□薛 冰

農(nóng)村集體土地征收補償?shù)睦Ь撤此寂c制度重構(gòu)

□薛 冰

（中共天津市委黨校，天津行政學(xué)院法學(xué)教研部，天津 300000）

伴隨著城市化進程的加快推進，我國城市人口與城市規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，對于土地的征用需求急劇擴大。近年來國家征收了大量農(nóng)村集體土地，但是當(dāng)前土地征收補償制度具有計劃經(jīng)濟與行政強制的烙印，引發(fā)了一系列矛盾問題，包括補償范圍小、補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償主體模糊、權(quán)能殘缺以及權(quán)力濫用等，與現(xiàn)在的市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生沖突與失調(diào)，也不符合構(gòu)建法治政府的本質(zhì)要求，土地征收補償?shù)牟还c缺陷更是當(dāng)前引發(fā)群體事件的根源，破壞了經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和社會的長治久安。因此，當(dāng)前迫切需要解決的問題是改革和完善農(nóng)村集體土地征收補償制度。本文主要從緣起與嬗變、沖突與裂痕、修補與彌合三個方面來闡述我國農(nóng)村集體土地征收補償?shù)默F(xiàn)實困境與解決路徑。

農(nóng)村；集體土地；征收補償；困境；路徑

我國是一個人口眾多的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村集體土地為農(nóng)民提供了生活與就業(yè)保障，土地與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。伴隨著城市化進程的逐步加快，很多地區(qū)片面追求經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，從而大量征收農(nóng)民土地建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等。據(jù)不完全統(tǒng)計，伴隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步實施推進，從1996年開始較之從前我國各級政府大規(guī)模征收農(nóng)民土地，有近億畝耕地被征收，導(dǎo)致出現(xiàn)很多“三無農(nóng)民”：無土地、無工作和無低保。目前農(nóng)村群眾上訪案件中有高達(dá)40%是關(guān)于土地問題，其中土地征收問題的又占據(jù)了其中的60%。當(dāng)前農(nóng)村群眾反應(yīng)強烈而且迫切需要解決的問題就是土地征收補償問題。因為不公平的土地征收補償制度導(dǎo)致農(nóng)民的生活水平低下，缺乏就業(yè)與安置等相關(guān)社會保障，成為社會不穩(wěn)定的因素。各級政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補償現(xiàn)狀，制定出行之有效的解決措施從而保護農(nóng)民的合法利益。本文主要意圖是深入研究當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地征收補償現(xiàn)狀，構(gòu)建與完善適應(yīng)我國國情的農(nóng)村集體土地征收補償制度體系，維護經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的長治久安。

1 源起與嬗變：我國農(nóng)村集體土地征收補償?shù)漠a(chǎn)生與現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村集體土地征收補償?shù)漠a(chǎn)生背景

土地征收是在人類進入現(xiàn)代社會開始出現(xiàn)的產(chǎn)物。西方資本主義國家為了實現(xiàn)社會公共利益以及城市化進程對于土地的需求，從而在市場經(jīng)濟條件下建立了比較全面的土地征收補償制度。我國在計劃經(jīng)濟時期建立了關(guān)于土地征收補償?shù)南嚓P(guān)制度，但是具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，在實踐運行過程中暴露出很多問題。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，開始了大規(guī)模的城市工業(yè)化建設(shè)，對于土地的需求也與日俱增。我們參考農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以清楚地了解到：從推進城鎮(zhèn)化的1996年到2016年這20年間，大約有超過億畝耕地被用于非農(nóng)建設(shè)，其中超過70%比例的農(nóng)村耕地被國家征收。依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的規(guī)定，從2000年開始，未來的30年之內(nèi)，還會有大約5450萬畝耕地會被國家征收用于相關(guān)建設(shè)。按照通常計算，每征收一畝土地就會有1.5個農(nóng)民失地失業(yè)，這表明預(yù)計到2030年會有超過1億的農(nóng)民失去土地。面對如此多即將失去耕地的農(nóng)民，為了保障失地農(nóng)民的基本生活，構(gòu)建公平合理的農(nóng)村集體土地征地補償制度顯得尤為重要。

