□薛 冰

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)睦Ь撤此寂c制度重構(gòu)

□薛 冰

（中共天津市委黨校，天津行政學(xué)院法學(xué)教研部，天津 300000）

伴隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，我國城市人口與城市規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢(shì)，對(duì)于土地的征用需求急劇擴(kuò)大。近年來國家征收了大量農(nóng)村集體土地，但是當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與行政強(qiáng)制的烙印，引發(fā)了一系列矛盾問題，包括補(bǔ)償范圍小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償主體模糊、權(quán)能殘缺以及權(quán)力濫用等，與現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖突與失調(diào)，也不符合構(gòu)建法治政府的本質(zhì)要求，土地征收補(bǔ)償?shù)牟还c缺陷更是當(dāng)前引發(fā)群體事件的根源，破壞了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)的長治久安。因此，當(dāng)前迫切需要解決的問題是改革和完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度。本文主要從緣起與嬗變、沖突與裂痕、修補(bǔ)與彌合三個(gè)方面來闡述我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)困境與解決路徑。

農(nóng)村；集體土地；征收補(bǔ)償；困境；路徑

我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村集體土地為農(nóng)民提供了生活與就業(yè)保障，土地與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。伴隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，很多地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，從而大量征收農(nóng)民土地建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，伴隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步實(shí)施推進(jìn)，從1996年開始較之從前我國各級(jí)政府大規(guī)模征收農(nóng)民土地，有近億畝耕地被征收，導(dǎo)致出現(xiàn)很多“三無農(nóng)民”：無土地、無工作和無低保。目前農(nóng)村群眾上訪案件中有高達(dá)40%是關(guān)于土地問題，其中土地征收問題的又占據(jù)了其中的60%。當(dāng)前農(nóng)村群眾反應(yīng)強(qiáng)烈而且迫切需要解決的問題就是土地征收補(bǔ)償問題。因?yàn)椴还降耐恋卣魇昭a(bǔ)償制度導(dǎo)致農(nóng)民的生活水平低下，缺乏就業(yè)與安置等相關(guān)社會(huì)保障，成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。各級(jí)政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，制定出行之有效的解決措施從而保護(hù)農(nóng)民的合法利益。本文主要意圖是深入研究當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，構(gòu)建與完善適應(yīng)我國國情的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度體系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的長治久安。

1 源起與嬗變：我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生與現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生背景

土地征收是在人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)開始出現(xiàn)的產(chǎn)物。西方資本主義國家為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益以及城市化進(jìn)程對(duì)于土地的需求，從而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立了比較全面的土地征收補(bǔ)償制度。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立了關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，但是具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，在實(shí)踐運(yùn)行過程中暴露出很多問題。改革開放以后，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，開始了大規(guī)模的城市工業(yè)化建設(shè)，對(duì)于土地的需求也與日俱增。我們參考農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以清楚地了解到：從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的1996年到2016年這20年間，大約有超過億畝耕地被用于非農(nóng)建設(shè)，其中超過70%比例的農(nóng)村耕地被國家征收。依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的規(guī)定，從2000年開始，未來的30年之內(nèi)，還會(huì)有大約5450萬畝耕地會(huì)被國家征收用于相關(guān)建設(shè)。按照通常計(jì)算，每征收一畝土地就會(huì)有1.5個(gè)農(nóng)民失地失業(yè)，這表明預(yù)計(jì)到2030年會(huì)有超過1億的農(nóng)民失去土地。面對(duì)如此多即將失去耕地的農(nóng)民，為了保障失地農(nóng)民的基本生活，構(gòu)建公平合理的農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償制度顯得尤為重要。

