□ 吳 磊， 徐家良

（1.上海工程技術(shù)大學 社會科學學院，上海 201620；2.上海交通大學 國際與公共事務(wù)學院，上海 200030）

政府購買公共服務(wù)中社會組織責任的實現(xiàn)機制研究
——一個利益相關(guān)者理論的視角

□ 吳 磊1，2， 徐家良2

（1.上海工程技術(shù)大學 社會科學學院，上海 201620；2.上海交通大學 國際與公共事務(wù)學院，上海 200030）

作為公私合作治理模式，政府購買公共服務(wù)在促進政府職能轉(zhuǎn)型和滿足公共服務(wù)需求中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，由此也引發(fā)了對政府購買主體責任尤其是社會組織責任問題的關(guān)注。本文將公共服務(wù)購買中的“社會組織責任”納入到利益相關(guān)者理論分析框架，剖析社會組織責任內(nèi)涵并探究其實現(xiàn)機制。政府購買公共服務(wù)中社會組織責任包括面向政府的責任、面向公眾的責任以及自身的責任。然而在實踐中政社關(guān)系尚未理順，導致社會組織責任模糊；利益訴求多樣化，誘致社會組織責任缺失；缺乏有效自律機制，社會組織逐利運作現(xiàn)象普遍。公共性、利益和監(jiān)督是社會組織責任實現(xiàn)的基本要素，在此基礎(chǔ)上提出從公眾、政府和社會組織三個層面構(gòu)建起有效的社會組織責任實現(xiàn)機制。

政府購買；社會組織責任；利益相關(guān)者；實現(xiàn)機制

1 問題的提出

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和民眾公共服務(wù)需求的激增，政府主導的公共服務(wù)供給傳統(tǒng)模式已無法適應(yīng)新形勢的要求。2014年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。政府購買作為一種新的治理工具，通過公開招投標、定向委托和磋商談判等多種方式向社會力量購買公共服務(wù)，廣泛地在國家和地方各級層面進行推廣和實踐，它有效地降低了政府成本，更好地滿足了公共服務(wù)需求。社會組織在公共服務(wù)購買活動中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，政府購買服務(wù)的主體責任問題也開始受到理論界的關(guān)注，然而，“問責問題——問責什么以及問責誰，尤其是當公共服務(wù)機構(gòu)、合同商以及次級合同商變得越來越復雜，功能愈發(fā)含糊不清時，這個問題變得愈發(fā)難以回答?！保?］2017年2月，廣東新豐縣練溪托養(yǎng)中心接連發(fā)生托養(yǎng)人員死亡事件［2］，引發(fā)了學界和實務(wù)界對于承接政府購買服務(wù)的社會機構(gòu)資質(zhì)設(shè)置、社會組織問責等一系列問題的聚焦。

目前對于政府購買公共服務(wù)的研究大致有國家與社會關(guān)系理論、委托代理理論、交易成本理論、管家理論等多種視角。國家與社會關(guān)系理論多用來分析合同外包中的政府與社會組織的復雜博弈關(guān)系，委托代理理論則從合同契約視角出發(fā)，將政府看作公共服務(wù)的委托人，將社會組織看作代理人。與委托代理理論截然相反，管家理論認為管家與委托人的關(guān)系是建立于信任之上，兩者的認同是超越了個體利益的集體利益［3］。毋庸諱言，上述視角較好地解釋了政府購買公共服務(wù)中的主體間關(guān)系、行動偏好、購買模式乃至風險形成機理。然而，針對與合同外包中的主體責任界定，卻鮮有涉及。而僅有的論述也大多圍繞合同發(fā)包方——政府責任角度展開，比較有代表性的觀點當屬美國學者凱特爾所提出的政府應(yīng)當成為一個精明的買家，其“主要責任在于營造公平競爭的環(huán)境，開放社會服務(wù)市場，監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量，作為‘精明買家’努力為公眾做個好交易”［4］。