1.2 農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)

1.2.1 我國《憲法》對農(nóng)村集體土地征收補償制度的規(guī)定。從新中國成立以來，我國共先后頒布過四部《憲法》。每部《憲法》里面都有關(guān)于農(nóng)村集體土地征收制度的內(nèi)容，但是只有到2004年憲法修正案通過，才真正對農(nóng)村集體土地征收補償制度進行了明確規(guī)定①。我國關(guān)于無補償不征收的原則從《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償”；以及第二十二條規(guī)定：“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”中高度體現(xiàn)出來，從根本上保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.2.2 相關(guān)法律對農(nóng)村集體土地征收補償制度的規(guī)定。我國在《中華人民共和國物權(quán)法》以及《土地管理法》等法律文件中都有關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償制度的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肥窃撝贫鹊闹饕梢罁?jù)，其中有詳細(xì)具體的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償制度的內(nèi)容。在《物權(quán)法》中有關(guān)征地補償?shù)囊?guī)定比較籠統(tǒng)，對《物權(quán)法》中涉及征地補償?shù)姆蓛?nèi)容進行了歸納總結(jié)，梳理出以下幾個方面：（1）關(guān)于土地征收補償范圍。土地征收時造成所有損失的補償問題都是通過土地征收補償范圍來解決的。在《物權(quán)法》第一百三十二條中，明確肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)在土地征收后要給予一定的補償，這打破了關(guān)于我國現(xiàn)行的“一元化”（即忽視集體土地使用權(quán)，僅對集體土地所有權(quán)予以補償）補償模式，用“二元化”補償模式代替“一元化”補償模式，是對我國農(nóng)村集體土地征收補償制度的進一步改善。（2）關(guān)于土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。政府征收農(nóng)民土地時給予的補償計算方法與補償金額叫做征收補償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)涉及到農(nóng)民的切身利益，它是一種衡量尺度，因為它決定了農(nóng)民被征地后獲得的補償程度。我國對于征收土地的補償金額會根據(jù)被征收土地的原用途決定，計算征地的平均年產(chǎn)值倍數(shù)來計算補償金額。在《土地管理法》第四十七條中有關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。（3）關(guān)于土地征收補償程序。爭議處理程序和行政補償程序是農(nóng)村集體土地征收補償程序的兩大部分，其中爭議處理程序，法律規(guī)定縣級以上的人民政府可以調(diào)解關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)方面的糾紛，如果無法成功調(diào)解此類糾紛，只能由批準(zhǔn)征收土地的政府來裁決此類糾紛。另一個程序是行政補償程序，分為補償方案的制定、方案公告以及聽取被征地者意見等三大階段。

1.3 農(nóng)村集體土地征收補償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀

全國農(nóng)村集體土地征收進程是伴隨著我國城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程一體推進的。但是在農(nóng)村集體土地征收過程中，會因為諸多缺乏公平合理的征地補償具體操作，比如補償范圍不一致、補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償資金管理不規(guī)范以及安置補償方式單調(diào)等，直接導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。

當(dāng)前農(nóng)民土地被國家征收后，土地增值卻與農(nóng)民無關(guān)，較低的征地補償難以滿足農(nóng)民長遠(yuǎn)的生存需求。眾所周知，對于農(nóng)民來說土地就是他們的收入保障和經(jīng)濟來源，征地等于剝奪了農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。因此農(nóng)民對于征地補償金額寄予了很大期待，因為這將成為他們?nèi)蘸笊畹闹魏捅Ｕ稀．?dāng)前以土地農(nóng)業(yè)用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來決定征收補償?shù)慕痤~，造成征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與市場行情嚴(yán)重脫節(jié)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)根本無法體現(xiàn)出土地用途轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的增值價值，不能體現(xiàn)土地市場的供需狀況。被征來的土地其市場價值翻了幾倍甚至幾十倍，然而卻與農(nóng)民無關(guān)，被征地農(nóng)民沒有分享到土地增值的收益，使得被征地農(nóng)民的生活水平下降，而且城市化進程的快速發(fā)展使得貧富差距也越來越大。與此同時，土地征收表面上看似被征地農(nóng)民從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變成了城鎮(zhèn)戶口，但是社會保障、醫(yī)療、住房、教育以及再就業(yè)等并沒有配套跟進，造成了被征地農(nóng)民成為無地可耕、無工作可干以及無社會保障的弱勢群體。

