□ 潘修華

事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適探析

□ 潘修華1，2

（1.南通大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.江蘇先進(jìn)典型研究中心，江蘇 南通 226019）

現(xiàn)階段事業(yè)單位公益性與非營利性界定以國有資產(chǎn)投入為限定條件。在這種法定性界定之下，事業(yè)單位獲得了從事相同或者相近公益事業(yè)的民辦非企業(yè)單位無法獲得的編制與穩(wěn)定的資金支持，這既對民辦非企業(yè)單位不公平，也對公益事業(yè)的整體發(fā)展不利。從促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的角度來看，現(xiàn)階段事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)存在著理念滯后、邊界模糊不清、頂層設(shè)計(jì)跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢等問題，亟需調(diào)適。調(diào)適須是系統(tǒng)性的，既要更新公益性與非營利性理念、拓展事業(yè)單位公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)體系，也要調(diào)整與事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)改革本身相配套的頂層設(shè)計(jì)。

事業(yè)單位；公益性；非營利性；社會企業(yè)；社會組織

十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，建設(shè)科學(xué)合理的社會治理體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，既要發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，也要調(diào)動事業(yè)單位、社會組織、基層自治組織、企業(yè)參與社會治理的積極性?？梢?，推動事業(yè)單位發(fā)展對建設(shè)科學(xué)合理的社會治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。而現(xiàn)階段事業(yè)單位公益性與非營利性的界定標(biāo)準(zhǔn)已跟不上形勢發(fā)展的需要，成為其發(fā)展中的滯阻性因素。因而在結(jié)合實(shí)際情況并借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及時調(diào)整事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位的發(fā)展及其以良好的發(fā)展態(tài)勢參與社會治理就顯得非常必要。

需要說明的是，為了獲得第一手?jǐn)?shù)據(jù)與案例材料，2015年筆者參與了中央編辦“事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管問題研究”課題組的相關(guān)調(diào)研。在歷時23天的調(diào)研中，課題組在江浙兩地發(fā)放調(diào)查問卷1080份，回收有效問卷1040份，并組織了多次專題座談會，獲得了較為豐富的量化數(shù)據(jù)與質(zhì)性材料，為本文的形成提供了經(jīng)驗(yàn)支持。

1 現(xiàn)階段事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)分析

在分析事業(yè)單位公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)的新情況新問題之前，須廓清事業(yè)單位現(xiàn)有之公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能使分析有一個比照的對象。盡管出現(xiàn)了一些新情況新問題，但不可否認(rèn)，現(xiàn)有公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)在保障事業(yè)單位為社會提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品不走樣上，仍具有一定的優(yōu)勢。

1.1 現(xiàn)有事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)界定

1.1 ．1事業(yè)單位的公益性。事業(yè)單位的公益性是指事業(yè)單位維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的屬性［1］。公益性決定了事業(yè)單位的職責(zé)是向社會提供公共產(chǎn)品。事業(yè)單位必須堅(jiān)持公益目的，在服務(wù)和發(fā)展過程中要以公共利益為導(dǎo)向，以提供優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)為己任，而不能以營利為目標(biāo)，不能背離甚至損害公共利益［1］。對事業(yè)單位，應(yīng)根據(jù)其對社會發(fā)展的總體性和長遠(yuǎn)性效益來評判其價值。這就要求事業(yè)單位遵循“非營利性”的內(nèi)在約束，不以營利為目標(biāo)。

1.1.2 事業(yè)單位的非營利性?，F(xiàn)階段，在國有資產(chǎn)舉辦的前提下，事業(yè)單位的非營利性指其開展活動不以營利為目的，所獲利潤與注銷法人時的清算余額不進(jìn)行分配的內(nèi)在規(guī)定性。這一非營利性標(biāo)準(zhǔn)要求事業(yè)單位的經(jīng)營性收入須用于其所從事的社會公益事業(yè)，不得在組織成員中進(jìn)行利潤分配［2］。盡管如此，這并不能排斥部分事業(yè)單位在市場中獲取一定的利潤，因?yàn)樗鼈儧]有固定的財(cái)政撥款，無市場增值運(yùn)營活動，其生存與發(fā)展就會受到影響。要求事業(yè)單位具備 “非營利性”的根本目的是為了使其公益性不被異化，而不是排斥其非營利性之下的贏利行為。