在此啟發(fā)下，國內(nèi)學者也對政府購買公共服務(wù)中政府責任的界定［5］［6］、公法責任［7］、行政擔保責任［8］展開了持續(xù)研究。但是對于政府購買的承接主體社會組織的研究仍有所欠缺。這集中體現(xiàn)于：一是尚未厘清公共服務(wù)購買中社會組織責任的內(nèi)涵及其范圍；二是對于如何實現(xiàn)社會組織的責任缺乏深入探討。研究視角的缺失，勢必導致難以合理評價社會組織在政府購買公共服務(wù)中的地位，不利于科學防范合同外包風險并對社會組織進行有效問責。因此，本文旨在回答“社會組織責任如何定位”以及“社會組織責任機制如何實現(xiàn)”兩個核心問題，嘗試將公共服務(wù)購買中的“社會組織責任”納入到利益相關(guān)者理論的分析框架，進而剖析社會組織責任內(nèi)涵剖析其責任缺失的實踐困境及根源，最后提出構(gòu)建社會組織責任實現(xiàn)機制的可能進路。

2 利益相關(guān)與責任定位：一個理論分析框架

利益相關(guān)者理論的本質(zhì)是要協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益安排，從而實現(xiàn)組織目標。1984年，弗雷曼在其里程碑式的著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中把利益相關(guān)者定義為：“能夠影響組織目標實現(xiàn)或者被組織目標實現(xiàn)過程所影響的人或團體”［9］。作為一種經(jīng)典的分析框架，利益相關(guān)者理論猶如一劑萬能靈藥，被廣泛地運用到企業(yè)管理和組織分析的研究中。

近年來，隨著新公共管理運動的興起以及社會領(lǐng)域的發(fā)育成熟，利益相關(guān)者理論的解釋范疇也從以往的企業(yè)管理領(lǐng)域逐漸延伸至政府管理乃至社會組織領(lǐng)域。愈發(fā)多元的利益主體開始參與到公共服務(wù)供給中，多中心治理模式業(yè)已形成并日臻完善。政府向社會力量購買公共服務(wù)作為新型治理工具，是公共服務(wù)供給模式多樣化的集中體現(xiàn)，從某種程度上來看，它也是利益相關(guān)主體圍繞公共服務(wù)需求而進行權(quán)力和資源配置的過程。社會組織是政府購買公共服務(wù)的重要承接主體，是委托方（政府部門）的代理人，它既是公共服務(wù)供給的重要主體，表達政府部門的利益訴求；同時，又成為公共服務(wù)需求表達和實現(xiàn)的載體，滿足公共需求和公共利益。尤其是在公共服務(wù)外包過程中，各個利益群體的權(quán)利發(fā)生不對稱時，如民眾的需求與政府執(zhí)政偏好不匹配時，社會組織需要扮演協(xié)調(diào)利益相關(guān)主體的重要責任。故而，許多學者已經(jīng)將利益相關(guān)理論引入到政府購買公共服務(wù)研究中，如孫榮等借鑒利益相關(guān)者理論解釋如何實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的資金監(jiān)管［10］，高海虹強調(diào)政府購買社會組織服務(wù)應(yīng)當實現(xiàn)由政府主導的單邊模式向“利益相關(guān)者協(xié)作”模式轉(zhuǎn)型［11］。

從利益相關(guān)理論視角去探討政府購買公共服務(wù)問題，不可避免地會涉及到利益主體的責任歸屬問題，如政府的責任、社會組織的責任和公眾的責任。我們這里著重探討社會組織責任問題，有關(guān)社會組織責任的研究，Bonbright和Batliwala的觀點比較具有代表性，他們認為：社會組織責任包括三類責任，即對資助者的向上（upward）責任，對受益者的向下（downward）責任以及對于組織成員及使命的內(nèi)部（inward）責任［12］。而按照Ebrahim的說法，社會責任既可以被看做是一個關(guān)系問題，即對他人承擔責任并接受問責，同時也可以被看做是一個身份問題，即對理念或者組織使命以及自己的責任意識承擔責任［13］。借鑒上述觀點，根據(jù)政府購買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的不同類型，我們可以將社會組織的責任劃分為對于公眾的責任、對于政府的責任以及對于自身的責任。無論從理論還是實踐層面，這種劃分都有其深刻的依據(jù)，其一，對于公眾的責任是由社會組織的公共性和非營利性所決定，同時以民眾公共服務(wù)需求為導向；其二，對于政府的責任是由合同外包的契約所確認，內(nèi)嵌于委托代理關(guān)系之中；其三，基于第三部門理論，社會組織相比于政府組織和市場組織的獨特屬性決定了其對于自身的責任 （見表1所示）。

