王哲

（中鐵六局集團(tuán)有限公司，北京100036北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083）

?

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPT項(xiàng)目的融資模式研究

王哲

（中鐵六局集團(tuán)有限公司，北京100036
北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083）

摘要：本文首先對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式的相關(guān)概念和理論進(jìn)行界定并對(duì)融資模式和結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等進(jìn)行闡述，然后對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)的成功案例進(jìn)行剖析，最后從法律法規(guī)、政府職能、風(fēng)險(xiǎn)控制、融資結(jié)構(gòu)等方面給出相關(guān)優(yōu)化的建議，期望可以為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理論研究和實(shí)踐操作提供參考。

關(guān)鍵詞：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施；PPP；融資模式；共贏

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活的進(jìn)步，近年來(lái)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求在我國(guó)不斷增加，由于長(zhǎng)期投入不足，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給存在極大的短缺，加上公共基礎(chǔ)設(shè)施自身對(duì)資金的需求較大，使得很多政府投入巨大，卻難以持續(xù)，如此就會(huì)導(dǎo)致陷入“公共基礎(chǔ)設(shè)施不足——投入不足——設(shè)施短缺加劇”的惡性循環(huán)。

為了緩解這一惡性循環(huán)，走出基礎(chǔ)設(shè)施短缺和資金不足的怪圈，各種運(yùn)用民間資本投入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)制逐漸涌現(xiàn)并不斷發(fā)展，尤其在部分發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展得較為成熟。近期，這種新的融資模式逐漸被引入中國(guó)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，取得了一定的成效。這種融資模式就是公共政府組織與民間私人組織合作的模式，稱之為PPP（Public—Private—Partnershi）模式，也是一種復(fù)合融資模式。本文從概念和案例兩個(gè)方面對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出一些對(duì)策和建議。

一、相關(guān)理論概述

1、PPP項(xiàng)目融資模式的概念

PPP模式是20世紀(jì)90年代后期起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一種嶄新的融資模式，這種模式的定義范圍較為寬泛，各國(guó)和各組織對(duì)其都沒(méi)有一個(gè)固定和統(tǒng)一的定義。綜合各種定義可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式是一種復(fù)合和多方合作的融資模式，是一種優(yōu)化的融資模式。采用PPP融資模式的項(xiàng)目多有一個(gè)“共贏”的合作理念，通過(guò)政府和民間資本的良性合作，形成多方共贏的局面，提供一個(gè)長(zhǎng)效的投資、管理和運(yùn)營(yíng)的模式，共同承擔(dān)責(zé)任和存在的一定的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2、PPP項(xiàng)目的融資模式的特點(diǎn)

綜合各類(lèi)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)PPP模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是這是一種比較創(chuàng)新的融資實(shí)現(xiàn)形式，是以項(xiàng)目為主體的一種特殊的融資活動(dòng)，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際預(yù)期收益、政府的態(tài)度和扶持力度來(lái)安排融資。二是這種融資方式廣泛地吸納民營(yíng)資本，使更多更有效的民營(yíng)資本參與到實(shí)際的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，并且雙方共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和管理。三是這種融資模式保證了民營(yíng)資本的利益，也保證了政府工作的公益性，通過(guò)一些政策補(bǔ)償使民營(yíng)投資者有利可圖。四是這種模式有效地保障和定位了政府的角色，不像傳統(tǒng)的融資模式中政府處于一個(gè)投資者、管理者和監(jiān)督者等各種角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施。這種模式下引入民間私營(yíng)資本，能夠達(dá)到互相監(jiān)督的作用。

二、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入PPP融資概述

1、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中引入PPP融資模式，可以更好地解決城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中財(cái)政預(yù)算不足的問(wèn)題，可以提升城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作效率，可以提高公眾獲得的社會(huì)效益和福利，可以讓公共部門(mén)和私人企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和各自利益的最大化。

2、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的目標(biāo)