1.2 現(xiàn)有事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢分析

在對江蘇、浙江等地1040家事業(yè)單位及相關(guān)管理部門的調(diào)查問卷中，92.0%的調(diào)查對象認(rèn)為現(xiàn)有事業(yè)單位的公益性標(biāo)準(zhǔn) “明確了事業(yè)單位的公益目的及其與企業(yè)的差異”，74.9%的調(diào)查對象對現(xiàn)有事業(yè)單位的非營利性的看法是 “國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的規(guī)定有利于保證事業(yè)單位的非營利性”（表 1）。

表1：現(xiàn)有事業(yè)單位界定的優(yōu)勢

調(diào)查數(shù)據(jù)反映出大多數(shù)調(diào)查對象認(rèn)可現(xiàn)有事業(yè)單位公益性和非營利性界定，其中對事業(yè)單位公益性界定認(rèn)可程度高一些。這可能是因?yàn)檎{(diào)查對象認(rèn)為國家機(jī)關(guān)利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位可較為有力地保障其公益性與非營利性。與其它一些國家的公共機(jī)構(gòu)的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)相比較，我國以國有資產(chǎn)投入來支撐的事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)，的確對公益事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了一些積極作用，但從下面的分析中可看到，它同時也帶來了一些消極作用。

2 調(diào)適事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)的必要性分析

現(xiàn)階段，事業(yè)單位的公益性與非營利性出現(xiàn)了一些新變化，及時調(diào)整事業(yè)單位公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位的格局合理化與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 事業(yè)單位的公益性、非營利性出現(xiàn)了問題

2.1.1 事業(yè)單位的公益性出現(xiàn)了異化現(xiàn)象。從訪談的情況來看，事業(yè)單位基本上都是認(rèn)可自身的公益性與公益使命的。在江蘇南通與浙江麗水兩地的訪談中，一些訪談對象針對一些行業(yè)的部分事業(yè)單位公益性體現(xiàn)不充分的現(xiàn)象，呼吁完善監(jiān)管法規(guī)，改進(jìn)監(jiān)管方式，提升監(jiān)管力度，進(jìn)一步強(qiáng)化其公益性。根據(jù)國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年發(fā)布的 《城市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)評估報(bào)告》，我國“看病貴”問題仍然比較突出，公立醫(yī)院逐利機(jī)制尚未完全破除：患者在大醫(yī)院住院費(fèi)用個人支付比例普遍超過50%，超過1/5的患者認(rèn)為看病貴；一些公立醫(yī)院雖然取消了藥品加成，但藥占比并未出現(xiàn)明顯下降，以檢查、化驗(yàn)養(yǎng)醫(yī)的情形也不容輕視［3］。在教育行業(yè)，一些學(xué)校在招生、轉(zhuǎn)學(xué)等方面也存在亂收費(fèi)現(xiàn)象。教育部等部門連續(xù)幾年專門發(fā)布 《規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》，指導(dǎo)各級教育主管部門治理這一現(xiàn)象。這些現(xiàn)象說明我國一些行業(yè)的部分事業(yè)單位的公益性確需加強(qiáng)。