表1：政府購買公共服務(wù)中社會組織責任的構(gòu)成與特征

第一，面向公眾的責任。依據(jù)新公共服務(wù)理論的觀點，政府的主要職責在于提供公共利益和公共服務(wù)，但這并不意味著政府自己參與生產(chǎn)或壟斷公共服務(wù)的提供。社會組織參與公共服務(wù)提供的同時，也履行其對于公眾的社會責任。一般而言，公共服務(wù)主要是指“由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔的職責”［14］。政府購買公共服務(wù)，作為西方民營化的產(chǎn)物，實現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給模式從傳統(tǒng)政府權(quán)威治理向現(xiàn)代公私合作治理的嬗變?！罢ъ`”理論可以解釋這一轉(zhuǎn)變：政府作為公共服務(wù)的提供者，不可避免地具有一定局限性，如偏重大多數(shù)人的需要，具有規(guī)模上和專業(yè)上的局限，效率低且關(guān)注短期目標。而在現(xiàn)代社會福利的供給體系中，社會組織由于其公共性、非營利性的特點，在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不可替代的作用，通過與政府部門的合作，形成了“一種優(yōu)勢互補的責任共擔模式，既可以彌補政府在提供社會服務(wù)時的缺陷，也可以解決社會組織在服務(wù)過程中所面臨的問題”［15］。當前社會組織提供公共服務(wù)的領(lǐng)域分布廣泛，涵蓋到公共文化、衛(wèi)生、社會保障、社會救助等方面，在提升公共服務(wù)能力和創(chuàng)新公共服務(wù)機制等方面發(fā)揮了重要作用。面向公眾的責任強調(diào)的是社會組織的社會責任，具體表現(xiàn)為公共服務(wù)需求表達和公共服務(wù)傳遞兩個方面。同時，對于責任的要求程度較高，體現(xiàn)出公共服務(wù)供給的專業(yè)性以及透明性特點。在問責手段方面，一般以公眾監(jiān)督為主，公眾滿意度和消費者投訴往往成為監(jiān)督的重要手段。而從時間維度上來看，面向公眾的責任貫穿于服務(wù)需求形成、服務(wù)傳遞、服務(wù)評估乃至服務(wù)可持續(xù)供給等整個流程。

第二，面向政府的責任。面向政府部門，社會組織的責任一方面體現(xiàn)于履行契約，提供令委托方和消費方滿意的公共服務(wù)；另一方面也分擔公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的各類風險。政府購買中制度環(huán)境的不確定性、合同外包的不完備以及承接方能力有限等多重邏輯的綜合作用，導致公共服務(wù)供需雙方都存在風險。需求方（政府）存在著購買成本增加、監(jiān)管失靈等風險，而供給方（社會組織）則面臨功能喪失、尋租行為以及壟斷的風險［16］。風險如果得不到有效的分擔和防范，會削弱政府和社會組織的公信力，嚴重影響合同外包的質(zhì)量和效率。公私合作的倡導者認為，“公私部門合作的核心理念是按照風險分配原則，即風險應(yīng)當分配給最適合處理該風險的一方，進行公共部門和私人部門之間的風險分配，以達成資金最佳使用價值的標準”［17］。按照公私合作風險分配的原則，社會組織應(yīng)當扮演風險承擔者的角色，一方面獨立承擔服務(wù)供應(yīng)風險、組織協(xié)調(diào)風險以及合同外包執(zhí)行過程中各類技術(shù)性的風險；另一方面，當由制度環(huán)境改變、公眾需求轉(zhuǎn)變等因素所引發(fā)的不可抗拒風險以及需求風險，則需要社會組織與發(fā)包方（政府）以及服務(wù)的消費方（公眾）根據(jù)風險種類差異以及嚴重程度，合理進行風險的分配和共擔。

