張倩

住宅用地到期續(xù)期的問題，看似技術性問題，背后是如何對待國有土地所有權，如何保護公民財產(chǎn)權，如何作出土地增值收益更公平、有效的制度安排問題，急需盡快在法律上作出達成社會共識的制度安排。

2016年12月23日，國土資源部召開《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會， 國土資源部副部長王廣華透露，對于少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題如何處理，國土資源部出臺了過渡性措施，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)。

消息甫一發(fā)布便引發(fā)關注，對于已經(jīng)到期的城市住宅用地如何續(xù)期的問題暫時有了過渡性解決辦法。但對于大多數(shù)住宅用地到期后如何續(xù)期的問題，仍然有待《物權法》等相關法律的修改，以對現(xiàn)行法律中的“自動續(xù)期”予以明示。

正如近期發(fā)布的《中共中央、國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》（下稱《意見》）提出的：“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期”，全社會期待有關部門和立法機構按照此原則，制定出切實保護公民財產(chǎn)的法律。

針對國土部的回應以及近期出臺的一系列關于產(chǎn)權問題的文件，《財經(jīng)》記者采訪了著名土地問題專家、中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英，就住宅用地續(xù)期問題進行深度分析。

產(chǎn)權安排反映國家保護產(chǎn)權的方向

《財經(jīng)》：國土資源部對于少數(shù)住宅建設用地使用權到期采取“兩不一常”（即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請、不需要繳費、可正常辦理交易和登記手續(xù)）的過渡性舉措，全社會給出了非常正面的評價，這一舉措是否與公眾預期相符？

劉守英：2016年以來，中央出臺的一系列深化改革文件中，有關產(chǎn)權問題的政策是全社會最為關注的，包括涉及全社會每個人的完善產(chǎn)權保護制度、與農(nóng)民直接相關的農(nóng)地“三權分置”，以及城里人的住宅用地續(xù)期，這些問題都是與老百姓利益最為直接的。產(chǎn)權制度影響穩(wěn)定、預期和人的行為，對這些問題的關切反映了產(chǎn)權在一個社會秩序中的極端重要性。

之所以密集出臺產(chǎn)權改革的文件，而且每出臺一個這樣的文件就引起一陣熱議，實際上反映了我們過去改革路徑下作出的制度安排，在經(jīng)過一些年的運行以后，現(xiàn)在一個個問題又冒了出來，繞不過去了。比如當初用包產(chǎn)到戶的辦法把幾億農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，但現(xiàn)在有2億多農(nóng)民進城打工，其承包權是否會失去，進村包地人的土地權利有沒有保障，這些問題不解決，農(nóng)地的經(jīng)營就會出現(xiàn)問題;比如過去強調(diào)不同所有制經(jīng)濟平等保護，把民營企業(yè)積極性調(diào)動起來了，現(xiàn)在這個群體長出那么大一塊財產(chǎn)，這些人的財產(chǎn)如沒有更安全的保障，他們進一步做強做大的積極性就會受挫。

住宅用地的產(chǎn)權問題更是如此。當初推進城市土地制度改革時，要實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，面臨的最大問題是，如何在國有土地上長出非國有的經(jīng)濟成分，包括外企、民企和公民個人財產(chǎn)。采取的改革策略是：既要公有制，又要讓這些主體有投資信心。制度安排是：所有權與使用權相分離，所有權保持國有，使用權給投資者;為了體現(xiàn)所有權，使用者用地實行有償付費;為了不被說成私有化，實行有年期的國有土地租用，按不同用途分別實行40年到70年不等的使用年限，住宅用地涉及到城里人的財產(chǎn)，對社會穩(wěn)定舉足輕重，不僅年限更長，而且在對70年到期后的處置上，在《物權法》中留下“自動續(xù)期”的制度空間。

這套改革路徑對于提高投資者積極性起到了很好的作用。但是隨著溫州、深圳等地早年一批非70年住宅產(chǎn)權的到期，產(chǎn)權安排的問題就出來了，到期后如何續(xù)期？要不要收費？續(xù)期后的期限怎么確定？這些問題看似技術性問題，背后是如何對待國有土地所有權，如何保護公民財產(chǎn)權，如何作出土地增值收益更公平、有效的制度安排問題?！兑庖姟芬约皣敛筷P于到期住宅用地續(xù)期的回應，之所以得到各方面積極的評價，在我看來，主要是反映了國家保護產(chǎn)權的基本方向，就是保護財產(chǎn)權，穩(wěn)定社會各主體預期，保證國家秩序良治，旨在給全社會吃一顆定心丸。

續(xù)期需充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權安排的結果

《財經(jīng)》：國土部依據(jù)《物權法》及《意見》，對土地使用權到期的問題作出了免費續(xù)期的回應，但同時強調(diào)這是一個過渡性文件。有人認為這只是對個案的處理。在這一背景下，國土部的回應有無指導意義？

