷等問題；最后是項(xiàng)目運(yùn)行管理方面，經(jīng)常出現(xiàn)因項(xiàng)目的前期規(guī)劃失誤，造成了財(cái)政資金損失浪費(fèi)和其他的額外支出。

（三）稅收和金融政策對(duì)項(xiàng)目的支持不到位

主要是部分地區(qū)稅費(fèi)減免和金融支持不到位，由于征收部門對(duì)安居工程稅費(fèi)減免政策理解有偏差，一些地區(qū)的項(xiàng)目被違規(guī)收取應(yīng)該減免的稅費(fèi)。同時(shí)，城鎮(zhèn)安居工程項(xiàng)目貸款等融資也存在被銀行等金融機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái)公司加收融資中間費(fèi)用、附加不合理?xiàng)l件限制使用等問題，致使安居工程額外增加成本費(fèi)用。

（四）保障性安居工程的資金被閑置沒有盤活

自2014年起每年都有大量的保障性安居工程資金被閑置，既沒有投入使用，也沒有上繳財(cái)政。這一類資金包括財(cái)政資金，也包括銀行貸款、企業(yè)債券等社會(huì)融資資金。還有部分地區(qū)存在著由于資金分配未落實(shí)到具體項(xiàng)目或項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢等原因，導(dǎo)致市縣收到的上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金結(jié)存時(shí)間過長(zhǎng)。

（五）部分地區(qū)安居工程項(xiàng)目建成后效果不佳，處于閑置狀態(tài)

由于部分地區(qū)未考慮居民生活成本、物業(yè)以及相關(guān)配套設(shè)施，導(dǎo)致安居工程項(xiàng)目建成后使用成本過高而遭到閑置。部分項(xiàng)目的道路、供水、供電等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成住房不能按期交付使用。

三、保障性安居工程問題資金的組成分析

本文根據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告，統(tǒng)計(jì)了2012-2015年度問題資金在投入總資金的占比情況。從下列問題資金占比圖可以看出，審計(jì)署對(duì)保障性安居工程審計(jì)出來的問題資金的占比在逐年提升，從2012年的0.68%上升到2015年的3.34%。

部分學(xué)者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)每年都發(fā)現(xiàn)了大量的違規(guī)金額，說明審計(jì)只是發(fā)揮了揭示功能，沒有發(fā)揮抵御作用。并且從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題類別并未發(fā)生巨大變動(dòng)，而問題資金的數(shù)額不斷增長(zhǎng)的角度入手，得出國(guó)內(nèi)審計(jì)“屢審屢犯”問題更加嚴(yán)重的結(jié)論。

如果只是單純地從這個(gè)角度進(jìn)行分析得出結(jié)論，顯然對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)有失公正。因?yàn)閱栴}資金占投入總資金的比重上升，并不一定意味著保障房資金的使用情況出現(xiàn)了更多的問題，審計(jì)沒有發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能。應(yīng)該至少對(duì)問題資金進(jìn)行分類，對(duì)同一問題不同時(shí)期的資金數(shù)額進(jìn)行匯總和對(duì)比，從總體和細(xì)節(jié)兩個(gè)層次進(jìn)行評(píng)價(jià)，再得出結(jié)論。

首先是第一個(gè)層次，即從總體入手，結(jié)合下面的表格可以清晰地觀察出，雖然審計(jì)署2012～2015年度查出的問題資金總額和占比均有明顯的上升，但是問題資金的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化：被套取挪用的資金自2013年開始，所占比例就已經(jīng)逐年減少，雖然在2014年涉及的具體數(shù)額有所上升，但是從比例來看，還是呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。由于對(duì)歷年均有發(fā)現(xiàn)的同一問題，不可能在短期內(nèi)就徹底根治，從逐年減少的資金數(shù)額，可以說明在審計(jì)之后，查出的問題實(shí)際上已經(jīng)得到了改善。