此外，面向政府的責任強調(diào)的社會組織的法律責任，對于責任的要求程度相較于公眾而言一般，更多地是管家導向，尤其是在政府與社會組織建立長期委托代理關(guān)系以后，“演進的委托代理關(guān)系”會創(chuàng)造出社會信任，趨向于管家關(guān)系［18］。在問責方式方面，往往通過專業(yè)的財務(wù)審計以及績效評估流程展開。對于社會組織自身而言，這種責任具有短期性的特點，往往隨著公共服務(wù)項目的終結(jié)而消散。

第三，面向社會組織自身的責任。這種責任應(yīng)當從社會組織自身的特征論及。近年來，社會組織研究一直是學界研究的重點，而圍繞著社會組織的特征，“結(jié)構(gòu)論”和“能動論”一度成為解釋社會組織的兩大主要視角［19］。結(jié)構(gòu)論是強調(diào)外在制度環(huán)境尤其是國家社會關(guān)系背景下結(jié)構(gòu)對于社會組織的決定作用；能動論更加關(guān)注社會組織的自主決策過程與實踐運作。政府購買公共服務(wù)作為政府進行技術(shù)治理的重要手段，其運作模式和政策執(zhí)行邏輯可謂是社會組織發(fā)展外在的結(jié)構(gòu)特征，與此同時，從能動性的維度來看，社會組織也可以借力，通過承接政府的項目發(fā)包，從而促使自身專業(yè)實力和組織形態(tài)的提升。在此過程中，社會組織充分發(fā)揮了彌補政府失靈和市場失靈的作用，作為重要的治理主體，同時也實現(xiàn)了對自身的責任。在實際運作中，這種責任大致表現(xiàn)為社會組織的倫理規(guī)范和專業(yè)能力提升兩個方面。前者是高層次自律性的要求，如保持高度的非營利性和志愿性；后者則是對于社會組織專業(yè)能力和發(fā)展愿景的要求，如組織的治理結(jié)構(gòu)程度、項目管理以及財務(wù)管理水平等。面向自身的責任具有可控性，不同于面向政府和公眾，更多地強調(diào)社會組織的社會責任和專業(yè)責任，對于責任的要求程度相較于公眾而言一般，更多地是自律導向。在問責手段方面，以內(nèi)部評價為主，輔以公眾監(jiān)督。對于社會組織自身而言，這種責任往往是長期的，貫穿于社會組織發(fā)育、成長和成熟的整個生命周期。

3 政府購買公共服務(wù)中社會組織的責任困境

國外在追捧民營化和合同外包所帶來的成本減少、效能提高的同時，也表達了對非營利組織淪為“代理機構(gòu)”和“影子政府”的憂慮［20］。而在當前，政社關(guān)系尚未理順、利益訴求多元化以及自律機制的匱乏，導致了政府購買公共服務(wù)中頻現(xiàn)社會組織責任困境。

3.1 政社關(guān)系尚未理順，導致社會組織責任模糊

新公共管理運動以來，西方政府與社會組織的伙伴關(guān)系不斷發(fā)展，但是政府和社會間的合作“模糊了部門之間的界限，使得公共責任與私人責任之間更加難以區(qū)分”［21］。具體到我國的社會組織而言，其成長和發(fā)展從開始就處于特殊的制度環(huán)境之下，不同階段的政府與社會組織關(guān)系呈現(xiàn)出復雜而多變的樣態(tài)。當前，政府與社會組織關(guān)系尚未理順，政府、社會組織各自的職能邊界難以厘清，“分類控制”“縱向一體化”“嵌入”“官民二重性”等本土化的理論均在不同視角呈現(xiàn)出政社關(guān)系狀況。在此背景下，社會組織在很大程度上模仿甚至照搬政府的行動邏輯和運作策略，“政府通過向社會組織嵌入經(jīng)濟邏輯、政治邏輯，從而把社會組織納入到自身的行動邏輯中”［22］，原本較為權(quán)責分明的委托代理關(guān)系，隨著行動邏輯的不斷嵌入以及政社互賴關(guān)系的不斷加深，主體的責任邊界漸漸消融。由此導致的后果大致包括兩種：一是社會組織過分向政府負責，忽視對于民眾的責任，公共服務(wù)訴求沒有較好反饋渠道，公共服務(wù)供給的質(zhì)量處于較低水平；二是社會組織對于自身責任的摒棄，在項目制背景下，許多社會組織為了獲得資源，不惜以犧牲組織的愿景和發(fā)展方向為代價。S市是我國較早開展社區(qū)公益項目招投標的城市，尤其是在居家養(yǎng)老、安老助殘等領(lǐng)域積極向社會組織等多元主體購買公共服務(wù)，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)2011—2014年間，社區(qū)公益服務(wù)項目中標組織中仍有近三分之一的比例為官方和半官方的社會組織。

