曹正漢

論郡縣制國家的強(qiáng)大與脆弱
——中國古代學(xué)者的觀點(diǎn)

曹正漢

（浙江大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師）

中國歷史有一個(gè)特點(diǎn)：王朝更替通常伴隨著國家瓦解和天下大亂。所以，中國歷史既有王朝循環(huán)，同時(shí)，也有治亂循環(huán)（Yang，1954;Usher，1989）。不過，受“天命觀”的影響，古代學(xué)者似乎對(duì)王朝循環(huán)不太在意，因?yàn)椤疤烀鼰o常，唯德是依”，天命轉(zhuǎn)移終將帶來政權(quán)轉(zhuǎn)移和王朝更替。但是，為什么王朝更替通常伴隨著國家瓦解？這一問題更能引起古代學(xué)者的深思，因?yàn)檫@一問題是對(duì)“天命觀”的一大挑戰(zhàn)。①顧炎武說：“有亡國，有亡天下。亡國與亡天下奚辨？易姓改號(hào)，謂之亡國；仁義充塞，而至于率獸食人，人將相食，謂之亡天下。”“亡國”即王朝更替和政權(quán)易手，對(duì)此，顧炎武并不多言，因?yàn)槟鞘堑弁醯募沂?；但是，“亡天下”也就是我們所說的國家瓦解和社會(huì)秩序崩潰，顧炎武卻有徹骨之痛，不得不喊出：“天下興亡匹夫有責(zé)”。參見顧炎武：《日知錄》（上卷），《正始》，上海古籍出版社，2014年版，第297頁。西周創(chuàng)立“天命觀”，以統(tǒng)治者的“德”解釋政權(quán)轉(zhuǎn)移，宣稱周人克商乃順應(yīng)天意（Creel，1970；Cook，1995；王愛和，2011）。此后，歷代王朝均以“天命”作為政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，君王聲稱自己是天命所歸，同時(shí)，也要以維持社會(huì)秩序和天下太平的績(jī)效，來證明自己的合法性（Zhao，2015）。然而，“天命觀”卻留下了一個(gè)大漏洞：既然天命無常，政權(quán)難免易手，那么，天命轉(zhuǎn)移之后，國家怎么辦？如果每一次天命轉(zhuǎn)移和王朝更替都帶來國家瓦解，這種代價(jià)實(shí)在太大了。

一、強(qiáng)政權(quán)、弱國家

在思考上述問題上，中國古代學(xué)者提出了一種觀點(diǎn)，認(rèn)為這一現(xiàn)象是由郡縣制國家的缺陷所導(dǎo)致的。他們認(rèn)為，郡縣制有助于加強(qiáng)中央集權(quán)和加強(qiáng)君權(quán)；但是，國家本身卻比較脆弱，易于瓦解。這種觀點(diǎn)大約形成于宋代。宋代羅泌比較郡縣制與分封制，指出：

“世人徒見晚周諸侯之疆（強(qiáng)），而不知天下之勢(shì)合；見后世守令之弱，而不知天下之勢(shì)散。故論封建失之弱，而實(shí)以疆；郡縣失之疆，而實(shí)以弱?！ǚ庵畷r(shí)，一人縱失德于上，而萬國之中各有政化，聞?wù)叩乱耘d起。郡縣之世，一人失德，則波頹瓦解，而海內(nèi)共懼其禍?！雹冢ㄋ危┝_泌：《究言》，載羅泌：《路史》。

李綱也指出：

“（郡縣之制）舉千里之郡而命之守，舉百里之縣而付之令，又有部刺史督察之，片紙可罷，一言可令，而無尾大不掉之患，尺地、一民、財(cái)賦、甲兵皆歸之于天子?！瓋?nèi)有亂臣賊子之禍而勿能正，外有夷狄盜賊之虞弗能支，而天下震動(dòng)，有土崩之勢(shì)”。③（宋）李綱：《論封建郡縣》，收入《李綱全集》，岳麓書社，2004年版。李綱也認(rèn)識(shí)到，封建制有它自身的缺陷，那就是中央政府相對(duì)微弱，可能不足以管束地方諸侯，容易出現(xiàn)地方反叛或相互征伐之事。所以，李綱謂：“（封建）至其弊則強(qiáng)侵弱，大并小，僭禮樂，擅征伐，天子不得以制之，而王室陵夷，有蠶食之患”。見李綱：《論封建郡縣》，收入《李綱全集》。