1.2 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

1.2.1 我國《憲法》對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定。從新中國成立以來，我國共先后頒布過四部《憲法》。每部《憲法》里面都有關(guān)于農(nóng)村集體土地征收制度的內(nèi)容，但是只有到2004年憲法修正案通過，才真正對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了明確規(guī)定①。我國關(guān)于無補(bǔ)償不征收的原則從《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”；以及第二十二條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”中高度體現(xiàn)出來，從根本上保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.2.2 相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定。我國在《中華人民共和國物權(quán)法》以及《土地管理法》等法律文件中都有關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肥窃撝贫鹊闹饕梢罁?jù)，其中有詳細(xì)具體的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的內(nèi)容。在《物權(quán)法》中有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較籠統(tǒng)，對(duì)《物權(quán)法》中涉及征地補(bǔ)償?shù)姆蓛?nèi)容進(jìn)行了歸納總結(jié)，梳理出以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于土地征收補(bǔ)償范圍。土地征收時(shí)造成所有損失的補(bǔ)償問題都是通過土地征收補(bǔ)償范圍來解決的。在《物權(quán)法》第一百三十二條中，明確肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)在土地征收后要給予一定的補(bǔ)償，這打破了關(guān)于我國現(xiàn)行的“一元化”（即忽視集體土地使用權(quán)，僅對(duì)集體土地所有權(quán)予以補(bǔ)償）補(bǔ)償模式，用“二元化”補(bǔ)償模式代替“一元化”補(bǔ)償模式，是對(duì)我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的進(jìn)一步改善。（2）關(guān)于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府征收農(nóng)民土地時(shí)給予的補(bǔ)償計(jì)算方法與補(bǔ)償金額叫做征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及到農(nóng)民的切身利益，它是一種衡量尺度，因?yàn)樗鼪Q定了農(nóng)民被征地后獲得的補(bǔ)償程度。我國對(duì)于征收土地的補(bǔ)償金額會(huì)根據(jù)被征收土地的原用途決定，計(jì)算征地的平均年產(chǎn)值倍數(shù)來計(jì)算補(bǔ)償金額。在《土地管理法》第四十七條中有關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。（3）關(guān)于土地征收補(bǔ)償程序。爭(zhēng)議處理程序和行政補(bǔ)償程序是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序的兩大部分，其中爭(zhēng)議處理程序，法律規(guī)定縣級(jí)以上的人民政府可以調(diào)解關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的糾紛，如果無法成功調(diào)解此類糾紛，只能由批準(zhǔn)征收土地的政府來裁決此類糾紛。另一個(gè)程序是行政補(bǔ)償程序，分為補(bǔ)償方案的制定、方案公告以及聽取被征地者意見等三大階段。

1.3 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀

全國農(nóng)村集體土地征收進(jìn)程是伴隨著我國城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程一體推進(jìn)的。但是在農(nóng)村集體土地征收過程中，會(huì)因?yàn)橹T多缺乏公平合理的征地補(bǔ)償具體操作，比如補(bǔ)償范圍不一致、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償資金管理不規(guī)范以及安置補(bǔ)償方式單調(diào)等，直接導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。

當(dāng)前農(nóng)民土地被國家征收后，土地增值卻與農(nóng)民無關(guān)，較低的征地補(bǔ)償難以滿足農(nóng)民長遠(yuǎn)的生存需求。眾所周知，對(duì)于農(nóng)民來說土地就是他們的收入保障和經(jīng)濟(jì)來源，征地等于剝奪了農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。因此農(nóng)民對(duì)于征地補(bǔ)償金額寄予了很大期待，因?yàn)檫@將成為他們?nèi)蘸笊畹闹魏捅Ｕ稀．?dāng)前以土地農(nóng)業(yè)用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來決定征收補(bǔ)償?shù)慕痤~，造成征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)行情嚴(yán)重脫節(jié)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本無法體現(xiàn)出土地用途轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的增值價(jià)值，不能體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況。被征來的土地其市場(chǎng)價(jià)值翻了幾倍甚至幾十倍，然而卻與農(nóng)民無關(guān)，被征地農(nóng)民沒有分享到土地增值的收益，使得被征地農(nóng)民的生活水平下降，而且城市化進(jìn)程的快速發(fā)展使得貧富差距也越來越大。與此同時(shí)，土地征收表面上看似被征地農(nóng)民從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變成了城鎮(zhèn)戶口，但是社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、教育以及再就業(yè)等并沒有配套跟進(jìn)，造成了被征地農(nóng)民成為無地可耕、無工作可干以及無社會(huì)保障的弱勢(shì)群體。