2 沖突與裂痕：當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補償?shù)娜毕菖c不足

2.1 公共利益界定模糊不清

我國關(guān)于農(nóng)村集體土地征收必須出于公共利益的規(guī)定在我國《憲法》和《土地管理法》這兩部法律中明確體現(xiàn)，但是并沒有明確公共利益的范圍，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1.1 公共利益界定內(nèi)容和方式不清晰。在我國《憲法》中明確規(guī)定國家只有在因為公共利益需求的情況下才能依法征收或者征用土地，同時應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補償。《土地管理法實施條例》第二十三條對公益性建設(shè)項目類型進行了分類，只有符合規(guī)定的建設(shè)項目才能征收集體土地，其他商業(yè)性建設(shè)項目用地?zé)o權(quán)征用集體土地，而是要申請國有建設(shè)用地①。農(nóng)村集體土地征收可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條里面明確規(guī)定了城市房屋征收“符合公共利益”的條件。但是該第八條僅僅只是列舉和概括了大致的以公共利益為目的的建設(shè)項目，其缺點是此類列舉方法無法概括所有的類型，而且并沒有具體規(guī)定公共利益的內(nèi)涵和外延范圍，因此政府只能通過自由裁量來決定是否可以征用農(nóng)村集體土地。

2.1.2 公共利益界定程序與權(quán)限不明確。目前的法律法規(guī)并沒有明確對公共利益界定的方式、步驟和權(quán)限等作出規(guī)定，比如以公共利益為目的征收土地，但實際上并未產(chǎn)生任何公共利益，相反帶來了一定的損害；還有征收土地的前提說是用于公共利益，但實際并沒有把征收后的土地用于公共事業(yè)，這樣的情況并沒有相關(guān)的彌補措施或者懲罰機制。甚至有的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定公共利益的范圍，例如《國土資源部建設(shè)用地審查報批管理辦法》第14條第1款限定了征收土地的條件，對土地征收的安置具有可操作性，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行土地征收并確立補償標(biāo)準(zhǔn)，可是并沒有談及到土地的公共利益用途。此外，還有一些地方政府制定的規(guī)章中并沒有提到公共利益這一前提。分析其主要原因，可能是因為《憲法》中并未明確界定公共利益的范圍，所以有關(guān)法律法規(guī)沒有參考依據(jù)，在該問題上出現(xiàn)法律空白。

2.2 土地征收補償范圍狹隘

在有關(guān)土地征收補償制度中，國家制定出臺的法律法規(guī)都明確規(guī)定對利益受損的一方應(yīng)當(dāng)給予一定的經(jīng)濟補償。在《土地管理法》中，對征地補償費用作了相關(guān)規(guī)定，比如土地補償費、安置補貼費以及青苗補償費等，只要和土地有關(guān)聯(lián)的都會給予損失補償，但是這些補償并不能代表被征地人的所有損失。在征地建設(shè)項目的成本中，土地補償成本只占了其中的一小部分，并且在發(fā)放補償費的過程中，失地農(nóng)民實際得到的少之又少。我國當(dāng)前依據(jù)農(nóng)民收益來計算土地征收的補償金額，完全不能反映出土地增值的巨大價值。對于失地農(nóng)民來說，不僅應(yīng)當(dāng)獲得土地承包期間的收益，還應(yīng)當(dāng)包括轉(zhuǎn)租或者轉(zhuǎn)包的商業(yè)損失，補償?shù)姆秶€應(yīng)當(dāng)考慮到潛在的收益或者是潛在的損失，這些都應(yīng)當(dāng)屬于補償?shù)姆秶?］。我們應(yīng)當(dāng)遵循《物權(quán)法》的基本原理，把潛在收益和征地引發(fā)的其他損失納入補償范圍。