至明清兩代，這種觀點(diǎn)又有新的發(fā)揮。明代陳邦瞻著《宋史紀(jì)事本末》，說宋太祖加強(qiáng)中央集權(quán)，“朝廷一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢(shì)一矣?！标惏钫霸u(píng)曰：“主勢(shì)強(qiáng)，國勢(shì)反弱矣”。④（明）陳邦瞻：《宋代紀(jì)事本末》，中華書局，1977年版，第10-12頁。清代顏元更指出，天命本無常，政權(quán)難免易手，在封建制之下，政權(quán)易手較易，所謂“一戰(zhàn)而天命有歸，無俟于數(shù)年數(shù)十年之兵爭(zhēng)而處處戰(zhàn)場(chǎng)也”；在郡縣制之下，政權(quán)易手較難，一旦面臨易手，則有天下土崩之難，所謂“聞京城失守而舉世分崩，千百成群，自相屠搶，歷數(shù)年而不能定也”。⑤（清）顏元：《顏元集》，中華書局，1987年版，第110-113頁。

本文無意評(píng)論中國歷史上關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論，而是指出，上述觀點(diǎn)揭示了郡縣制國家的一個(gè)特征：郡縣制有助于建立強(qiáng)大的中央政權(quán)，有助于形成強(qiáng)大的統(tǒng)治能力，所謂“如身使臂，如臂使指”，“天下之勢(shì)一矣”；但是，卻弱化了國家本身的凝聚力，以至于“天下震動(dòng)，有土崩之勢(shì)”。我把此種觀點(diǎn)概括為“強(qiáng)政權(quán)，弱國家”，即陳邦瞻所言“主勢(shì)強(qiáng)，國勢(shì)反弱矣”，也是羅泌所說的“郡縣失之疆，而實(shí)以弱”。

所謂“強(qiáng)政權(quán)、弱國家”，是指這一類國家擁有強(qiáng)大的中央政權(quán)，中央政府的權(quán)力又最終集中于一人之手，形成強(qiáng)大的統(tǒng)治能力，所謂“如身使臂，如臂使指”；但是，國家作為各地區(qū)和所有民眾組成的共同體，其本身卻比較脆弱，它主要依賴中央政權(quán)的支撐，一旦中央政權(quán)衰落，國家就面臨瓦解?！皬?qiáng)政權(quán)，弱國家”的典型例子就是秦王朝的興起和速亡。秦始皇統(tǒng)一中國后，推行郡縣制，同時(shí)，在縣以下建立鄉(xiāng)亭制等社會(huì)管理和控制系統(tǒng)，建成中國歷史上第一個(gè)完整的郡縣制國家。始皇自己則“憂恤黔首（庶民），朝夕不懈”。依靠這種郡縣制的國家體制，秦王朝擁有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，能夠在全國范圍內(nèi)大規(guī)模征發(fā)勞役，從事浩大工程和大規(guī)模征伐戰(zhàn)爭(zhēng)。⑥僅伐匈奴和征南越，征發(fā)兵丁和力役總數(shù)就在200萬人以上（張蔭麟，2005，第167-168頁）。然而，陳勝、吳廣一次小規(guī)模的造反事件，卻引發(fā)了各地區(qū)大反叛，秦王朝及其建立的郡縣制國家隨之崩潰。⑦《史記》卷六《秦始皇本紀(jì)》記載：陳勝起兵后，“山東郡縣少年苦秦吏，殺其守尉令丞反，以應(yīng)陳涉，相立為侯王，合從西向，名為伐秦，不可勝數(shù)也?！本戆司拧稄埗愨帕袀鳌罚骸瓣愅鯅^臂為天下倡始，王楚之地，方二千里，莫不響應(yīng)，家自為怒，人自為斗，各報(bào)其怨而攻其仇，縣殺其令丞，郡殺其守尉?！本硭陌恕蛾惿媸兰摇罚骸爱?dāng)此時(shí)，楚兵數(shù)千人為聚者，不可勝數(shù)?！逼渲?，起兵響應(yīng)的重要者有：陳嬰起東陽，劉邦起沛縣，項(xiàng)梁、項(xiàng)羽起江東，英布蒲將軍起江中，張良起下邳。參見《史記》，中華書局，2006年版，第 51，333，535頁。