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資模式的目標(biāo)因其參與方的根本利益不一致而相對(duì)復(fù)雜。只有當(dāng)各方合作機(jī)制有效，才能夠在一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)下求同存異，高效地完成整個(gè)過(guò)程。首先，這種模式的目標(biāo)分為兩個(gè)層次：一個(gè)是短期目標(biāo)，對(duì)于政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)就是要公益目標(biāo)即增加基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，對(duì)于民間私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)就是得到有效的資金回報(bào)，對(duì)于二者而言就是如何分配大家的收益以及責(zé)任；第二個(gè)層次的目標(biāo)是較高層次的目標(biāo)，也是長(zhǎng)期合作的責(zé)任目標(biāo)，對(duì)于公共政府部門(mén)來(lái)說(shuō)就是對(duì)整體資金的有效合理的利用，對(duì)于個(gè)人私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)就是在市場(chǎng)上占有一定的有效份額，兩者之間的關(guān)系則是如何在基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施方面進(jìn)行有效的供給。

3、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式

由于各國(guó)的國(guó)情不同，發(fā)展PPP融資模式的所處階段有所差異，對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式概念和分類(lèi)也有所差異。在考慮資產(chǎn)所有權(quán)、投資與商業(yè)各種關(guān)系等因素的基礎(chǔ)上，世界銀行將PPP融資模式分為服務(wù)外包模式、管理外包模式、租賃模式、特許經(jīng)營(yíng)模式、BOT/BOO等模式。加拿大則根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系分為捐贈(zèng)協(xié)議、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)、設(shè)計(jì)制造、設(shè)計(jì)—建造—維護(hù)等13種模式。

4、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資模式的參與對(duì)象

由于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施采用這種新型的融資模式也是為了吸引民間私人資本，因此參與方和融資手段也多種多樣。參與方除了政府和相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)公益部門(mén)之外，還包含有SPC、各類(lèi)銀行金融投資機(jī)構(gòu)、融資顧問(wèn)咨詢公司、一些私營(yíng)企業(yè)、法律稅務(wù)保險(xiǎn)等咨詢顧問(wèn)和公司、管理公司、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、供應(yīng)商以及最為重要的用戶等。這些對(duì)象之間存在著直接或間接的利益關(guān)系，由一個(gè)特別的公司（SPC）專門(mén)組織起來(lái)，圍繞著這個(gè)真正的實(shí)施者開(kāi)展各類(lèi)工作和協(xié)調(diào)各類(lèi)關(guān)系，保持密切順利的合作，以達(dá)到共贏的目的。

5、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資模式的運(yùn)作程序

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)比較完整的采用PPP融資模式的項(xiàng)目運(yùn)作程序可分為四個(gè)階段，即前期的研究和分析、選擇一個(gè)合適的SPC、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，最后轉(zhuǎn)移終止。前期研究和分析主要是確定項(xiàng)目的可行性，通過(guò)可行性分析，確定采用這種模式的可能性和可行性。第二個(gè)階段就是確定SPC，在這個(gè)階段，SPC這個(gè)組織開(kāi)始成立并接手整個(gè)項(xiàng)目，包含有招標(biāo)、投標(biāo)、初選、談判簽約以及最后正式注冊(cè)的過(guò)程。第三個(gè)階段是開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)階段，主要是項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)并且運(yùn)營(yíng)，這個(gè)階段政府只是充當(dāng)著監(jiān)督和支持的作用。第四個(gè)階段是移交和終止的過(guò)程，也就是SPC和政府交接的過(guò)程，并進(jìn)行清算和交接。

6、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資模式的投資主體和融資結(jié)構(gòu)

這種融資模式考慮到專業(yè)的延續(xù)性和項(xiàng)目周期長(zhǎng)，需要資金多等因素，因而在投資主體選擇上也需謹(jǐn)慎，融資結(jié)構(gòu)也需要合理才能夠更好地做到多贏，較為理想的投資主體就是行業(yè)投資以及一些金融資本。根據(jù)投資主體的不同，出現(xiàn)了各種不同的融資結(jié)構(gòu)，例如和產(chǎn)業(yè)投資基金相結(jié)合的融資結(jié)構(gòu)，結(jié)合基金以及上市集團(tuán)公司的融資機(jī)構(gòu)，還有“政府+產(chǎn)業(yè)鏈整合+PE”的融資結(jié)構(gòu)，“政府+投資方+運(yùn)營(yíng)管理部門(mén)”的融資結(jié)構(gòu)以及和銀行相關(guān)的融資結(jié)構(gòu)，每種不同的融資結(jié)構(gòu)又可以采用不同的融資模式?？傊?，這種模式需要因地制宜，因項(xiàng)目而變。