2.3 土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我國當(dāng)前土地征收補償是計算被征收土地的前三年平均年產(chǎn)值來計算土地補償金額和勞動力安置補貼，這些在我國《土地管理法》中都有規(guī)定。我們認(rèn)為以農(nóng)地的年產(chǎn)值為補償標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)不盡合理。實際上土地補償費用在某種程度上與土地年產(chǎn)值沒有聯(lián)系，而是與土地所在的區(qū)域、經(jīng)濟發(fā)展情況以及基礎(chǔ)設(shè)施條件密切相關(guān)。另外，現(xiàn)在我國的GDP水平已經(jīng)達(dá)到人均8000美元，到了實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時候了，不能再按照“不低于征地前生活水平”的舊標(biāo)準(zhǔn)來制定補償標(biāo)準(zhǔn)了。制定補償標(biāo)準(zhǔn)要考慮到城鄉(xiāng)差距，要以提高農(nóng)民生活水平為前提，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)實質(zhì)補償。因此，原有的征收補償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再符合我國現(xiàn)有國情。

2.4 土地征收補償程序尚不健全

當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地征收補償程序還存在很多不足與欠缺，在執(zhí)行過程中往往效率低下、效果不好。同時，土地征收補償具體執(zhí)行人員素質(zhì)偏低，思想覺悟不高，以往關(guān)于征收補償?shù)陌咐裏o法借鑒，且與當(dāng)?shù)貙嶋H情況脫節(jié)?，F(xiàn)在進行征地之前往往不是先聽取當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民的意見，取而代之的是使用關(guān)系人情等手段來獲得征地權(quán)利，往往只是為了應(yīng)付上級檢查而象征性調(diào)查當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意見，過程略顯敷衍而且沒有落到實處。在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)上，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門也基本上是單方?jīng)Q定而不考慮被征地農(nóng)民的意見。在整個土地征收程序中，政府相關(guān)部門一直處于主導(dǎo)支配地位，后期土地征收權(quán)利救濟程序也存在不足與欠缺，造成在土地征收補償過程中侵害被征地農(nóng)民合法利益的不公平現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

2.5 失地農(nóng)民安置保障尚不周全

眾所周知，農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆绞绞侵冈谵r(nóng)村集體土地征收補償過程中，政府用什么樣的方式補償土地被征收人的損失。在我國《憲法》第十條中有關(guān)于“給予補償”的表述，但是并未制定相關(guān)具體的補償方式。各地關(guān)于征地補償方式基本上是采用貨幣補償?shù)姆绞剑址Q一次性安置補償費，而并沒有其他相關(guān)就業(yè)、社會保障以及享受均等公共服務(wù)等。在市場經(jīng)濟條件下，這種一次性貨幣補償方式僅僅考慮保障被征地農(nóng)民的基本生活，但是忽視了失地農(nóng)民的長期生存保障問題。這種擔(dān)憂有以下三點原因支撐：一是因為有限的土地安置補償費用。被征地農(nóng)民如果不能盡快尋找到穩(wěn)定的工作，安置補償費用將會很快地被使用完畢。假設(shè)失地農(nóng)民突然遭遇重大疾病等，那他們就必將成為新的弱勢群體。二是由于農(nóng)民缺乏知識文化，沒有投資的能力與膽識，對于有限的安置補助費用，很多農(nóng)民表現(xiàn)得束手無策，只能運用儲蓄加透支的方式對抗貨幣貶值的風(fēng)險。一旦失地農(nóng)民沒有找到后續(xù)生活來源，便會造成社會動蕩不安，破壞和諧穩(wěn)定。三是農(nóng)民受教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)技術(shù)能力，無法與城市中的在崗職工競爭，在招工用工市場化的條件下，無法適應(yīng)崗位要求，致使很大一部分被征地農(nóng)民基本上都是從事運輸業(yè)、建筑業(yè)、加工業(yè)以及服務(wù)業(yè)等體力工作，不僅收入微薄而且工作不穩(wěn)定。