二、郡縣制國家面臨的發(fā)展困境

我們所關(guān)注的是，古代學(xué)者提出的“強(qiáng)政權(quán)、弱國家”的觀點(diǎn)，不僅能夠幫助我們認(rèn)識(shí)郡縣制國家與中國歷史治亂循環(huán)的關(guān)系，而且具有更一般的理論分析價(jià)值。

首先，它提示我們?cè)谘芯繃业慕?gòu)和國家轉(zhuǎn)型上，要注意到政權(quán)與國家共同體（或曰“天下”）之間的區(qū)分。在中國歷史上，這種區(qū)分至少到顧炎武這一代學(xué)者，已經(jīng)有了清晰的意識(shí)。顧炎武說：“有亡國，有亡天下。亡國與亡天下奚辨？易姓改號(hào)，謂之亡國；仁義充塞，而至于率獸食人，人將相食，謂之亡天下。”①顧炎武：《日知錄》（上卷），《正始》，上海古籍出版社，2014年版，第297頁。

其次，“強(qiáng)政權(quán)、弱國家”的觀點(diǎn)也有助于我們認(rèn)識(shí)在國家建構(gòu)的過程中，政權(quán)建設(shè)與國家共同體建設(shè)之間的沖突，并從這種沖突中認(rèn)識(shí)郡縣制國家所面臨的發(fā)展困境。②本文把國家建設(shè)分為政權(quán)建設(shè)與國家共同體建設(shè)這兩個(gè)維度，與埃特曼（Thomas Ertman）把國家分成兩個(gè)構(gòu)成性部分，有一定的關(guān)聯(lián)。埃特曼所區(qū)分的兩個(gè)構(gòu)成性部分，一是政權(quán)類型（political regime），一是國家基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的特征（the character of state infrastructure）（Ertman,1997）。不過，埃特曼的分類仍與本文有區(qū)別。在我看來，國家的政權(quán)類型從君主制向憲政體制演變，主要屬于國家共同體的建設(shè)；國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)從世襲制向官僚制的演變，既屬于政權(quán)建設(shè)，同時(shí)，也是國家共同體建設(shè)的一個(gè)部分。

所謂“政權(quán)建設(shè)”，是指統(tǒng)治者在領(lǐng)土上建立統(tǒng)治權(quán)和加強(qiáng)統(tǒng)治權(quán)的建設(shè)，也是統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)強(qiáng)化統(tǒng)治能力和提高執(zhí)政能力的建設(shè)。具體而言，政權(quán)建設(shè)包括兩個(gè)方向相反的過程：一是在國家管轄范圍內(nèi)，權(quán)力向中央政府和統(tǒng)治者集中的過程，一是中央權(quán)力向各地區(qū)延伸和向基層社會(huì)滲透的過程。在前一個(gè)方向上，政權(quán)建設(shè)是指權(quán)力在領(lǐng)土內(nèi)向一個(gè)中心集中、建立中央政府和官僚系統(tǒng)，同時(shí)，中央政府的權(quán)力又進(jìn)一步向統(tǒng)治者集中，形成以統(tǒng)治者為核心、并由統(tǒng)治者直接控制的國家（state）。在后一個(gè)方向上，政權(quán)建設(shè)是中央權(quán)力向各地區(qū)和基層社會(huì)延伸的過程，以建立對(duì)各地區(qū)的控制及對(duì)基層社會(huì)的統(tǒng)治。