2.1.2 事業(yè)單位的非營利性標(biāo)準(zhǔn)二元化。在調(diào)研中，筆者了解到，不同于國有獨(dú)資的事業(yè)單位，一些國資和民資混合的事業(yè)單位已在給予民間資本一定的回報(bào)，具體的做法有給予民間資本固定利率回報(bào)的（如江蘇南通某區(qū)人民醫(yī)院），有給予固定利率之兩倍回報(bào)的（如浙江麗水某民辦中學(xué)）。一些混合所有制事業(yè)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為事業(yè)單位的非營利性不能一刀切，對國家投資舉辦的事業(yè)單位可以實(shí)現(xiàn)一種標(biāo)準(zhǔn)的非營利性，而對國有資本和民間資本共同舉辦的事業(yè)單位可以采取另一種標(biāo)準(zhǔn)即“準(zhǔn)非營利性”標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)行事業(yè)單位非營利性標(biāo)準(zhǔn)的“二元化”。對進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域的民間資本給予合理回報(bào)的尺度可以低于市場標(biāo)準(zhǔn)，但是不能不回報(bào)。在調(diào)研討論中，有一種意見認(rèn)為，如果政府回應(yīng)民間訴求，對進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域的民間資本進(jìn)行合理回報(bào)，那么就要確定合理回報(bào)的具體尺度。如果不確定回報(bào)的具體尺度，就有可能導(dǎo)致部分事業(yè)單位對民間資本的回報(bào)過高，使其與企業(yè)的區(qū)分度模糊不清，失去其公益性。

2.2 現(xiàn)有事業(yè)單位現(xiàn)有公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)不利于公益事業(yè)整體發(fā)展

現(xiàn)有事業(yè)單位公益性與非營利性的界定是以國有資產(chǎn)投入為前提的，即它們是以國有資產(chǎn)投入為限定條件的公益性與非營利性。也就是說，事業(yè)單位的公益性和非營利性，實(shí)際上是不同于一般非營利組織通行的公益性和非營利性的。一般非營利組織的公益性與非營利界定，沒有事業(yè)單位公益性與非營利性界定的國有資產(chǎn)投入之條件。這種特定的公益性與非營利性的界定形塑了一個不利于從事相同或者相近的公益事業(yè)的民辦非企業(yè)單位發(fā)展的政策環(huán)境，也就是說，國家通過不同的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)界定，給予了事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位不同的政策支持。下面對國家給予事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的政策支持的分析，可清晰地印證這一結(jié)論。

2.2.1 事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位政策優(yōu)惠的相同點(diǎn)。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)在稅收標(biāo)準(zhǔn)上基本上都適用“非營利組織的稅收優(yōu)惠政策”，因而兩者在稅收優(yōu)惠上基本上沒有區(qū)別。對非營利組織來講，稅收優(yōu)惠政策的差異主要是行業(yè)內(nèi)的差異，而不是事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位之間的稅收優(yōu)惠差異。

2.2.2 事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位政策優(yōu)惠的不同點(diǎn)。第一，政府對公益一類、二類事業(yè)單位和民辦非企業(yè)經(jīng)費(fèi)投入方式與力度不同。政府對公益一類、二類事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)投入，主要采取的是財(cái)政核撥、財(cái)政補(bǔ)助等非選擇性、非競爭性方式，經(jīng)費(fèi)投入的力度也比較大，基本上能夠支持它們的運(yùn)行。而政府對民辦非企業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)投入主要采取的是購買服務(wù)、擇優(yōu)補(bǔ)助、課題委托等選擇性、競爭性方式，經(jīng)費(fèi)投入的力度相對弱一些，往往不足以支持民辦非企業(yè)的運(yùn)行。第二，政府以編制及關(guān)聯(lián)性的有利社會保障政策，對事業(yè)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)予以支持，而對民辦非企業(yè)單位則基本上沒有這樣的支持。在江浙地區(qū)調(diào)查的1040個組織樣本中，公辦事業(yè)單位與股份制事業(yè)單位共計(jì)897家，占總樣本的86.3%；民辦非企業(yè)單位與工商注冊的非營利組織共計(jì)143家，占總樣本的13.7%（表 2）。