2.6 土地征收補償爭議缺乏司法救濟

我國現(xiàn)有涉及農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆煞ㄒ?guī)沒有規(guī)定土地征收補償司法救濟程序。在 《土地管理法》中雖然有關(guān)于征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的相關(guān)內(nèi)容，但是對于征收補償爭議只能尋求征收部門來進行裁定，而不能向人民法院起訴。這就造成在征地補償爭議案件中，行政機關(guān)的角色是雙重的，既是“裁判員”又是“運動員”，這就難以做到裁判結(jié)果的公平公正［2］。這就不像諸如我國香港地區(qū)等對于土地征收補償爭議案件處理方法明確規(guī)定司法介入方式更能體現(xiàn)裁判結(jié)果的公平合理性。當(dāng)前我國現(xiàn)有法律法規(guī)對于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)臓幾h和糾紛案件只有行政復(fù)議一種解決途徑，這和世界其他很多國家對于土地征收補償案件的處理方式相比，缺乏司法審查的救濟方式。因此，我國對于農(nóng)村集體土地征收補償爭議和糾紛的處理方式存在明顯缺陷與不足，法治腳步遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他先進國家。與此同時，目前我國現(xiàn)有法律體系尚未規(guī)定完善征收補償協(xié)商機制，因此造成土地征收雙方在征地補償標(biāo)準(zhǔn)方面不能達(dá)成一致意見時，被征地農(nóng)民沒有合法渠道來維護自己的合法權(quán)益。

3 修補與彌合：新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地征收補償制度建構(gòu)

3.1 健全土地征收補償法律，實現(xiàn)立法價值從國家管理轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貦?quán)益保障

目前，我國還沒有制定出臺系統(tǒng)、完善和統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆芍贫?。很多關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆蓛H僅只是停留在國家頂層設(shè)計論證階段，尚未出臺具體法律規(guī)范。當(dāng)前規(guī)范指導(dǎo)農(nóng)村集體土地征收補償?shù)幕臼歉魇　⑹?、自治區(qū)制定實施的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，大多沒有經(jīng)過立法備案和審查，不僅效力等級低，而且很多方面與國家立法價值相沖突，從而造成法律適用沖突，這也是部分政府官員權(quán)力尋租和被征地農(nóng)民合法權(quán)益遭受侵害的重要原因。因此，有必要在國家統(tǒng)一層面制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償法》，構(gòu)建有關(guān)農(nóng)村集體土地征收補償規(guī)范統(tǒng)一的制度體系，有效規(guī)制土地征收補償行為，減少和降低土地征收矛盾沖突，防止權(quán)力的越界和濫用，并對侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的行為進行法律制裁，切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。與此同時，應(yīng)當(dāng)從國家立法層面改變當(dāng)前對于農(nóng)村集體土地征收適當(dāng)補償?shù)脑瓌t，應(yīng)當(dāng)在確保被征地農(nóng)民補償實質(zhì)公平基礎(chǔ)之上，讓農(nóng)民分享部分土地增值的收益，既保障被征地農(nóng)民日后的生活質(zhì)量，又讓廣大農(nóng)民真正分享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的豐碩成果。

3.2 合理設(shè)置補償項目，擴大補償范圍

我國目前農(nóng)村集體土地征收補償項目涵蓋范圍不合理，補償范圍較小，這不僅侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)前世界很多國家土地征收補償制度發(fā)展的步伐。因此，我國目前要改革完善當(dāng)前土地征收補償現(xiàn)狀的一個重要途徑就是擴大補償范圍，設(shè)置公平合理的補償項目?，F(xiàn)有的農(nóng)村集體土地征收補償項目包含：土地補償費，安置補貼費，地上附著和青苗補償費，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法實現(xiàn)對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的周全保障，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置以下幾種補償項目：

3.2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償費。農(nóng)民對承包的集體土地具有使用和收益的權(quán)利稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，而其也屬于農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利，這一點在《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》中有明確規(guī)定，而且土地承包經(jīng)營權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)。目前，各級政府在征收農(nóng)村集體土地時并沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)進行相應(yīng)的補償，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，所以應(yīng)當(dāng)把土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償費設(shè)置在補償項目之中［3］。其原因有兩點：（1）農(nóng)民為了提高所承包土地的肥力而投入的成本，一旦土地被征收成國有土地，之前投入的成本將付之東流，致使農(nóng)民遭受損失。（2）在當(dāng)前土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的前提下，土地承包經(jīng)營者是土地實際使用者，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的土地被征收后，土地的經(jīng)營利益就會受到損害。這兩個理由就是證明土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被納入土地補償項目中的原因支撐。