在中國歷史上，政權(quán)建設(shè)的開端是“打天下”。此時(shí)，舊王朝正在瓦解，或已經(jīng)瓦解，國家陷入混戰(zhàn)之中，誰能成為新政權(quán)的主人，依賴于誰在戰(zhàn)爭(zhēng)中最終戰(zhàn)勝所有的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。經(jīng)過數(shù)年或數(shù)十年的廝殺，最終出現(xiàn)一支最強(qiáng)大的武裝集團(tuán)，打敗了主要的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，所謂“天下初定”。這時(shí)，政權(quán)建設(shè)進(jìn)入第二階段：得勝一方的領(lǐng)導(dǎo)人開始稱帝、定都、建國號(hào)，著手建立中央政府。此時(shí)，中央政府未必能統(tǒng)治全國，因?yàn)槿杂胁糠值胤轿溲b尚未臣服，各個(gè)地區(qū)也需要重建地方政府。因此，政權(quán)建設(shè)的第三個(gè)階段是平定尚未臣服的地方武裝，劃分地方行政區(qū)，在全國各地區(qū)建立地方政府。至此，新的政權(quán)才算是穩(wěn)定地建立起來了，開始統(tǒng)治整個(gè)國家。第四階段是鞏固政權(quán)和維護(hù)政權(quán)，這一階段將持續(xù)到王朝的終結(jié)和新一輪“打天下”的開端。對(duì)統(tǒng)治者而言，第四階段的政權(quán)建設(shè)是一項(xiàng)既持久又艱巨的工作，包括的主要內(nèi)容有：建立官方意識(shí)形態(tài)以控制民眾思想，建立基層社會(huì)的管理和控制系統(tǒng)（如戶籍制、鄉(xiāng)亭制、或保甲制），以管理和控制民眾的行為，建立政府專賣或?qū)I制度以汲取資源，建立察舉制或科舉制以吸納民間精英，建立監(jiān)察系統(tǒng)以加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制，等等。

所謂“國家共同體建設(shè)”，是指在國家領(lǐng)土內(nèi)，把分散的個(gè)人和地區(qū)聯(lián)結(jié)成統(tǒng)一的、具有內(nèi)聚力的共同體的過程。這種共同體的最高形態(tài)是由所有國民組成了一個(gè)共擔(dān)國家責(zé)任、共享國家收益的國民共同體。這一過程包含著國家在多個(gè)層面的發(fā)展，如：國民對(duì)國家認(rèn)同的形成與強(qiáng)化，國民參與公共事務(wù)和共享國家利益的政治制度之形成與發(fā)展，國民共同遵守的法律之形成與發(fā)展，等等。當(dāng)然，從情感和心理上說，國家共同體表現(xiàn)為國民對(duì)國家的認(rèn)同，所謂“想像的共同體”（Anderson，1991）。但是，這種認(rèn)同可能很微弱，也可能很強(qiáng)烈，其強(qiáng)弱程度不取決于國家認(rèn)同本身，而是依賴于在文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等維度上，國家共同體的形成與發(fā)展?fàn)顩r。這些不同維度上的國家共同體相互交織在一起，共同構(gòu)成聯(lián)結(jié)所有國民的紐帶。

當(dāng)然，政權(quán)建設(shè)和國家共同體建設(shè)通常是交織在一起的，在一定程度上，這兩者也是相互依賴和相互推進(jìn)的（Finer，1975）。例如，權(quán)力在領(lǐng)土內(nèi)適度集中，建立有效運(yùn)作的中央政府，既是政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵一步，也是國家共同體建設(shè)的必要條件。如果沒有強(qiáng)有力的中央政府，就難以抵御外部入侵，難以維護(hù)國家統(tǒng)一和國內(nèi)和平，國家共同體必定非常脆弱。反過來，國家共同體建設(shè)也有助于政權(quán)建設(shè)。如文化共同體的形成有利于國家認(rèn)同，使得中央政府更容易統(tǒng)治國家。再如，全國性社會(huì)保障系統(tǒng)的建立，既有助于形成經(jīng)濟(jì)共同體，也提高了政權(quán)合法性。