三、國(guó)內(nèi)外案例分析

1、國(guó)外成功案例

PPP項(xiàng)目在國(guó)外發(fā)展較早，因此也相對(duì)成熟，融資模式也相對(duì)多樣化。例如倫敦地鐵在1998年就開(kāi)始采用公私合營(yíng)的方式，引入私人投資財(cái)團(tuán)和基金，通過(guò)意向擔(dān)保篩選相應(yīng)組織，建立良好的信任關(guān)系，然后保證有效的開(kāi)展和執(zhí)行。美國(guó)在匹茲堡市的都市開(kāi)發(fā)再生領(lǐng)域采用了這種融資模式，成立專門(mén)的公司作為主體，融資方面采用10%使用聯(lián)邦政府補(bǔ)助資金，20%～30%的州市補(bǔ)助資金以及當(dāng)?shù)氐囊恍﹤豌y行貸款，還有企業(yè)的資金投入等多種方式復(fù)合的融資方式結(jié)構(gòu)，有效地開(kāi)展該項(xiàng)目并提高了社會(huì)各個(gè)方面參與的積極性和主動(dòng)性。法國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目也比較多，例如GSM-R項(xiàng)目、南部大西洋鐵路項(xiàng)目等，都采用了這種模式，也取得了不錯(cuò)的成效。

2、國(guó)內(nèi)成功案例

國(guó)內(nèi)也有一些較為成功的案例，例如北京地鐵4號(hào)線和16號(hào)線。北京地鐵4號(hào)線采用了典型的商業(yè)銀行貸款的融資模式，成立京港地鐵公司作為運(yùn)營(yíng)和管理主體，由港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司三個(gè)公司共同組建，特許經(jīng)營(yíng)期是30年，30年后地鐵4號(hào)線將歸政府所有。采用的融資模式主要是京港地鐵先注資一部分，剩余的部分通過(guò)銀行貸款。社會(huì)資本和政府共同組成項(xiàng)目的推進(jìn)組和實(shí)施組，兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，銀行貸款采用的也是較為優(yōu)良的無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的貸款，相對(duì)穩(wěn)定。

四、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式優(yōu)化的對(duì)策和建議

通過(guò)對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式概念、特點(diǎn)以及運(yùn)作模式等相關(guān)理論的論述和分析，對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)案例的相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行剖析和借鑒，針對(duì)PPP融資模式提出以下一些優(yōu)化的對(duì)策和建議。

第一，建立必要的工作機(jī)制，完善相關(guān)的法律法規(guī)政策，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。目前中央和地方出臺(tái)了一系列相關(guān)的政策文件，但由于PPP項(xiàng)目融資模式種類(lèi)繁多、方式多樣，需要更加完善的法律法規(guī)保障投資項(xiàng)目的順利實(shí)施。

第二，加速政府的職能定位轉(zhuǎn)變，完成角色的認(rèn)定和轉(zhuǎn)換。政府在PPP項(xiàng)目融資模式中的地位相對(duì)傳統(tǒng)的其在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中的地位要低的多，傳統(tǒng)的融資模式中政府處于一個(gè)全盤(pán)操作者和多重角色的疊加，由此帶來(lái)的效率偏低等弊端已逐漸無(wú)法適應(yīng)新的發(fā)展。因此，在新型的融資模式中，政府應(yīng)當(dāng)盡快地轉(zhuǎn)變自己的角色，盡快適應(yīng)新形勢(shì)，提升競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，在融資方式和模式方面需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)比較寬松的政策環(huán)境，需要?jiǎng)?chuàng)新地采用多種模式相結(jié)合的方式。例如可以設(shè)立一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為一些民間私人的投資主體提供一些必要的擔(dān)保，保證貸款的順利發(fā)放。如在一些體制方面進(jìn)行改革，在管理方面提供給民間資本更加寬松和有利的政策保證。另外，還可以拓寬一些融資的渠道和方法，采用創(chuàng)新多種方式結(jié)合的模式去進(jìn)行項(xiàng)目的融資。

參考文獻(xiàn)

［1］陳柳欽：公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式問(wèn)題探討［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（6）.

［2］任宇航：PPP項(xiàng)目要?jiǎng)?chuàng)新融資模式［J］.中國(guó)投資，2015（8）.

［3］白銳：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用研究［D］.重慶交通大學(xué)，2012.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）