2 沖突與裂痕：當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)娜毕菖c不足

2.1 公共利益界定模糊不清

我國關(guān)于農(nóng)村集體土地征收必須出于公共利益的規(guī)定在我國《憲法》和《土地管理法》這兩部法律中明確體現(xiàn)，但是并沒有明確公共利益的范圍，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1.1 公共利益界定內(nèi)容和方式不清晰。在我國《憲法》中明確規(guī)定國家只有在因?yàn)楣怖嫘枨蟮那闆r下才能依法征收或者征用土地，同時(shí)應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目類型進(jìn)行了分類，只有符合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目才能征收集體土地，其他商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目用地?zé)o權(quán)征用集體土地，而是要申請(qǐng)國有建設(shè)用地①。農(nóng)村集體土地征收可以借鑒《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條里面明確規(guī)定了城市房屋征收“符合公共利益”的條件。但是該第八條僅僅只是列舉和概括了大致的以公共利益為目的的建設(shè)項(xiàng)目，其缺點(diǎn)是此類列舉方法無法概括所有的類型，而且并沒有具體規(guī)定公共利益的內(nèi)涵和外延范圍，因此政府只能通過自由裁量來決定是否可以征用農(nóng)村集體土地。

2.1.2 公共利益界定程序與權(quán)限不明確。目前的法律法規(guī)并沒有明確對(duì)公共利益界定的方式、步驟和權(quán)限等作出規(guī)定，比如以公共利益為目的征收土地，但實(shí)際上并未產(chǎn)生任何公共利益，相反帶來了一定的損害；還有征收土地的前提說是用于公共利益，但實(shí)際并沒有把征收后的土地用于公共事業(yè)，這樣的情況并沒有相關(guān)的彌補(bǔ)措施或者懲罰機(jī)制。甚至有的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定公共利益的范圍，例如《國土資源部建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第14條第1款限定了征收土地的條件，對(duì)土地征收的安置具有可操作性，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行土地征收并確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可是并沒有談及到土地的公共利益用途。此外，還有一些地方政府制定的規(guī)章中并沒有提到公共利益這一前提。分析其主要原因，可能是因?yàn)椤稇椃ā分胁⑽疵鞔_界定公共利益的范圍，所以有關(guān)法律法規(guī)沒有參考依據(jù)，在該問題上出現(xiàn)法律空白。

2.2 土地征收補(bǔ)償范圍狹隘

在有關(guān)土地征收補(bǔ)償制度中，國家制定出臺(tái)的法律法規(guī)都明確規(guī)定對(duì)利益受損的一方應(yīng)當(dāng)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在《土地管理法》中，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用作了相關(guān)規(guī)定，比如土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)貼費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)等，只要和土地有關(guān)聯(lián)的都會(huì)給予損失補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償并不能代表被征地人的所有損失。在征地建設(shè)項(xiàng)目的成本中，土地補(bǔ)償成本只占了其中的一小部分，并且在發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)的過程中，失地農(nóng)民實(shí)際得到的少之又少。我國當(dāng)前依據(jù)農(nóng)民收益來計(jì)算土地征收的補(bǔ)償金額，完全不能反映出土地增值的巨大價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來說，不僅應(yīng)當(dāng)獲得土地承包期間的收益，還應(yīng)當(dāng)包括轉(zhuǎn)租或者轉(zhuǎn)包的商業(yè)損失，補(bǔ)償?shù)姆秶€應(yīng)當(dāng)考慮到潛在的收益或者是潛在的損失，這些都應(yīng)當(dāng)屬于補(bǔ)償?shù)姆秶?］。我們應(yīng)當(dāng)遵循《物權(quán)法》的基本原理，把潛在收益和征地引發(fā)的其他損失納入補(bǔ)償范圍。