引起問題資金總額上升的主要是由管理水平不足，稅收、金融政策不到位與未配套閑置或未上繳的資金數(shù)額的提升造成的。管理水平不足的資金變動(dòng)源自審計(jì)統(tǒng)計(jì)口徑的變化，2012～2013年度，審計(jì)署對(duì)這一問題僅統(tǒng)計(jì)了出現(xiàn)問題的項(xiàng)目數(shù)量，并沒有將這些問題貨幣化，2014年進(jìn)行貨幣化之后，在2015年問題資金的金額便得到了一個(gè)明顯的降低，說明該部分的問題也得到了足夠的關(guān)注與控制。

第二個(gè)層次是細(xì)節(jié)微觀角度。保障性安居工程的專項(xiàng)資金被套取挪用，主要涉及人員有被保障對(duì)象，相關(guān)單位和單位負(fù)責(zé)人。被保障對(duì)象受到的處罰是退回相關(guān)款項(xiàng)，對(duì)相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人違規(guī)而做出的處理也僅是收回款項(xiàng)。這樣的處理處罰方案既沒有足夠的威懾措施以減少投機(jī)行為，也難以提升經(jīng)辦人員的防范意識(shí)。

管理水平造成的資金問題主要是源自當(dāng)前保障性安居工程的管理形式，雖然各部門的分工管理很明確，但是各部門之間沒有良好的銜接，實(shí)際的工作范圍有著互相包含的部分，出現(xiàn)問題容易發(fā)生推諉，不利于提升辦事效率。

稅收金融政策的不到位，來自地方部門對(duì)政策的理解和執(zhí)行不足。這一類問題，反映了在保障性安居工程的建設(shè)方面有著統(tǒng)籌欠缺的問題，并且這些問題的存在阻礙了資金的使用效率，由此造成的財(cái)務(wù)費(fèi)用也會(huì)加大地方政府的債務(wù)壓力。

從近幾年問題資金的占比變動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)人員已經(jīng)逐步將問題的關(guān)注點(diǎn)從資金使用的合規(guī)性向資金使用的績(jī)效方面轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)屢審屢犯的問題--被套取挪用部分從資金的數(shù)額來看已經(jīng)得到了一定程度控制，但是在審計(jì)報(bào)告中并無直觀形象的反映，同時(shí)出現(xiàn)的新問題--資金閑置等存在著屢審屢犯的趨勢(shì)。

四、解析保障性安居工程跟蹤審計(jì)屢審屢犯問題

根據(jù)前文內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前保障性安居工程跟蹤審計(jì)工作存在屢審屢犯的問題，原因有這樣兩點(diǎn)：

第一，審計(jì)查出的問題沒有得到足夠力度的處理處罰，即審計(jì)工作的威懾機(jī)制沒有得到良好的發(fā)揮；第二，審計(jì)沒能給出防范相關(guān)問題的體制機(jī)制性審計(jì)建議或者給出了有效的建議但是沒有得到有效的執(zhí)行，即審計(jì)的抵御機(jī)制存在問題。

威懾機(jī)制未能良好地發(fā)揮，說明被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)缺少敬畏之心，預(yù)防功能沒有得到良好地發(fā)揮。被審計(jì)對(duì)象認(rèn)為可以對(duì)審計(jì)做出的決定或建議置之不理或者認(rèn)為審計(jì)帶來的處理處罰的代價(jià)將低于他們違法違規(guī)獲得的收益。這樣的情形下，被審計(jì)對(duì)象傾向于通過違法違規(guī)的行為獲得收益。要使得這樣的行為得到抑制，必須使被審計(jì)對(duì)象知道他們的違法違規(guī)行為會(huì)得到較為嚴(yán)重的后果，至少應(yīng)該大于他們獲得的收益，這樣審計(jì)才能產(chǎn)生一定的威懾作用，發(fā)揮出預(yù)防的功能。威懾機(jī)制的構(gòu)建，可以讓有意圖違法違規(guī)的對(duì)象在試圖做出類似行為的時(shí)候，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行權(quán)衡，讓他們做出更多“趨利”的考慮。