3.2 利益訴求多樣化，誘致社會組織責任模糊

在政府與社會組織合作中，承接公共服務(wù)的社會組織既要接受政府的契約管理，又直接與服務(wù)對象（公眾）發(fā)生聯(lián)系，同時還涉及到第三方評估機構(gòu)等其他多元主體。利益主體的多元化賦予了社會組織多重責任的特性，而這恰恰也使得社會組織在多元化責任面前無所適從，責任管理流于形式。如在政府購買公共服務(wù)的績效評價過程中，政府依據(jù)既有的績效評估指標對社會組織予以監(jiān)控和評價，往往以效率作為判斷的首要標準，如購買的成本收益比，購買的數(shù)量和頻次；而對于接受服務(wù)的公眾而言，他們所關(guān)注的則是服務(wù)究竟是否為急需的，能否真正解決自身需求，同時對社會組織供給服務(wù)方式和服務(wù)供給質(zhì)量也有一定的選擇偏好?？冃гu價導向的差異，勢必會影響社會組織的行動策略。尤其是各方主體利益訴求的不一致，有時候甚至出現(xiàn)沖突和矛盾，社會組織責任的多重導向難以系統(tǒng)整合，責任反而變得更加模糊起來，以至于“形式上的多重責任可能導致實質(zhì)上的‘沒有責任’，使非營利組織得以規(guī)避責任問題”［23］。

3.3 缺乏有效自律機制，社會組織逐利運作現(xiàn)象普遍

社會組織承接公共服務(wù)，有多重監(jiān)督主體，既包括政府的行政監(jiān)督，也包括輿論、社會公眾以及第三方評估機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督。然而，除了外在的制度規(guī)制和公眾監(jiān)督以外，社會組織良好的自律意識和行為取向是政府購買公共服務(wù)能否成功的關(guān)鍵因素。社會組織的自律意識，不僅體現(xiàn)在組織宗旨和愿景的達成，也體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域倫理道德與專業(yè)訓練的自我要求。然而，政府購買公共服務(wù)在實踐運作中，仍有一些社會組織缺乏有效的自律意識和約束機制，在提供公共服務(wù)過程中，沒有實施嚴格的內(nèi)部監(jiān)督，反而采用如“案主奶油化”（Client Creaming）的投機性策略，利用與政府部門的信息不對稱，挑選那些成本低要求不高的案主，以此來證明其成本效益或夸大其服務(wù)成效［24］。此外，社會組織在承接政府購買公共服務(wù)過程中的企業(yè)化傾向也愈發(fā)顯著，志愿性大打折扣。少數(shù)社會組織為了減少服務(wù)成本，追求更好的效益，不惜以犧牲志愿者福利，降低公共服務(wù)質(zhì)量為代價，從而誘致政府購買公共服務(wù)項目的失敗風險。在對S市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)社會組織為了降低服務(wù)成本，人為地降低服務(wù)的數(shù)量、頻次和質(zhì)量，不同程度地影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和政府購買公共服務(wù)的績效。

4 基于利益相關(guān)的社會組織責任實現(xiàn)機制

當社會組織成為政府公共服務(wù)契約的代理方以及公共服務(wù)的供給方，其社會責任在一定程度上更加凸顯和聚焦，“政府購買公共服務(wù)不是單純的交易行為，競爭和效率并不是唯一的衡量標準，回應(yīng)性、平等性、有效性和責任同等重要”［25］。當社會組織通過承接政府購買公共服務(wù)，被納入公私合作治理的框架下，它被賦予了諸多社會責任。那么，如何更好地促進社會組織責任實現(xiàn)，進而提升政府購買公共服務(wù)效率和公共服務(wù)供給質(zhì)量呢？我們從利益相關(guān)者理論中擷取社會組織責任實現(xiàn)的基本要素——公共性、利益和監(jiān)督，從公眾、政府和社會組織三個層面構(gòu)建社會組織責任的實