2.3 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我國當(dāng)前土地征收補(bǔ)償是計(jì)算被征收土地的前三年平均年產(chǎn)值來計(jì)算土地補(bǔ)償金額和勞動(dòng)力安置補(bǔ)貼，這些在我國《土地管理法》中都有規(guī)定。我們認(rèn)為以農(nóng)地的年產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算依據(jù)不盡合理。實(shí)際上土地補(bǔ)償費(fèi)用在某種程度上與土地年產(chǎn)值沒有聯(lián)系，而是與土地所在的區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及基礎(chǔ)設(shè)施條件密切相關(guān)。另外，現(xiàn)在我國的GDP水平已經(jīng)達(dá)到人均8000美元，到了實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時(shí)候了，不能再按照“不低于征地前生活水平”的舊標(biāo)準(zhǔn)來制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)了。制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮到城鄉(xiāng)差距，要以提高農(nóng)民生活水平為前提，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)補(bǔ)償。因此，原有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再符合我國現(xiàn)有國情。

2.4 土地征收補(bǔ)償程序尚不健全

當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序還存在很多不足與欠缺，在執(zhí)行過程中往往效率低下、效果不好。同時(shí)，土地征收補(bǔ)償具體執(zhí)行人員素質(zhì)偏低，思想覺悟不高，以往關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)陌咐裏o法借鑒，且與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況脫節(jié)?，F(xiàn)在進(jìn)行征地之前往往不是先聽取當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民的意見，取而代之的是使用關(guān)系人情等手段來獲得征地權(quán)利，往往只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而象征性調(diào)查當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意見，過程略顯敷衍而且沒有落到實(shí)處。在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門也基本上是單方?jīng)Q定而不考慮被征地農(nóng)民的意見。在整個(gè)土地征收程序中，政府相關(guān)部門一直處于主導(dǎo)支配地位，后期土地征收權(quán)利救濟(jì)程序也存在不足與欠缺，造成在土地征收補(bǔ)償過程中侵害被征地農(nóng)民合法利益的不公平現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

2.5 失地農(nóng)民安置保障尚不周全

眾所周知，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵冈谵r(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償過程中，政府用什么樣的方式補(bǔ)償土地被征收人的損失。在我國《憲法》第十條中有關(guān)于“給予補(bǔ)償”的表述，但是并未制定相關(guān)具體的補(bǔ)償方式。各地關(guān)于征地補(bǔ)償方式基本上是采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，又稱一次性安置補(bǔ)償費(fèi)，而并沒有其他相關(guān)就業(yè)、社會(huì)保障以及享受均等公共服務(wù)等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種一次性貨幣補(bǔ)償方式僅僅考慮保障被征地農(nóng)民的基本生活，但是忽視了失地農(nóng)民的長期生存保障問題。這種擔(dān)憂有以下三點(diǎn)原因支撐：一是因?yàn)橛邢薜耐恋匕仓醚a(bǔ)償費(fèi)用。被征地農(nóng)民如果不能盡快尋找到穩(wěn)定的工作，安置補(bǔ)償費(fèi)用將會(huì)很快地被使用完畢。假設(shè)失地農(nóng)民突然遭遇重大疾病等，那他們就必將成為新的弱勢(shì)群體。二是由于農(nóng)民缺乏知識(shí)文化，沒有投資的能力與膽識(shí)，對(duì)于有限的安置補(bǔ)助費(fèi)用，很多農(nóng)民表現(xiàn)得束手無策，只能運(yùn)用儲(chǔ)蓄加透支的方式對(duì)抗貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)。一旦失地農(nóng)民沒有找到后續(xù)生活來源，便會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩不安，破壞和諧穩(wěn)定。三是農(nóng)民受教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)技術(shù)能力，無法與城市中的在崗職工競(jìng)爭(zhēng)，在招工用工市場(chǎng)化的條件下，無法適應(yīng)崗位要求，致使很大一部分被征地農(nóng)民基本上都是從事運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、加工業(yè)以及服務(wù)業(yè)等體力工作，不僅收入微薄而且工作不穩(wěn)定。

2.6 土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議缺乏司法救濟(jì)