然而，在政權(quán)建設(shè)與國家共同體建設(shè)之間，也存在著持續(xù)的沖突。此種沖突產(chǎn)生的原因，主要是因兩者目標(biāo)不一致所導(dǎo)致的。政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)是統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)建立對(duì)國家的統(tǒng)治權(quán)，及加強(qiáng)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的控制權(quán)，以提高統(tǒng)治能力，確保政權(quán)安全。國家共同體建設(shè)的目標(biāo)是把國家建設(shè)成所有國民共同的家園。為此，需要建構(gòu)國民共同參與、共擔(dān)責(zé)任、共享國家利益的政治制度；同時(shí)，也需要把政府建設(shè)成受民眾控制和監(jiān)督的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，為民眾提供全國性和地方性公共產(chǎn)品，并保衛(wèi)國家共同體的安全。為了實(shí)現(xiàn)政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)，需要限制國家共同體的發(fā)展，特別是限制在社會(huì)和政治維度上國家共同體的發(fā)展。這是因?yàn)?，國家共同體的發(fā)展將削弱統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)的控制權(quán)，并產(chǎn)生約束統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)的力量，因此，不利于統(tǒng)治者強(qiáng)化統(tǒng)治權(quán)。所以，如果政權(quán)建設(shè)不受限制，統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)將通過行政手段和法律手段分化或阻止國家共同體的發(fā)展，使得民眾處于分散狀態(tài)，難以采取協(xié)調(diào)行動(dòng)；與此相反，為了實(shí)現(xiàn)國家共同體建設(shè)的目標(biāo)，就需要限制政權(quán)建設(shè)，約束統(tǒng)治者及統(tǒng)治集團(tuán)的權(quán)力擴(kuò)張行為，削弱其對(duì)國家的控制能力，以保障國家共同體的發(fā)展不受統(tǒng)治者的權(quán)力擴(kuò)張所阻撓。

政權(quán)建設(shè)與國家共同體建設(shè)之間的沖突將導(dǎo)致何種結(jié)果，依賴于統(tǒng)治者、地方精英、普通民眾三者之間的關(guān)系。對(duì)于郡縣制國家來說，這兩者之間的沖突之結(jié)果，是政權(quán)建設(shè)居于支配地位，甚至壓倒了國家共同體的建設(shè)，這就給國家的發(fā)展帶來一大困境：它的興盛依賴于政權(quán)的強(qiáng)大，而政權(quán)的強(qiáng)大又難以持久，所謂“天命無常”，所以，國家難以擺脫治亂循環(huán)的命運(yùn)。因此，在中國歷史上，郡縣制國家面臨著周期性的瓦解和重建，無法形成永久國家。①永久國家（perpetually lived state）指不隨政權(quán)轉(zhuǎn)移而瓦解的國家。也就是說，永久國家的特征是，政權(quán)可以更替，統(tǒng)治者和統(tǒng)治集團(tuán)可以更換，但是，國家不會(huì)瓦解?！坝谰脟摇钡母拍顏碓从谥Z斯（Douglass North）等論述專制國家向憲政國家轉(zhuǎn)型的前提條件，其中一個(gè)前提條件是“存在著永久性的精英組織，包括國家本身”（Perpetually lived forms of public and private elite organizations,including the state itself.）（North,John Loseph Wallis,and Barry R.Weingast,2009,pp.26,158-169）。這種困境揭示了“天命觀”在理論上所留下的一個(gè)大漏洞：如果統(tǒng)治者可以自由地從加強(qiáng)政權(quán)和確保政權(quán)穩(wěn)定出發(fā)，建構(gòu)出嚴(yán)密的郡縣制國家，那么，天命轉(zhuǎn)移之后，國家怎么辦？②如清代陸求可所述：“夫天下不能長(zhǎng)治而無亂，一姓而不移。然而，制度之善，尤足以維持而不至于太甚，而民亦得以小安而不盡至于肝腦涂地，凡以屏翰中國也?！标懬罂桑骸斗饨ㄕ撈湟弧?，載《密庵文集》卷二，康熙二十五年王霖刻本。