表2：調(diào)查對象的組織類別

而調(diào)查的樣本組織有事業(yè)單位編制崗位的比例為86.3%，沒有事業(yè)單位編制崗位的比例為13.7%（表3）。

表3：調(diào)查對象擁有事業(yè)編制崗位比例

對這兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行比較可知，無論公辦事業(yè)單位，還是股份制事業(yè)單位都擁有事業(yè)編制崗，而民辦非企業(yè)單位和工商注冊的非營利組織則沒有事業(yè)編制崗。事業(yè)編制崗意味著穩(wěn)定的收入來源、可靠的社會保障和較好的社會聲譽(yù)。政府給予的編制支持對事業(yè)單位人才隊(duì)伍建設(shè)來說是非常有利的條件。政府對民辦非企業(yè)單位編制支持的乏力，使民辦非企業(yè)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)相較于事業(yè)單位，處于不利的地位。這既對民辦非企業(yè)單位不公平，也對公益事業(yè)的整體發(fā)展不利，因?yàn)檎墓操Y源分配很大程度上是以產(chǎn)權(quán)與體制歸屬為依據(jù)的，而不是以公益需求與公益服務(wù)效率為依據(jù)的。

3 事業(yè)單位公益性、非營利性界定中亟需解決的問題

現(xiàn)階段在事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)上，存在著理念滯后，邊界模糊不清、頂層設(shè)計(jì)跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要等問題。對這些問題須進(jìn)行深入的分析，才能為問題的解決指明方向。

3.1 公益性、非營利性理念跟不上形勢的發(fā)展

1996年之前，事業(yè)單位分為公辦與民辦兩種類型，均由機(jī)構(gòu)編制部門管理。在國家推進(jìn)市場化的大背景下，1996年中央決策層決定將民辦事業(yè)單位（即后來的民辦非企業(yè)單位）推向市場，其登記管理工作由機(jī)構(gòu)編制部門轉(zhuǎn)交民政部門［4］。隨之，1998年10月國務(wù)院同時頒行了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》把事業(yè)單位界定為“為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！薄睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》把民辦非企業(yè)單位界定為“企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。”比較兩種定義可知，事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別主要在于其舉辦是否利用了國有資產(chǎn)。這種區(qū)分在當(dāng)時有政治與經(jīng)濟(jì)上的合理性。至此，事業(yè)單位的公益性與非營利性界定亦相隨形成。正如前文所述，這種公益性與非營利性界定是以國有資產(chǎn)投入為前提的，在當(dāng)時有其合理性，但是在現(xiàn)階段已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因?yàn)樯鐣彩聵I(yè)的需求量之大，已遠(yuǎn)非20世紀(jì)90年代單位組織之社會功能比較齊全的時期可比。在當(dāng)下，現(xiàn)有的事業(yè)單位格局已經(jīng)無法滿足社會的需要。而改善事業(yè)單位的格局，更好地滿足社會的需求，就需更新理念，修改相關(guān)法規(guī)，調(diào)適事業(yè)單位的界定以及其公益性與非營利性的界定。在我們的實(shí)證調(diào)查中，有接近50%的調(diào)查對象認(rèn)為事業(yè)單位的界定不合理，其不合理性主要指向事業(yè)單位的公益性與非營利性界定的國有資產(chǎn)投入之前提（圖1）。

圖1：事業(yè)單位界定標(biāo)準(zhǔn)的合理性

由于國有資產(chǎn)投入之前提的限制，使得我國關(guān)于事業(yè)單位的公益性與非營利性界定有一種 “純粹傾向”，即認(rèn)為事業(yè)單位是國家舉辦的，就應(yīng)該是純公益性的、純非營利性的。其實(shí)在現(xiàn)階段，這種理念似是而非，因?yàn)楝F(xiàn)在已經(jīng)有一些事業(yè)單位不是純粹的國有資本舉辦的，而是國有資本和民間資本合資舉辦的。

3.2 公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)需要澄清

從調(diào)查結(jié)果來看，事業(yè)單位對自身的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)，尤其是非營利性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識已出現(xiàn)混亂之處。在回答問題“作為公益性組織，事業(yè)單位能否在工資福利待遇之外，進(jìn)行營利分紅？”時，有68.7%的調(diào)查對象認(rèn)為事業(yè)單位不能進(jìn)行營利性分紅，但是也有31.3%的調(diào)查對象認(rèn)為事業(yè)單位能夠進(jìn)行營利性分紅（圖2）。