我國現(xiàn)有涉及農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)沒有規(guī)定土地征收補(bǔ)償司法救濟(jì)程序。在 《土地管理法》中雖然有關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的相關(guān)內(nèi)容，但是對(duì)于征收補(bǔ)償爭(zhēng)議只能尋求征收部門來進(jìn)行裁定，而不能向人民法院起訴。這就造成在征地補(bǔ)償爭(zhēng)議案件中，行政機(jī)關(guān)的角色是雙重的，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，這就難以做到裁判結(jié)果的公平公正［2］。這就不像諸如我國香港地區(qū)等對(duì)于土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議案件處理方法明確規(guī)定司法介入方式更能體現(xiàn)裁判結(jié)果的公平合理性。當(dāng)前我國現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議和糾紛案件只有行政復(fù)議一種解決途徑，這和世界其他很多國家對(duì)于土地征收補(bǔ)償案件的處理方式相比，缺乏司法審查的救濟(jì)方式。因此，我國對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議和糾紛的處理方式存在明顯缺陷與不足，法治腳步遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他先進(jìn)國家。與此同時(shí)，目前我國現(xiàn)有法律體系尚未規(guī)定完善征收補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，因此造成土地征收雙方在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面不能達(dá)成一致意見時(shí)，被征地農(nóng)民沒有合法渠道來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3 修補(bǔ)與彌合：新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度建構(gòu)

3.1 健全土地征收補(bǔ)償法律，實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值從國家管理轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貦?quán)益保障

目前，我國還沒有制定出臺(tái)系統(tǒng)、完善和統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫取：芏嚓P(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆蓛H僅只是停留在國家頂層設(shè)計(jì)論證階段，尚未出臺(tái)具體法律規(guī)范。當(dāng)前規(guī)范指導(dǎo)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)幕臼歉魇?、市、自治區(qū)制定實(shí)施的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，大多沒有經(jīng)過立法備案和審查，不僅效力等級(jí)低，而且很多方面與國家立法價(jià)值相沖突，從而造成法律適用沖突，這也是部分政府官員權(quán)力尋租和被征地農(nóng)民合法權(quán)益遭受侵害的重要原因。因此，有必要在國家統(tǒng)一層面制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法》，構(gòu)建有關(guān)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償規(guī)范統(tǒng)一的制度體系，有效規(guī)制土地征收補(bǔ)償行為，減少和降低土地征收矛盾沖突，防止權(quán)力的越界和濫用，并對(duì)侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的行為進(jìn)行法律制裁，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從國家立法層面改變當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村集體土地征收適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)當(dāng)在確保被征地農(nóng)民補(bǔ)償實(shí)質(zhì)公平基礎(chǔ)之上，讓農(nóng)民分享部分土地增值的收益，既保障被征地農(nóng)民日后的生活質(zhì)量，又讓廣大農(nóng)民真正分享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的豐碩成果。

3.2 合理設(shè)置補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

我國目前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目涵蓋范圍不合理，補(bǔ)償范圍較小，這不僅侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)前世界很多國家土地征收補(bǔ)償制度發(fā)展的步伐。因此，我國目前要改革完善當(dāng)前土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀的一個(gè)重要途徑就是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，設(shè)置公平合理的補(bǔ)償項(xiàng)目?，F(xiàn)有的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目包含：土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)貼費(fèi)，地上附著和青苗補(bǔ)償費(fèi)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的周全保障，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置以下幾種補(bǔ)償項(xiàng)目：

3.2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償費(fèi)。農(nóng)民對(duì)承包的集體土地具有使用和收益的權(quán)利稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，而其也屬于農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這一點(diǎn)在《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》中有明確規(guī)定，而且土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。目前，各級(jí)政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)并沒有對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以應(yīng)當(dāng)把土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置在補(bǔ)償項(xiàng)目之中［3］。其原因有兩點(diǎn)：（1）農(nóng)民為了提高所承包土地的肥力而投入的成本，一旦土地被征收成國有土地，之前投入的成本將付之東流，致使農(nóng)民遭受損失。（2）在當(dāng)前土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的前提下，土地承包經(jīng)營者是土地實(shí)際使用者，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的土地被征收后，土地的經(jīng)營利益就會(huì)受到損害。這兩個(gè)理由就是證明土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被納入土地補(bǔ)償項(xiàng)目中的原因支撐。