但是僅僅加強(qiáng)處理處罰的力度，并不能夠從根本上解決問題，沒有解決制度存在的提供給有關(guān)人員違法違紀(jì)的機(jī)會(huì)，依舊會(huì)有人鋌而走險(xiǎn)，“屢審屢犯”的現(xiàn)象依舊會(huì)發(fā)生。這也不符合免疫系統(tǒng)論的定位。因此，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮審計(jì)的抵御作用，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，找出治理流程中的漏洞，完善治理結(jié)構(gòu)，減少違法違紀(jì)的機(jī)會(huì)，健全抵御機(jī)制。

五、保障性安居工程屢審屢犯問題的對(duì)策建議

從上文的分析可以看出，解決屢審屢犯問題的關(guān)鍵在于審計(jì)抵御機(jī)制和威懾機(jī)制的構(gòu)建。因此針對(duì)保障性安居工程屢審屢犯的對(duì)策建議有以下幾點(diǎn)：

對(duì)于威懾機(jī)制，首先要考慮法律制度的建設(shè)，我國(guó)并沒有單獨(dú)的問責(zé)法律，在進(jìn)行審計(jì)定性和處理處罰都需要查找對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，不同的法律有著不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。雖然審計(jì)人員在進(jìn)行定性的時(shí)候?qū)τ诙ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)的選擇有上位法優(yōu)于下位法等選取規(guī)則，但是許多官員并沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，他們覺得違規(guī)處理處罰的力度較輕，無論違規(guī)收益大或小，都存在收益大于風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果，從而選擇違規(guī)行為。

這要求審計(jì)人員在進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)定性和審計(jì)處理時(shí)，利用職業(yè)判斷對(duì)比，對(duì)于處理處罰與收益不對(duì)等的，可以向法規(guī)制定部門提出建議。再者，要完善審計(jì)工作中審計(jì)整改后的相關(guān)制度安排，如后續(xù)審計(jì)階段，這也應(yīng)當(dāng)是威懾機(jī)制的重要內(nèi)容。如保障房安居工程跟蹤審計(jì)過程中對(duì)套取挪用與違法違規(guī)的人員，應(yīng)該加大處理處罰力度，并將相應(yīng)的法律條例和處罰決定在有關(guān)部門加以宣傳，完善威懾機(jī)制；

對(duì)于抵御機(jī)制來說，審計(jì)建議及其實(shí)施是最為關(guān)鍵的部分。為了發(fā)揮好抵御機(jī)制，應(yīng)該至少做到以下幾點(diǎn)，一是恰當(dāng)?shù)靥岢鲇嗅槍?duì)性的高質(zhì)量審計(jì)建議，也就是要求審計(jì)人員敏銳地發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出改進(jìn)措施；二是完善審計(jì)建議實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也就是審計(jì)單位要確保被審計(jì)單位將采納和實(shí)施提出的審計(jì)建議；三是落實(shí)后續(xù)審計(jì)制度，也就是在審計(jì)建議提出并被采納之后，審計(jì)方仍需觀察被審計(jì)單位的執(zhí)行情況等事項(xiàng)。

例如，對(duì)多部門聯(lián)合管理的事務(wù)，應(yīng)該注意完善體制制度和行政管理流程，如對(duì)被保障用戶的身份識(shí)別，可以建議有關(guān)管理部門對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立識(shí)別機(jī)制、為保障用戶構(gòu)建誠(chéng)信機(jī)制；對(duì)于非單一部門參與的問題事項(xiàng)，則可以建議各個(gè)參與部門合作建立信息共享平臺(tái)；對(duì)于閑置的資金，應(yīng)該調(diào)查各地對(duì)保障房的實(shí)際需求和建設(shè)能力，有針對(duì)性地進(jìn)行資金的撥付。

最后是審計(jì)結(jié)果公告，審計(jì)人員可以適當(dāng)改變審計(jì)結(jié)果公告的編寫方式，多在報(bào)告中使用表格，列示出不同年份的問題以及對(duì)應(yīng)的資金和變動(dòng)趨勢(shì)，反映出不同年份的審計(jì)成果。這不僅便于審計(jì)機(jī)關(guān)總結(jié)取得成績(jī)，也便于發(fā)現(xiàn)今后應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的方向。

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作者簡(jiǎn)介：邵偉偉（1993-），男，漢族，江蘇鹽城人，就讀于南京審計(jì)大學(xué)，研究方向：政府審計(jì)。