3.2.2 殘留土地?fù)p失補償費。我們不可否認(rèn)一些土地因為相鄰?fù)恋乇徽魇斩斐芍苯踊蛘唛g接的損害。例如：當(dāng)一部分土地被征收后，剩下土地的利用率就可能會隨之下降，其使用價值也會降低，剩下土地的生產(chǎn)力也會受到一定的損害，比如：水污染和塵土污染都會影響農(nóng)作物的生長，間接地增加了土地投入成本。因此，在土地征收中也應(yīng)當(dāng)將這部分損失納入到補償項目當(dāng)中。

3.2.3 教育補助費。農(nóng)民土地被征收后，有很大一部分失地農(nóng)民就業(yè)于第二或者第三產(chǎn)業(yè)，而與其之前所從事的第一產(chǎn)業(yè)相比，第二、第三產(chǎn)業(yè)在管理方式、技術(shù)水平要求、組織管理形式和經(jīng)營方式上都有很大差別，這就要求失地農(nóng)民要通過繼續(xù)教育來提高自己的文化和技能，投入更多的成本來適應(yīng)新的崗位。所以應(yīng)當(dāng)把被征地農(nóng)民的繼續(xù)教育成本納入到征收補償項目之中。

3.2.4 搬遷及租房補助費。被征收土地上的一些生產(chǎn)設(shè)備、家畜以及水產(chǎn)等都要被迫遷移，在被安置之前農(nóng)民需要尋找新的住所，其中產(chǎn)生的搬遷費和房屋租金等費用也應(yīng)當(dāng)納入到征收補償項目當(dāng)中。

3.2.5 社會保障費。雖然我國目前的社會保障體系已經(jīng)基本覆蓋了全國，但是農(nóng)村的社會保障體系標(biāo)準(zhǔn)和水平相比城鎮(zhèn)還是存在很大差距，較低的保障水平和不完善的保障功能尚不足以保障被征地農(nóng)民的基本生活，很多農(nóng)民在土地被征收后生活質(zhì)量嚴(yán)重下降。因此，為了推進和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展，切實保障和提高農(nóng)民的生活水平，應(yīng)當(dāng)進一步健全完善失地農(nóng)民社會保障制度體系，保障失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后的生活質(zhì)量。

3.3 科學(xué)制定農(nóng)村集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)

在自然經(jīng)濟條件下，農(nóng)民是依靠土地而賴以生存的。一旦農(nóng)民賴以生存的土地被征收后，農(nóng)民就必須要改變原有的生存模式，用依靠貨幣生存取代原先的土地依賴，這樣生存的成本也會隨之增加。土地對于農(nóng)民來講具有社會保障與生產(chǎn)資料兩種功能，要充分考慮土地的自身價格和未來的社保費用來制定農(nóng)村集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場基本價值規(guī)律科學(xué)確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。目前的征收補償標(biāo)準(zhǔn)包括：土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費，征地補償標(biāo)準(zhǔn)的計算辦法是被征收前三年每畝年均純收入來計算，這種計算標(biāo)準(zhǔn)并沒有充分考慮到農(nóng)民基于經(jīng)濟發(fā)展、貨幣購買力以及財產(chǎn)升值保值等可量化的財產(chǎn)權(quán)益，更沒有考慮到農(nóng)民未來社會保障權(quán)益。土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)至少要保障被征地農(nóng)民享有不低于原來的生活水平。因此，在計算征收補償標(biāo)準(zhǔn)時，不僅要考慮土地征收前的價值，還應(yīng)當(dāng)考慮土地的地理位置、質(zhì)量、預(yù)期收益、供求現(xiàn)狀以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況等影響土地價格的諸多因素，并以市場評估價和未來可預(yù)期利益的總和作為土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的最低值。