圖1：公共服務(wù)購買中社會組織責任實現(xiàn)機制的框架圖

4.1 基于利益相關(guān)者的社會組織責任實現(xiàn)的基本要素

第一，公共性。政府購買公共服務(wù)作為制度場域，公共性是利益相關(guān)主體合作的重要關(guān)聯(lián)屬性，是確保政府與社會組織合作、有效供給公共服務(wù)的基本要素。它賦予政府、社會力量和公眾公共責任和義務(wù)，使得利益主體“同時在場”?？梢哉f，社會責任需要以公共性作為基礎(chǔ)和載體，“責任不僅是一個法律性的制度性的規(guī)定，而且是與信念聯(lián)系在一起的，是一種道德的自覺。……任何責任都不是一種純粹的外部性設(shè)置，任何責任都只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到履行”［26］。政府購買公共服務(wù)的公共性一旦流失，不單單影響到政府公信力和社會組織聲譽下降，更會降低乃至損害到公眾服務(wù)的質(zhì)量。

第二，利益。政府購買公共服務(wù)中社會組織責任的實現(xiàn)過程也是利益協(xié)調(diào)和整合的過程。由于多元主體的存在，利益訴求也不盡相同。Kee和 Boyer指出，與傳統(tǒng)模式相比公私部門合作中的問責機制應(yīng)該關(guān)注如何設(shè)計有效的防護機制來保證公共利益不會因私人商業(yè)利益而受到損害［27］。這里將利益作為社會組織責任實現(xiàn)的基本要素，是從考慮政府購買公共服務(wù)利益相關(guān)主體的回應(yīng)出發(fā)，即社會組織需要回應(yīng)不同利益相關(guān)主體。

第三，監(jiān)督。監(jiān)督以及由此產(chǎn)生的問責是社會組織責任實現(xiàn)的另一重要因素，這也是確保政府購買公共服務(wù)主體雙方權(quán)利和義務(wù)的關(guān)鍵。當公共服務(wù)購買的契約一旦成立，社會組織受到合同的約束，并同時接受來自于委托方、公眾和第三方專業(yè)機構(gòu)多重監(jiān)督。

4.2 構(gòu)建基于利益相關(guān)者的社會組織責任實現(xiàn)機制

第一，就政府層面而言，應(yīng)當建立社會組織的激勵約束系統(tǒng)。從責任實現(xiàn)的途徑分析，既需要嚴格的內(nèi)部自律機制，又要有外部的監(jiān)督和約束機制。在政府購買公共服務(wù)中委托人、代理人和消費者三方關(guān)系中，需要強有力的激勵約束機制，“委托人必須建立一種制度，使他們能夠獲取監(jiān)督績效的信息，能夠創(chuàng)造激勵與制裁措施，以確保代理人滿足在接受撥款或支持時約定的義務(wù)”［28］。英國、美國等西方國家在公共服務(wù)外包的社會組織問責方面積累了諸多有效的經(jīng)驗，1998年，英國政府和社會組織代表共同簽署了 《英國政府與志愿及社會部門關(guān)系協(xié)議》，該協(xié)議確立了政府與社會組織關(guān)系的基本準則，同時明確了政府和社會組織各自的職責。它包括一整套的衡量標準及指標，使監(jiān)督者能夠評估在政府購買過程中社會組織的履行合同狀況和完成績效。美國也確立了社會組織的多重評價指標，如美國更好事務(wù)局委員會的慈善組織勸募行為標準、明尼蘇達慈善評論協(xié)會標準、杜拉克基金會自我評估指標，以及與加拿大聯(lián)合開發(fā)的NCIB慈善評估指標體系等［29］。上述標準問責的內(nèi)容普遍側(cè)重于組織的透明度、治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)活動等方面。

