張平

【摘 要】本文針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在的問題，結(jié)合工作實(shí)際，提出“以評促建”的3個關(guān)注點(diǎn)。首先是強(qiáng)化必要性和緊迫性的認(rèn)識。其次是重點(diǎn)關(guān)注組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、單位和業(yè)務(wù)層面評價、建立長效機(jī)制等幾個關(guān)健的步驟。第三，從防范管理層逾越、不相容崗分離、重視合同管理、實(shí)施預(yù)算績效控制等方面筑牢幾個薄弱環(huán)節(jié)。

【關(guān)健詞】行政事業(yè)；內(nèi)部控制；以評促建；關(guān)注點(diǎn)

2012年11月，財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》（財(cái)會[2012]21號），自2014年1月1日起施行。2015年12月，財(cái)政部出臺《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號），要求行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作。2016年6月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財(cái)會[2016]11號），決定以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。下面以襄陽市為例，探討“以評促建”應(yīng)關(guān)注的幾個問題。

一、關(guān)注點(diǎn)之一：強(qiáng)化兩個重要認(rèn)識

充分認(rèn)識建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性和緊迫性?！耙栽u促建”是在發(fā)展不平衡的情況下，倒排時間表，以評為手段，以建為目標(biāo)。從財(cái)政部提出開展基礎(chǔ)性評價的工作要求，到2016年底全面建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，時間只有半年。（1）由于行政事業(yè)單位的社會屬性和經(jīng)濟(jì)屬性日益突顯，在依法行政和公共管理過程中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、廉潔風(fēng)險、法律風(fēng)險、輿情風(fēng)險較大，需要有效控制和化解風(fēng)險；（2）推進(jìn)財(cái)稅體制改革，對作為經(jīng)濟(jì)主體的行政事業(yè)單位規(guī)范管理提出了新要求；（3）作為最大的發(fā)展中國家，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，是落實(shí)“四個全面”的具體要求；（4）在行政事業(yè)單位仍然存在內(nèi)部控制制度不完善、執(zhí)行不到位、監(jiān)督不落實(shí)、發(fā)展不平衡等亟待解決的問題。基于現(xiàn)狀，“以評促建”能夠通過開展基礎(chǔ)性評價，做到有的放矢、心中有數(shù)，找出不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地對建立健全內(nèi)部控制體系。

襄陽市財(cái)政局于2016年8月印發(fā)了通知，要求在全市通過“以評促建”的方式，推動各行政事業(yè)單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。（1）全員培訓(xùn)：組織全市行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制專項(xiàng)培訓(xùn)，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，培訓(xùn)各單位骨干；（2）任務(wù)分解：明確主管部門對本部門內(nèi)部控制的建立健全負(fù)主體責(zé)任；（3）倒推時間表，制定路徑圖；（4）落實(shí)各單位“一把手”責(zé)任制；（5）實(shí)行全程項(xiàng)目督導(dǎo)，由市財(cái)政部門根據(jù)工作需要，隨時解決工作中出現(xiàn)的情況和問題。

二、關(guān)注點(diǎn)之二：把握幾個關(guān)健步驟

（1）組織：確定單位內(nèi)部的牽頭部門。成立工作機(jī)構(gòu)，確定牽頭部門；（2）培訓(xùn)：單位內(nèi)部培訓(xùn)要結(jié)合本部門本單位實(shí)際工作，注重實(shí)用；（3）單位層面：需要單位各個綜合部門（紀(jì)檢監(jiān)察、黨群、人事、財(cái)務(wù)、辦公室等）協(xié)調(diào)完成；（4）業(yè)務(wù)層面：按全面性和重要性原則，將各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理；按照制衡性和適應(yīng)性原則，系統(tǒng)分析，交叉評價，確定各個業(yè)務(wù)流程的主要風(fēng)險點(diǎn)；（5）以評促建：針對風(fēng)險點(diǎn)和不足，完善制度，實(shí)時測試，形成長效機(jī)制。

以襄陽市某單位為例。（1）該單位內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)，由單位負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，牽頭辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在監(jiān)察部門，其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與。（2）單位組織全員培訓(xùn)，例舉業(yè)務(wù)流程梳理、風(fēng)險點(diǎn)查擺、流程再造的案例，快捷實(shí)用。（3）將規(guī)章制度整理、匯總，將日常決策、內(nèi)部監(jiān)督、關(guān)健崗管理等過程再現(xiàn)，形成對單位層面內(nèi)控組織、機(jī)構(gòu)、有效性的評價基礎(chǔ)。（4）“三段式”工作方法：一是以“三定方案”為基礎(chǔ)，各業(yè)務(wù)部門分別將業(yè)務(wù)工作流程列示；二是將第一段成果匯總、內(nèi)部傳遞，由全體人員充分列舉每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的不足之處和風(fēng)險點(diǎn)；三是將第二段成果反饋各業(yè)務(wù)部門，并據(jù)此再造業(yè)務(wù)流程。如有必要，以上過程可以重復(fù)1-2次。（5）評分表和基礎(chǔ)性評價報告提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究，同步?jīng)Q策梳理再造后的流程，和規(guī)范后的新制度、形成的新機(jī)制。并在日后定期測試調(diào)整。

三、關(guān)注點(diǎn)之三：筑牢幾個薄弱環(huán)節(jié)

（1）防范管理層逾越。十八屆四中全會指出，要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！敝饕胧┯校骸耙话咽帧辈恢苯臃止苋?、財(cái)、物等相關(guān)部門；設(shè)立“三重一大”事項(xiàng)監(jiān)督員，全程參與集體研究和決策過程；決策過程實(shí)行“首長末位表態(tài)制”；充實(shí)各類專家?guī)?，逐步?shí)現(xiàn)省級平臺整合，保障專家依法獨(dú)立出具意見；以政府購買服務(wù)方式引入第三方評估；單位法制部門、法律顧問、政府法治機(jī)構(gòu)分級審查等。（2）不相容崗分離?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)管理、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。具體做法有：針對每一項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，厘清權(quán)責(zé)，利用OA系統(tǒng)、管理軟件，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦崗位用戶、密碼分離；明確各級授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)不得處置；對緊急非重大事項(xiàng)建立補(bǔ)償制度；對崗位履職情況進(jìn)行定期評估，針對性開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和繼續(xù)教育；各層級人員實(shí)現(xiàn)定期輪崗等。（3）重視合同管理。實(shí)行合同歸口管理，分別申報后，歸口登記，歸口組織業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律部門會審，歸口報批，歸口印制和授權(quán)簽訂，歸口存檔，歸口協(xié)調(diào)執(zhí)行等。（4）實(shí)施預(yù)算績效控制。一是以部門預(yù)算為主線，試行部門或單位整體績效報告制度。二是對重大項(xiàng)目實(shí)行績效評估制度。三是對部分項(xiàng)目試行跟蹤評估制度。四是鼓勵政府購買服務(wù)引入第三方評估。五是注重結(jié)果運(yùn)用，將評估、評價和報告與項(xiàng)目安排、資金分配、人員考核等掛勾。