圖2：事業(yè)單位能否進(jìn)行營利性分紅

這說明事業(yè)單位內(nèi)部對其公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)的理念已有所變化，不再整齊劃一地持有“純粹性”標(biāo)準(zhǔn)。這也說明，國家須根據(jù)實(shí)際情況，盡快對事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)予以澄清和調(diào)整，以保障事業(yè)單位運(yùn)行的有序化。當(dāng)然，人們對事業(yè)單位公益性與非營利性理念的變化，也可能是因?yàn)槠涔べY收入沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。此次調(diào)查顯示有65.5%的調(diào)查對象認(rèn)為收入水平?jīng)]有達(dá)到自己應(yīng)得的水平（圖3）。

圖3：事業(yè)單位工資收入調(diào)查情況

這與我們在面訪中了解到的情況是基本吻合的。在面訪中，我們了解到，不少事業(yè)單位都反映員工工資收入不高，尤其是剛?cè)肼毜那嗄陠T工。這成為事業(yè)單位突破現(xiàn)有非營利性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在動力。

3.3 相關(guān)頂層設(shè)計(jì)有待調(diào)整

3.3.1 頂層設(shè)計(jì)有待調(diào)整的事實(shí)依據(jù)。現(xiàn)階段關(guān)于事業(yè)單位的公益性、非營利性頂層法規(guī)性界定主要是兩條，一是以國有資產(chǎn)投入為前提，二是“利潤不得分配”原則，即要求事業(yè)單位不能以營利或牟取利潤作為組織的宗旨或者目標(biāo)，在其存續(xù)期及清算時不得分配利潤。這兩條在現(xiàn)實(shí)中都已經(jīng)在一定程度上被突破。在調(diào)查中，我們了解到現(xiàn)在有些事業(yè)單位實(shí)行的是混合所有制，民間資本所占比例甚至超過了國有資本。就這些事業(yè)單位而言，民間機(jī)構(gòu)本來有實(shí)力獨(dú)自舉辦，但因?yàn)槭聵I(yè)單位相關(guān)法規(guī)不允許，所以不得不與政府相關(guān)部門合資舉辦。而且此次調(diào)查的結(jié)果顯示，11.3%的樣本組織（員工工資福利與職工分紅占比之和）對經(jīng)營性收入進(jìn)行了一定比例的分配（圖4）。在訪談中，筆者了解到，對經(jīng)營收入進(jìn)行分配的事業(yè)單位，即使在同一地區(qū)、同一行業(yè)，其分配比例也并不一致。

圖4：事業(yè)單位盈利分紅情況

3.3.2 相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的國外經(jīng)驗(yàn)。從國外的相關(guān)情況來看，有些國家面向市場的公共機(jī)構(gòu)比如部分社會企業(yè)，在保持公益目的和公益性的前提下，是可進(jìn)行一定比例的利潤分配的。比如英國的社區(qū)利益公司可分配不超過35%的利潤總額；法國的集體利益合作社在去掉政府補(bǔ)貼及其利息，并存留50%的利潤之后，可分配余下利潤。韓國允許非營利基金會分配不超過三分之一的利潤［5］。無論從我國的實(shí)際情況，還是從國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)階段事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)是有待拓展的。而拓展事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)，須修改相關(guān)法規(guī)，調(diào)適相關(guān)政策，也就是說，須在頂層設(shè)計(jì)上有所動作，進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。

4 調(diào)適事業(yè)單位公益性、非營利性標(biāo)準(zhǔn)的路徑選擇

現(xiàn)階段事業(yè)單位的公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)已與現(xiàn)實(shí)形成了一定的反差，亟需調(diào)適。這一調(diào)適須是系統(tǒng)性的，既要更新公益性與非營利性理念，厘清公益性與非營利性的邊界，也要調(diào)整相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)。