3.2.2 殘留土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)。我們不可否認(rèn)一些土地因?yàn)橄噜復(fù)恋乇徽魇斩斐芍苯踊蛘唛g接的損害。例如：當(dāng)一部分土地被征收后，剩下土地的利用率就可能會(huì)隨之下降，其使用價(jià)值也會(huì)降低，剩下土地的生產(chǎn)力也會(huì)受到一定的損害，比如：水污染和塵土污染都會(huì)影響農(nóng)作物的生長，間接地增加了土地投入成本。因此，在土地征收中也應(yīng)當(dāng)將這部分損失納入到補(bǔ)償項(xiàng)目當(dāng)中。

3.2.3 教育補(bǔ)助費(fèi)。農(nóng)民土地被征收后，有很大一部分失地農(nóng)民就業(yè)于第二或者第三產(chǎn)業(yè)，而與其之前所從事的第一產(chǎn)業(yè)相比，第二、第三產(chǎn)業(yè)在管理方式、技術(shù)水平要求、組織管理形式和經(jīng)營方式上都有很大差別，這就要求失地農(nóng)民要通過繼續(xù)教育來提高自己的文化和技能，投入更多的成本來適應(yīng)新的崗位。所以應(yīng)當(dāng)把被征地農(nóng)民的繼續(xù)教育成本納入到征收補(bǔ)償項(xiàng)目之中。

3.2.4 搬遷及租房補(bǔ)助費(fèi)。被征收土地上的一些生產(chǎn)設(shè)備、家畜以及水產(chǎn)等都要被迫遷移，在被安置之前農(nóng)民需要尋找新的住所，其中產(chǎn)生的搬遷費(fèi)和房屋租金等費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入到征收補(bǔ)償項(xiàng)目當(dāng)中。

3.2.5 社會(huì)保障費(fèi)。雖然我國目前的社會(huì)保障體系已經(jīng)基本覆蓋了全國，但是農(nóng)村的社會(huì)保障體系標(biāo)準(zhǔn)和水平相比城鎮(zhèn)還是存在很大差距，較低的保障水平和不完善的保障功能尚不足以保障被征地農(nóng)民的基本生活，很多農(nóng)民在土地被征收后生活質(zhì)量嚴(yán)重下降。因此，為了推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展，切實(shí)保障和提高農(nóng)民的生活水平，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度體系，保障失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后的生活質(zhì)量。

3.3 科學(xué)制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在自然經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民是依靠土地而賴以生存的。一旦農(nóng)民賴以生存的土地被征收后，農(nóng)民就必須要改變?cè)械纳婺Ｊ?，用依靠貨幣生存取代原先的土地依賴，這樣生存的成本也會(huì)隨之增加。土地對(duì)于農(nóng)民來講具有社會(huì)保障與生產(chǎn)資料兩種功能，要充分考慮土地的自身價(jià)格和未來的社保費(fèi)用來制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)基本價(jià)值規(guī)律科學(xué)確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法是被征收前三年每畝年均純收入來計(jì)算，這種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)并沒有充分考慮到農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貨幣購買力以及財(cái)產(chǎn)升值保值等可量化的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更沒有考慮到農(nóng)民未來社會(huì)保障權(quán)益。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少要保障被征地農(nóng)民享有不低于原來的生活水平。因此，在計(jì)算征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮土地征收前的價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)考慮土地的地理位置、質(zhì)量、預(yù)期收益、供求現(xiàn)狀以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等影響土地價(jià)格的諸多因素，并以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)和未來可預(yù)期利益的總和作為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低值。