3.4 構(gòu)建被征地農(nóng)民全程參與的征收補償程序

在農(nóng)村集體土地征收的過程中應(yīng)當(dāng)始終遵循科學(xué)發(fā)展、社會保障適度、增值合理分配和有限差異的基本原則。因此，應(yīng)當(dāng)不斷健全完善土地征收補償相關(guān)法律程序。首先，應(yīng)當(dāng)建立土地征收公告程序。在前期研究制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)打破政府部門的獨斷專行現(xiàn)象，讓被征地農(nóng)民能夠參與其中［4］。其次，應(yīng)當(dāng)進一步健全完善土地征收權(quán)利救濟程序。在提高農(nóng)民自身素質(zhì)的同時努力提高他們的法律意識，提供多渠道的關(guān)于土地征收補償爭議糾紛解決途徑。再次，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建被征地農(nóng)民安置補償公開論證程序。應(yīng)當(dāng)邀請政府部門、相關(guān)專家學(xué)者和被征地農(nóng)民代表對于被征地農(nóng)民的安置補償方案進行公開論證，廣泛聽取專家學(xué)者和被征地農(nóng)民的合理建議，確保最大程度實現(xiàn)安置補償方案的科學(xué)合理和公平公正，滿足被征地農(nóng)民不同層次的需求，保證被征地農(nóng)民具有長期可持續(xù)生存發(fā)展的能力，保證被征地農(nóng)民可以享受到土地的增值收益，加大農(nóng)民在土地増值收益中的分配比例，以期構(gòu)建公平合理、科學(xué)高效以及規(guī)范統(tǒng)一的安置補償公開論證程序。最后，還應(yīng)當(dāng)建立健全被征地農(nóng)民利益表達(dá)程序。應(yīng)當(dāng)讓被征地農(nóng)民充分了解并有效監(jiān)督土地征收補償?shù)恼麄€過程，構(gòu)建政府與被征地農(nóng)民之間暢通有效的溝通渠道，在被征地區(qū)域派駐專門干部解答被征地農(nóng)民的各種疑惑和傾聽被征地農(nóng)民的意見訴求并及時反饋回應(yīng)，最大程度消除被征地農(nóng)民的擔(dān)憂，減少和降低涉及征地補償?shù)拿軟_突和群體事件，既有利于征地拆遷工作的順利推進，又維護了社會的長治久安。

3.5 豐富失地農(nóng)民安置保障方式，實現(xiàn)安置補償多元化

目前，很多國家的法律規(guī)定已經(jīng)很少規(guī)定單一使用貨幣作為唯一的補償方式，絕大多數(shù)國家都會根據(jù)自己的國情制定與之相適應(yīng)的科學(xué)合理的安置補償方式。例如日本關(guān)于土地征收補償方式包含了工程代辦、拆遷代辦和替代地補償?shù)确绞健Ｔ俦热绲聡粌H僅只是現(xiàn)金補償，還具有代償權(quán)利和代償?shù)氐难a償?shù)韧恋卣魇斩嘣a償方式。我國對于農(nóng)村集體土地征收補償應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情創(chuàng)新與豐富多重安置補償方式，實現(xiàn)安置補償?shù)亩嘣?。一是置換土地安置補償。就是給被征地農(nóng)民一定質(zhì)量和數(shù)量的土地。置換土地安置的方式很多，有“以農(nóng)換商”方式，還有“以地?fù)Q房”的方式?！耙赞r(nóng)換商”是指在征收農(nóng)民土地后，政府在城鎮(zhèn)給農(nóng)民商鋪用地使用權(quán)，不論農(nóng)民是自己經(jīng)營或者出租給他人，都可以解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，同時還保證了失地農(nóng)民后續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟來源；“以地?fù)Q房”是指政府在城鎮(zhèn)給被征地農(nóng)民同等土地價格的居住房屋。二是分期和終身貨幣補償。用終身發(fā)放或者分期發(fā)放的方式來代替一次性貨幣補償，可以有效防止少部分被征地農(nóng)民無理性無計劃地消費征地補償費，造成坐吃山空的現(xiàn)狀。三是留地安置。是指在征收土地的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一部分建設(shè)用地給被征地農(nóng)民開辦企業(yè)、從事經(jīng)營或者招商引資，政府可以在政策、資金、工商以及稅收等方面給予一定的優(yōu)惠和支持［5］。四是土地債券安置。是指對于重點能源、水利以及交通等基礎(chǔ)建設(shè)綜合效益長期穩(wěn)定的建設(shè)項目，使用土地作價入股或者發(fā)放土地債券的辦法，使得被征地農(nóng)民可以享受分紅。五是工作安置。政府要全力支持被征地農(nóng)民的后期就業(yè)問題，積極創(chuàng)造大量就業(yè)機會，當(dāng)大型工業(yè)項目需要勞動力時，優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)。同時，應(yīng)當(dāng)不斷健全完善就業(yè)培訓(xùn)體系，為被征地農(nóng)民提供長期免費就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)信息服務(wù)。此外，還應(yīng)當(dāng)不斷健全完善被征地農(nóng)民社會保障體系，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，使被征地農(nóng)民可以同城市居民一樣享受同樣的社會保障和均等服務(wù)。