4.1 更新公益性、非營利性理念

現(xiàn)階段，要調(diào)整事業(yè)單位的格局，推動其更好地發(fā)展，需更新三種相關(guān)理念。一是更新以國有資產(chǎn)投入為前提來界定事業(yè)單位公益性與非營利性的理念。原有的界定過于狹隘，把同樣從事公共產(chǎn)品提供的民辦非企業(yè)單位排除在外，不利于我國公益事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。二是更新公益性理念。在事業(yè)單位中，公益一類事業(yè)單位大多是提供純公共產(chǎn)品，公益二類則大多是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以不能認(rèn)為事業(yè)單位就是純公益性的。從實(shí)際情況出發(fā)，也要允許部分事業(yè)單位在保持準(zhǔn)公益性的前提下，有一定的自利空間。三是更新非營利性理念。對事業(yè)單位的非營利性，依分類來要求，對國有資產(chǎn)投入的公益一類事業(yè)單位，適用純粹的非營利性；對其他類別的事業(yè)單位，應(yīng)適用“準(zhǔn)非營利性”，允許事業(yè)單位對經(jīng)營性收入進(jìn)行一定比例的利潤分配。當(dāng)然應(yīng)根據(jù)國際上的經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)際情況，分地區(qū)、分行業(yè)合理確定利潤分配比例。

4.2 拓展事業(yè)單位公益性、非營利性的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)調(diào)研材料和理論研究的成果，筆者認(rèn)為事業(yè)單位的界定須去國有資產(chǎn)投入之前提，同時也須對其公益性與非營利性作出一種彈性的限定。在這樣的考慮下，筆者把事業(yè)單位界定為：國家和社會力量為了社會公益目的，由它們各自出資或者合資舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營利性活動的社會服務(wù)組織。為了引導(dǎo)和激勵民間資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，更好地滿足民眾對公共產(chǎn)品的需求，對事業(yè)單位的公益性與非營利性不能絕對化。具體來說，就是要允許事業(yè)單位有一定的利潤分配權(quán)利。借鑒廣東順德的經(jīng)驗(yàn)［6］，以及英國、法國、韓國等國家的做法，我們建議：事業(yè)單位在從事經(jīng)營性活動時，對盈利部分，每年50%以上的經(jīng)營利潤須投入于公益事業(yè)或用于機(jī)構(gòu)自身發(fā)展；而且用于股東分紅的利潤不能超過年度盈利的三分之一。在資產(chǎn)處置上，事業(yè)單位解散時應(yīng)將至少三分之二的剩余財(cái)產(chǎn)捐贈給其他事業(yè)單位或者公益機(jī)構(gòu)。

4.3 構(gòu)建事業(yè)單位公益性與非營利性評價指標(biāo)體系

在調(diào)研與借鑒相關(guān)成果的基礎(chǔ)上，筆者從事業(yè)單位體現(xiàn)公益性與非營利性的基礎(chǔ)條件、事業(yè)單位公益性、事業(yè)單位非營利性、事業(yè)單位公益性與非營利性的社會聲譽(yù)等方面，探索性地構(gòu)建了事業(yè)單位公益性與非營利性評價的指標(biāo)體系（表4）①此處事業(yè)單位公益性與非營利性評價指標(biāo)體系的建構(gòu)參考了湖州市、福清市等一些城市社會企業(yè)評價指標(biāo)體系。。需要說明的是，由于國內(nèi)關(guān)于事業(yè)單位公益性與非營利性評價指標(biāo)體系的直接研究無先例可循，所以這里提出的評價指標(biāo)體系是參考性的。建構(gòu)事業(yè)單位公益性與非營利性評價指標(biāo)體系可為政府有關(guān)部門或第三方機(jī)構(gòu)評估事業(yè)單位的公益性與非營利性提供支持。而對事業(yè)單位公益性與非營利性的評估既可為政府分類管理與資金投入提供參考數(shù)據(jù)，也可為民眾監(jiān)督事業(yè)單位的運(yùn)行提供依據(jù)。應(yīng)該說，這是事業(yè)單位公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適之后，加強(qiáng)對事業(yè)單位精細(xì)化監(jiān)管的一個必要措施。