劉守英：溫州土地續(xù)期問題從表面來看是一個個案，國土部作為政策職能部門，理應對此作出回應，由于法律修改還沒有出來，國土部的免費續(xù)期回應，理所當然地是對部分地方已面臨問題的過渡性解決方案。但是，對于政策敏感性如此強、涉及老百姓財產(chǎn)權益、對社會和政治穩(wěn)定關系如此大的事，國土部盡管是對20年已到期的部分地區(qū)如何處置的回應，也不能不考慮這一過渡性辦法出臺對全社會的影響，我們從中在一定程度上可以管窺未來處理住宅用地續(xù)期的基本原則，所給出的“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)”的意見，導向很明確，即住宅用地使用權續(xù)期要保護公民財產(chǎn)權。

《意見》以及國土部關于到期住宅用地續(xù)期的回應，之所以得到各方面積極的評價，主要是反映了國家保護產(chǎn)權的基本方向，就是保護財產(chǎn)權，穩(wěn)定社會各主體預期，保證國家秩序良治，旨在給全社會吃一顆定心丸。

《財經(jīng)》：住宅用地使用權到期后如何續(xù)期，老百姓最為關切的問題是，他們通過繳納土地出讓金后獲得土地的使用權如何認定和對待？

劉守英：住宅用地使用權的性質(zhì)如何界定，是續(xù)期時要明確的主要問題。要正確認識這一問題，就要搞清楚在現(xiàn)在的土地權利架構下，是如何給住宅用地使用權賦權的，以及賦權所產(chǎn)生的影響。為了使土地使用者安心用地，放心投資，政府對賦予開發(fā)商的土地使用權實行了充分賦權，開發(fā)商在交付政府土地出讓金后，獲得了住宅用地的使用權、收益權、轉(zhuǎn)讓權、抵押權。購房者以市場價交納購房款后，獲得了住宅用地的共同使用權、房地抵押權、房屋所有權、住宅轉(zhuǎn)讓權。留下的制度結果是，在購房者的心目中，業(yè)主購得的房屋就是連同住宅用地的財產(chǎn)權。與私權下的住宅權利相比，所不同的是，他的住宅財產(chǎn)有一個年期限制。因此，無論是過渡期的續(xù)期安排，還是對將來70年期的續(xù)期法律，都必須充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權安排的結果。

我們可以設想幾種不同的續(xù)期安排對住宅產(chǎn)權人的產(chǎn)權會造成什么樣的影響及可能反應。

第一種情形，住宅用地使用權到期后，政府以所有權名義收回土地使用權，并按價高者得的原則將土地使用權再次出售。其結果無異于一場宅地革命，將造成國家不尊重產(chǎn)權的印象，引起公民對產(chǎn)權制度保護的不信任，造成恐慌和不穩(wěn)。這種預期的結果是，住宅產(chǎn)權人在未到期之前，就會拋售房屋，引起土地市場劇烈波動，土地價格和住房價格下降，政府也難以如愿收取期望的土地出讓金。

第二種情形，住宅用地使用權到期后續(xù)期，但必須按現(xiàn)在的土地出讓模式按當期土地價格再交一次土地出讓金。這種安排在住宅產(chǎn)權人看來，他繳納的出讓金所獲得的住宅只有70年的產(chǎn)權。盡管與第一種情形相比要溫和一些，但在住宅產(chǎn)權人看來沒有太大區(qū)別，無非是可以持有，但必須按市場價格再掏一次錢。大多數(shù)住宅產(chǎn)權人會根據(jù)土地和住宅價格走勢決定是否續(xù)期。一種可能的結果是，一些住宅產(chǎn)權人會選擇不交高額的土地出讓金也不續(xù)期，而是將住宅出售套現(xiàn)。隨著土地使用期限的到來，出售住宅者的比例越高，也會造成土地市場和住宅市場的不穩(wěn)定，造成社會財富縮水和不穩(wěn)定，政府獲得巨額土地出讓金的預期也難以實現(xiàn)。

第三種情形，住宅用地使用權免費續(xù)期。這等于承認住宅用地產(chǎn)權人所繳納的土地出讓金，不僅僅得到的是70年的住宅用地產(chǎn)權，而且是永久性產(chǎn)權。這也會遇到很大挑戰(zhàn)，一是有人會提出，免費續(xù)期的話就等于現(xiàn)行的有期限租約只是一種形式;其二，一分不交，如何體現(xiàn)國有所有權;三是有違社會公平。

所有權的實現(xiàn)有多種形式

《財經(jīng)》：有人提出，住宅用地的續(xù)期關乎是否堅持公有制，必須體現(xiàn)國家土地所有權。此制度框架對住宅用地續(xù)期有怎樣的影響？

劉守英：我國土地制度的特殊性就在于必須體現(xiàn)公有制的屬性。但是，從改革以來的實踐來看，土地公有制下的所有權可以有多種實現(xiàn)形式。比如農(nóng)村承包地的所有權就體現(xiàn)為農(nóng)民集體人人有份，集體經(jīng)濟組織不收一分租金;農(nóng)村宅基地是集體無償分配給集體成員，集體也不收取租金;城市公共用地仍然采取劃撥方式，國家作為所有者不收取租金;地方政府以所有者名義向工業(yè)用地使用者供地時，長期以來以很低的價格甚至零地租供地;國有經(jīng)營性用地最早也只是有償使用，但采取協(xié)議方式供地，只是到了實行招拍掛制度以后，政府才對經(jīng)營性用地以價高者得收取土地出讓金。因此，公有土地所有權的實現(xiàn)形式并不以是否收租來體現(xiàn)，也非租金越高就越體現(xiàn)土地所有權。土地所有權的實現(xiàn)既與國家制度安排相關，也與對所有權的認識相關、與經(jīng)濟發(fā)展相關。