3.4 構(gòu)建被征地農(nóng)民全程參與的征收補(bǔ)償程序

在農(nóng)村集體土地征收的過程中應(yīng)當(dāng)始終遵循科學(xué)發(fā)展、社會(huì)保障適度、增值合理分配和有限差異的基本原則。因此，應(yīng)當(dāng)不斷健全完善土地征收補(bǔ)償相關(guān)法律程序。首先，應(yīng)當(dāng)建立土地征收公告程序。在前期研究制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)打破政府部門的獨(dú)斷專行現(xiàn)象，讓被征地農(nóng)民能夠參與其中［4］。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全完善土地征收權(quán)利救濟(jì)程序。在提高農(nóng)民自身素質(zhì)的同時(shí)努力提高他們的法律意識(shí)，提供多渠道的關(guān)于土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議糾紛解決途徑。再次，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償公開論證程序。應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)政府部門、相關(guān)專家學(xué)者和被征地農(nóng)民代表對(duì)于被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償方案進(jìn)行公開論證，廣泛聽取專家學(xué)者和被征地農(nóng)民的合理建議，確保最大程度實(shí)現(xiàn)安置補(bǔ)償方案的科學(xué)合理和公平公正，滿足被征地農(nóng)民不同層次的需求，保證被征地農(nóng)民具有長期可持續(xù)生存發(fā)展的能力，保證被征地農(nóng)民可以享受到土地的增值收益，加大農(nóng)民在土地増值收益中的分配比例，以期構(gòu)建公平合理、科學(xué)高效以及規(guī)范統(tǒng)一的安置補(bǔ)償公開論證程序。最后，還應(yīng)當(dāng)建立健全被征地農(nóng)民利益表達(dá)程序。應(yīng)當(dāng)讓被征地農(nóng)民充分了解并有效監(jiān)督土地征收補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過程，構(gòu)建政府與被征地農(nóng)民之間暢通有效的溝通渠道，在被征地區(qū)域派駐專門干部解答被征地農(nóng)民的各種疑惑和傾聽被征地農(nóng)民的意見訴求并及時(shí)反饋回應(yīng)，最大程度消除被征地農(nóng)民的擔(dān)憂，減少和降低涉及征地補(bǔ)償?shù)拿軟_突和群體事件，既有利于征地拆遷工作的順利推進(jìn)，又維護(hù)了社會(huì)的長治久安。

3.5 豐富失地農(nóng)民安置保障方式，實(shí)現(xiàn)安置補(bǔ)償多元化

目前，很多國家的法律規(guī)定已經(jīng)很少規(guī)定單一使用貨幣作為唯一的補(bǔ)償方式，絕大多數(shù)國家都會(huì)根據(jù)自己的國情制定與之相適應(yīng)的科學(xué)合理的安置補(bǔ)償方式。例如日本關(guān)于土地征收補(bǔ)償方式包含了工程代辦、拆遷代辦和替代地補(bǔ)償?shù)确绞健Ｔ俦热绲聡粌H僅只是現(xiàn)金補(bǔ)償，還具有代償權(quán)利和代償?shù)氐难a(bǔ)償?shù)韧恋卣魇斩嘣a(bǔ)償方式。我國對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情創(chuàng)新與豐富多重安置補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)安置補(bǔ)償?shù)亩嘣?。一是置換土地安置補(bǔ)償。就是給被征地農(nóng)民一定質(zhì)量和數(shù)量的土地。置換土地安置的方式很多，有“以農(nóng)換商”方式，還有“以地?fù)Q房”的方式?！耙赞r(nóng)換商”是指在征收農(nóng)民土地后，政府在城鎮(zhèn)給農(nóng)民商鋪用地使用權(quán)，不論農(nóng)民是自己經(jīng)營或者出租給他人，都可以解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，同時(shí)還保證了失地農(nóng)民后續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源；“以地?fù)Q房”是指政府在城鎮(zhèn)給被征地農(nóng)民同等土地價(jià)格的居住房屋。二是分期和終身貨幣補(bǔ)償。用終身發(fā)放或者分期發(fā)放的方式來代替一次性貨幣補(bǔ)償，可以有效防止少部分被征地農(nóng)民無理性無計(jì)劃地消費(fèi)征地補(bǔ)償費(fèi)，造成坐吃山空的現(xiàn)狀。三是留地安置。是指在征收土地的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一部分建設(shè)用地給被征地農(nóng)民開辦企業(yè)、從事經(jīng)營或者招商引資，政府可以在政策、資金、工商以及稅收等方面給予一定的優(yōu)惠和支持［5］。四是土地債券安置。是指對(duì)于重點(diǎn)能源、水利以及交通等基礎(chǔ)建設(shè)綜合效益長期穩(wěn)定的建設(shè)項(xiàng)目，使用土地作價(jià)入股或者發(fā)放土地債券的辦法，使得被征地農(nóng)民可以享受分紅。五是工作安置。政府要全力支持被征地農(nóng)民的后期就業(yè)問題，積極創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，當(dāng)大型工業(yè)項(xiàng)目需要?jiǎng)趧?dòng)力時(shí)，優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷健全完善就業(yè)培訓(xùn)體系，為被征地農(nóng)民提供長期免費(fèi)就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)信息服務(wù)。此外，還應(yīng)當(dāng)不斷健全完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，使被征地農(nóng)民可以同城市居民一樣享受同樣的社會(huì)保障和均等服務(wù)。