3.6 建立土地征收補償爭議司法救濟制度體系

應(yīng)當(dāng)加快把司法審查引入到農(nóng)村集體土地征收補償?shù)慕鉀Q機制內(nèi)從而保證土地征收補償?shù)墓胶侠硇?，讓涉及征地補償引起的爭議和糾紛都可以通過法律途徑來解決。這樣可以保證在經(jīng)過行政裁決和復(fù)議后爭議雙方對于征收補償還是無法達(dá)成統(tǒng)一意見的，可以啟動司法審查程序，最終由法院作出裁決。為此，站在公平的角度應(yīng)當(dāng)明確法院對農(nóng)村集體土地征收補償爭議的司法管轄權(quán)。法院應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對于土地征收補償過程中出現(xiàn)的行政行為不服，被征地農(nóng)民有權(quán)向法院提起訴訟，法院經(jīng)過衡量后作出裁決，實現(xiàn)不斷擴大對被征地農(nóng)民的司法救濟［6］。同時，在有關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在土地征收補償案件中，堅決賦予法院或者仲裁機構(gòu)等獨立管轄權(quán)，從而保證公平公正的審理案件，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而且，政府一旦被裁決敗訴，就應(yīng)當(dāng)堅決執(zhí)行裁判結(jié)果，這也正是全面貫徹依法治國構(gòu)建法治政府的題中應(yīng)有之義。建立健全農(nóng)村集體土地征收補償爭議司法救濟程序能夠杜絕和遏制國家公權(quán)力的濫用，同時也充分保證農(nóng)民得到公平合理的補償。與此同時，構(gòu)建農(nóng)村集體土地征收補償司法救濟制度既為被征地農(nóng)民民主權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)益提供司法保障，也是全面落實依法治國構(gòu)建法治政府的鮮明體現(xiàn)。

［1］郭潔.集體土地征收補償市場標(biāo)準(zhǔn)的立法構(gòu)建［J］.理論月刊，2015（10）：94.

［2］王權(quán)典.集體土地征收補償制度變革的立法選擇［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（04）:44.

［3］龔鵬程.集體土地征收補償范圍類型化探析［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016（07）:570.

［4］王飛.完善農(nóng)村集體土地征收制度的對策建議［J］.中共山西省委黨校學(xué)報，2016（04）:64.

［5］何宏光.農(nóng)村集體土地制度改革與土地征收補償［J］.南京審計學(xué)院學(xué)報，2014（03）：15.

［6］宋才發(fā).農(nóng)村集體土地征收制度改革中的法律問題探討［J］.貴州社會科學(xué)，2015（07）:94.

責(zé)任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.020

F301.2

A

1004-0544（2017）09-0116-06

中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院2016年度校級科研課題（DXKT1605）。

薛冰（1981-），男，天津人，中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授。

①成婷婷.農(nóng)村集體土地征收補償制度研究［D］.合肥：安徽大學(xué)，2014年。

①沈雪婷.農(nóng)村集體土地征收補償制度研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2014年。