4.4 推動事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計(jì)

拓展事業(yè)單位的公益性與非營利性，一系列相關(guān)頂層設(shè)計(jì)就需要調(diào)整。首先，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》關(guān)于事業(yè)單位的界定需要突破，需要重新定義。因?yàn)樵摋l例關(guān)于事業(yè)單位的界定既無法涵蓋事業(yè)單位發(fā)展的實(shí)際情況，也與國外公共機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)不符。重新定義，可以考慮刪除定義中的國有資產(chǎn)投入之前提。這樣，就可以把民辦非企業(yè)單位也就是1996之前所稱之民辦事業(yè)單位，納入到事業(yè)單位統(tǒng)一管理體系中，使事業(yè)單位的格局更加合理化，有利于公共事業(yè)的發(fā)展。這樣修改之后，就要廢止《民辦非企業(yè)單位管理

條例》。

表4：事業(yè)單位公益性與非營利性評價指標(biāo)體系

其次，要在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中明確，在市場中從事經(jīng)營性活動的事業(yè)單位可以有一定的利潤分紅，只是其利潤分紅比例要有一定的限度。從原則上講，這個限度是事業(yè)單位的利潤分紅比例要低于同地區(qū)、同行業(yè)企業(yè)分紅的比例。這實(shí)際上是從立法上對事業(yè)單位現(xiàn)有公益性與非營利標(biāo)準(zhǔn)的突破。這種突破是必要的，因?yàn)樗梢砸龑?dǎo)、激勵民間資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，也有利于事業(yè)單位吸收、儲備發(fā)展所需人才，提高運(yùn)行的效率。

再次，要對事業(yè)單位收入的稅收政策、人員的社會保障等政策作出相應(yīng)的調(diào)整。法規(guī)政策的調(diào)整往往是系統(tǒng)性的。在修改直接性法規(guī)與政策時，也要注意對間接性法規(guī)、政策作出相應(yīng)調(diào)整。這就要對《事業(yè)單位會計(jì)制度》《民間非營利組織會計(jì)制度》和《中華人民共和國社會保障法》等作相應(yīng)的調(diào)整。

事業(yè)單位公益性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)適關(guān)系到事業(yè)單位格局甚至公益事業(yè)格局的合理化，黨和政府應(yīng)充分重視這一問題，在頂層設(shè)計(jì)上作出安排，并進(jìn)行配套改革，為構(gòu)建科學(xué)合理的社會治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治提供體制性支持。

［1］賈博.公益性與自主性：公益類事業(yè)單位改革的雙重價值目標(biāo)［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（6）：1-4.

［2］廖智健，侯安琪.慈善組織的“非營利性”分析［J］.理論與改革，2012（6）：76-79.

［3］國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組.城市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)評估報(bào)告［R］.北京：國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，2015：1-12.

［4］趙立波.民辦非企業(yè)單位:現(xiàn)狀、問題及發(fā)展［J］.中國行政管理，2008（9）：101-105.

［5］王世強(qiáng).社會企業(yè)的官方定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)［J］.社團(tuán)管理研究，2012（6）：38-41.

［6］佛山市順德區(qū)社會創(chuàng)新中心.順德區(qū)社會企業(yè)培育孵化支援計(jì)劃［EB/OL］.http://www.doc88.com/p-731 4096807804.html.

責(zé)任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.025

C912.21

A

1004-0544（2017）09-0144-07

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（12CZZ021）；中央編辦項(xiàng)目（2015ND）；南通廉政研究中心項(xiàng)目（2014YB10）。

潘修華（1974－），男，湖南岳陽人，南通大學(xué)管理學(xué)院副教授，江蘇先進(jìn)典型研究中心研究員。