3.6 建立土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)制度體系

應(yīng)當(dāng)加快把司法審查引入到農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)慕鉀Q機(jī)制內(nèi)從而保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇裕屔婕罢鞯匮a(bǔ)償引起的爭(zhēng)議和糾紛都可以通過法律途徑來解決。這樣可以保證在經(jīng)過行政裁決和復(fù)議后爭(zhēng)議雙方對(duì)于征收補(bǔ)償還是無法達(dá)成統(tǒng)一意見的，可以啟動(dòng)司法審查程序，最終由法院作出裁決。為此，站在公平的角度應(yīng)當(dāng)明確法院對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法管轄權(quán)。法院應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)于土地征收補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的行政行為不服，被征地農(nóng)民有權(quán)向法院提起訴訟，法院經(jīng)過衡量后作出裁決，實(shí)現(xiàn)不斷擴(kuò)大對(duì)被征地農(nóng)民的司法救濟(jì)［6］。同時(shí)，在有關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在土地征收補(bǔ)償案件中，堅(jiān)決賦予法院或者仲裁機(jī)構(gòu)等獨(dú)立管轄權(quán)，從而保證公平公正的審理案件，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而且，政府一旦被裁決敗訴，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決執(zhí)行裁判結(jié)果，這也正是全面貫徹依法治國構(gòu)建法治政府的題中應(yīng)有之義。建立健全農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)程序能夠杜絕和遏制國家公權(quán)力的濫用，同時(shí)也充分保證農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償。與此同時(shí)，構(gòu)建農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償司法救濟(jì)制度既為被征地農(nóng)民民主權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供司法保障，也是全面落實(shí)依法治國構(gòu)建法治政府的鮮明體現(xiàn)。

［1］郭潔.集體土地征收補(bǔ)償市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的立法構(gòu)建［J］.理論月刊，2015（10）：94.

［2］王權(quán)典.集體土地征收補(bǔ)償制度變革的立法選擇［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（04）:44.

［3］龔鵬程.集體土地征收補(bǔ)償范圍類型化探析［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016（07）:570.

［4］王飛.完善農(nóng)村集體土地征收制度的對(duì)策建議［J］.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2016（04）:64.

［5］何宏光.農(nóng)村集體土地制度改革與土地征收補(bǔ)償［J］.南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（03）：15.

［6］宋才發(fā).農(nóng)村集體土地征收制度改革中的法律問題探討［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（07）:94.

責(zé)任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.020

F301.2

A

1004-0544（2017）09-0116-06

中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院2016年度校級(jí)科研課題（DXKT1605）。

薛冰（1981-），男，天津人，中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授。

①成婷婷.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度研究［D］.合肥：安徽大學(xué)，2014年。

①沈雪婷.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2014年。