三、郡縣制國家的轉(zhuǎn)型方向

在思考上述問題上，明末清初的顧炎武邁出了重要一步，他認(rèn)識(shí)到郡縣制與封建制都會(huì)導(dǎo)致暴政，所謂“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”。為此，他提出一個(gè)著名觀點(diǎn)——“寓封建之意于郡縣之中”。③（清）顧炎武：“郡縣論一”，載《顧婷林詩文集》，中華書局，1983年版，第12頁。這一觀點(diǎn)含有地方自治的精神。到清末，學(xué)者們?cè)陬櫻孜溟_辟的方向上，開始提出以地方自治為基礎(chǔ)的國家建設(shè)理論。如黃遵憲所述：“所求于諸君者，自治其身、自治其鄉(xiāng)而已矣?！ㄈ绱耍┑梅饨ㄊ兰抑?，而去郡縣專政之弊，由一府一縣推至一省，由一省推至天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌?！雹茳S遵憲：《黃遵憲集》（下卷），第406-407頁。康有為重新解釋“寓封建之意于郡縣之中”的意義，說：以前所說的“封建”，就是今天說的地方自治，其中的變化僅在于，由“封建其一人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺饨ㄆ浔娙恕?。⑤康有為：《官制議》，載《康有為全集》第7集，第274-275頁。據(jù)此，康有為認(rèn)為，中國歷史演變的趨勢(shì)是由封建制，到郡縣制，再到郡縣自治?！胺卜饨ㄖ蟊匦锌たh，大約封建世及，行于草昧初開之時(shí)，據(jù)亂之制也；郡縣派官，行于大國一統(tǒng)之時(shí)，升平之世也；郡縣自治，皆由民舉，太平之世也”。⑥康有為：《日耳曼沿革考》，載《康有為全集》第8集，第252頁。

上述觀點(diǎn)主張用地方自治改造郡縣制國家，寄希望于在地方層面生長(zhǎng)出制約政權(quán)建設(shè)的力量，以推動(dòng)國家共同體的發(fā)展。限于篇幅，對(duì)于此種觀點(diǎn)，本文恕不展開討論。

[1]曹正漢，2017，“中國的集權(quán)與分權(quán)：風(fēng)險(xiǎn)論與歷史證據(jù)”，《社會(huì)》，即出。

[2]陳邦瞻：《宋代紀(jì)事本末》，中華書局，1977年版。

[3]顧炎武：“郡縣論”，載《顧婷林詩文集》，中華書局，1983年版。

[4]顧炎武：《日知錄》（上卷），《正始》，上海古籍出版社，2014年版。

[5]黃遵憲：《黃遵憲集》（下卷），天津人民出版社，2003。

[6]康有為：《康有為全集》，中國人民大學(xué)出版社，2007年版。

[7]李綱：《論封建郡縣》，收入《李綱全集》，王瑞明點(diǎn)校，岳麓書社，2004年版。

[8]陸求可：《封建論其一》，載《密庵文集》卷二，康熙二十五年王霖刻本。

[9]羅泌：“封建后論”，“究言”，載羅泌：《路史》，北京圖書館出版社，2003年版。

[10]顏元：《顏元集》，中華書局，1987年版。

[11]張蔭麟，2005，《中國史綱》，上海：上海古籍出版社。

[12]Creel,Herrlee G.,1970,The Origins of Statecraft in China,Chicago:University of Chicago Press.

[13]Ertman,Thomas,1997,Birth of the Leviathan:Building States and Regimes in Medieval and Early Modern Europe,Cambridge:Cambridge University Press.

[14]Usher,Dan,1989,The Dynastic Cycle and the Stationary State,The American Economic Review,v.79（5）:1031-1044.

[15]Yang,Lien-Sheng,1954,Toward a Study ofDynastic Configurations in Chinese History,Havard Journal of Asiatic Studies,v.17（3）:329-345.

[16]Zhao,Dingxin.2015.The Confucian-Legalist State:A New Theory of Chinese History.New York:Oxford University Press.