《財經(jīng)》：有人提出，土地出讓金是城市建設資金的主要來源，住宅用地續(xù)期時如果沒有這筆錢了，城市政府怎么運轉(zhuǎn)？

劉守英：地方政府以土地所有權名義收取土地出讓金，成為許多地方政府過日子和謀發(fā)展的重要資金來源，也為我國上一輪的城市化籌集資金做出了重要貢獻。但是，土地在城市化的不同階段其功能也是不一樣的。自2000年以來的城市快速發(fā)展，住房需求在逐漸上升，政府可以通過土地出讓獲得巨額土地出讓收入。但是隨著城市轉(zhuǎn)型，城市新增建設用地供應減少，城市用地主要依托存量用地來進行城市更新，土地成本會上升，土地出讓收益下降， 繼續(xù)通過土地出讓來實現(xiàn)土地所有權收益的效應會減低。近幾年這種情況已經(jīng)在很多城市顯現(xiàn)出來了。因此，以政府收取土地出讓金作為實現(xiàn)國有土地所有權的形式，以及以政府收不到巨額土地出讓金城市就無法運轉(zhuǎn)的理由，來主張住宅用地續(xù)期就要繼續(xù)收取土地出讓金，是站不住腳的。

增值收益分享是關鍵

《財經(jīng)》：在您看來，住宅用地的續(xù)期如何平衡所有權與使用權的關系？

劉守英：續(xù)期的關鍵是，在權衡改革成本收益的情況下，形成全社會的廣泛共識。一方面要堅定不移地以保護住宅產(chǎn)權人的財產(chǎn)權為核心，穩(wěn)定民心，保證治理有序。對土地使用者來說，土地的賦權已經(jīng)很充分，住宅用地使用權人對產(chǎn)權的強度已經(jīng)很大，他們對產(chǎn)權的認知、權利保護的意識都非常強，實行到期續(xù)期是基本制度安排。但是，又要注重現(xiàn)行制度的銜接，即有償有期限，在保護住宅產(chǎn)權人完整財產(chǎn)權基礎上，在續(xù)期時，象征性一次性收取土地所有權租金，以實現(xiàn)住宅用地使用權續(xù)期的平穩(wěn)有序。

《財經(jīng)》：政府如何分享未來土地收益，您有什么建議？

劉守英：到了續(xù)期時間窗口，我國的城市化進程已經(jīng)進入成熟階段，政府不需要靠收取一次性土地出讓金來進行大規(guī)模的城市建設，那個時候要解決的主要問題是城市的維護與治理，城市土地問題主要是解決城市更新中土地增值收益的分享。我的看法是，在考慮土地續(xù)期時，必須要將此作為改革現(xiàn)行土地供應模式和尋找土地增值收益公平分配制度的契機。對于到期土地，絕不能延續(xù)現(xiàn)行土地出讓模式，再收取一次性土地出讓金，但也不能讓住宅產(chǎn)權人獨享土地增值，應該采取征收不動產(chǎn)稅的方式，一方面解決土地增值收益的公平分配問題，也解決城市政府治理中的稅收來源問題。

《財經(jīng)》：從世界范圍內(nèi)，在續(xù)期問題上有沒有經(jīng)驗可供借鑒？

劉守英：在世界范圍內(nèi)，如此大規(guī)模的土地續(xù)期還沒有發(fā)生過。有過續(xù)期經(jīng)歷的典型，一個是我國的香港，一個是以色列。土地所有權到期后如何續(xù)期的問題并沒有太多參照。大片公共租賃土地續(xù)期的案例只有香港和以色列兩個小的經(jīng)濟體。香港在回歸之前，有過土地續(xù)期和土地收回兩種租約安排，但政府從土地續(xù)期中收取的租金很少，還受到相關團體的抵制。以色列對于到期土地是收取該年土地價值的2%，且為了防止因一次性收費過高導致公眾難以負擔，而在使用權到期之前開始分期收費。從這兩個地方的經(jīng)驗來看，政府期待通過續(xù)期再收取一筆土地收入的想法不可能實現(xiàn)。土地續(xù)期是一個十分敏感的政治問題，在兩個如此小的經(jīng)濟體尚且如此，在我國涉及到如此大群體的住宅用地續(xù)期，更是一個要十分慎重對待的政治問題，不僅要早作安排，提前謀劃，還要營造穩(wěn)定預期的氛圍，這些比動腦筋去收土地所有權租金的問題要大得多。