借鑒西方國家的做法，我國現(xiàn)階段應(yīng)當發(fā)揮第三方評估的監(jiān)督作用，不斷建立和完善獨立的第三方評估機構(gòu)機制。“第三方機構(gòu)看起來更加具備合法性，因為它們的獨立性使其更加具備可信度”［30］，政府需要從服務(wù)對象的選擇、服務(wù)合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等各個環(huán)節(jié)入手，推行動態(tài)化的管理手段，全面提高服務(wù)合同的監(jiān)管能力。一方面，對于履行政府購買公共服務(wù)合約較好的社會組織予以扶持和激勵，在支持力度、政策優(yōu)惠等方面予以傾斜；另一方面，為了避免少量社會組織的“短期行為”和道德風險，應(yīng)當采取嚴格的動態(tài)調(diào)整和退出機制，設(shè)置社會組織承接公共服務(wù)項目的準入門檻，營造公共服務(wù)供給領(lǐng)域社會組織的發(fā)展環(huán)境，更好地提高政府購買公共服務(wù)績效。

第二，就社會組織自身而言，應(yīng)當加強組織自律系統(tǒng)建設(shè)。良好有效的自律機制能夠形成對政府購買公共服務(wù)中社會組織責任的內(nèi)在約束。新制度主義理論中的社會學制度主義學派認為，組織追求的不僅是效率，還有價值目標［31］。相對于他律而言，社會組織的自律更多的是從自身理念、愿景出發(fā)，對于公共服務(wù)購買中社會組織責任的強化和落實。加強社會組織的自律機制，首先需要強化社會組織的使命感和價值觀，積極發(fā)揮第三方治理的志愿性、非營利性特征，堅持公民導向和公共性至上的理念。其次，堅持自主管理，建立起完善的治理結(jié)構(gòu)。加強內(nèi)部監(jiān)督，實現(xiàn)項目運作和組織發(fā)展的有效平衡。公共服務(wù)外包的實質(zhì)是平等契約主體間合作治理，其達成的關(guān)鍵在于處理好政社關(guān)系。政府購買公共服務(wù)的大量失敗案例揭示出社會組織淪為政府附庸的弊端。加強社會組織自律還要做到充分的信息披露，這是強化社會組織責任重要的程序保障，可以采取常規(guī)發(fā)布與專項發(fā)布、主動發(fā)布與接收質(zhì)詢相結(jié)合的方式，建立規(guī)范的社會組織信息發(fā)布制度。最后，作為公共服務(wù)供給機構(gòu)，社會組織要不斷提升專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)能力，完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高財務(wù)管理、項目運作能力，成為公共服務(wù)合格的供應(yīng)商。

第三，就公眾層面而言，完善政府購買的公眾參與系統(tǒng)。公眾需求是政府購買公共服務(wù)的起點和歸宿。公眾作為政府購買公共服務(wù)核心的利益主體，他們的需求偏好、需求層次和需求程度決定了公共服務(wù)供給的數(shù)量和類型，公眾的滿意度也很大程度上反映了社會組織供給的質(zhì)量及水平。因此，首先要做好公眾的公共服務(wù)需求調(diào)研，最大程度地表達公眾對公共服務(wù)的需求類型和需求數(shù)量，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺，不斷挖掘公眾需求，促進政府購買公共服務(wù)能夠覆蓋到有迫切需求的重點領(lǐng)域；其次，在公共服務(wù)供應(yīng)商的選擇過程中，可以采取選取服務(wù)對象代表參與到招投標評審、民主評議等多種形式，積極發(fā)揮公眾的參與決策作用；再次，在公共服務(wù)的供給過程中，也要做好政府購買公共服務(wù)的過程監(jiān)督，不斷聽取服務(wù)對象訴求和滿意度評價，在有效反饋基礎(chǔ)之上改進公共服務(wù)的供給方式和供給質(zhì)量；最后，在政府購買公共服務(wù)績效評價環(huán)節(jié)，提升民眾滿意度的評價權(quán)重，通過有效監(jiān)督和評價，不斷推進社會組織多重責任和政府購買公共服務(wù)效益的實現(xiàn)。

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責任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.023

C916.2

A

1004-0544（2017）09-0130-07

國家社科基金青年項目（16CZZ013）。

吳磊（1986-），男，河南平輿人，法學博士，上海工程技術(shù)大學社會科學學院副教授，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院博士后流動站研究人員；徐家良（1963-），男，浙江慈溪人，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院教授，上海交通大學中國公益發(fā)展研究院院長、博士生導師。