魏新興，李佳璇

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

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我國個人信息公法保護的權利基礎及路徑選擇

魏新興，李佳璇

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

摘要：我國個人信息保護存在法律法規(guī)不完善、政府信息公開與個人信息保密沖突、個人信息相關權利得不到有效保障等諸多問題。本文從目前我國進行個人信息保護的緊迫性入手，從憲法視角分析了個人信息公法保護的權利基礎，并探討了我國進行個人信息公法保護的路徑選擇，以期為完善政府信息公開制度，健全個人信息保護法制體系提供參考。

關鍵詞：憲法；個人信息；保護

個人信息不但是個人隱私權利的重要內容，而且還是社會信息資源的組成部分。世界許多國家及地區(qū)的法律對個人信息或個人隱私的定義做了表述，1974年美國頒布的《隱私法》規(guī)定：個人信息是指“一個機構所持有的與一個人相關的單項信息、信息集合或一組信息，包括但不限于：他的教育、金融交易、醫(yī)療病史、包含姓名的犯罪前科或工作履歷、識別號碼、代號，以及其它專屬于一個人的標記，如指紋、聲紋或照片”。日本的《個人信息保護法》規(guī)定，所謂個人信息就是指有關個人的信息，根據該信息所含有姓名、出生年月以及其它一些描述，能把該個人從他人中識別出來的與該個人相關的信息（包含能簡單的查對其它的信息，根據那些信息來識別個人的東西）?！稓W盟個人數據保護指令》規(guī)定：“個人數據，是指任何與已確認的或可以確認的自然人有關的信息”。由此可以看出，個人信息具有以下特點：一是內容廣泛，包括與個人有關的教育、醫(yī)療病史、工作履歷等方面。二是具有一定的隱秘性，個人信息與個人隱私息息相關，不便直接對外公開。當前，人類社會的各個領域均對電腦、網絡有著較強的依賴性，朋友、同事之間的聊天交流，公司、企業(yè)之間的業(yè)務往來等大都通過網絡進行，電腦、網絡在給人們帶來便捷的同時，也給個人的信息安全保障帶來挑戰(zhàn)。加強對個人信息的保護，防止個人信息的泄漏既是維護公民尊嚴的必然要求，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢，通過立法對個人信息進行保護對公民基本人權的保障具有重要的理論和現實意義。

一、我國進行個人信息公法保護的緊迫性

1、世界各國對個人信息進行公法保護已成為趨勢

目前，世界上許多國家對個人信息采取了法律保護，美國自1970年制訂了《公平信用報告法》以來，又相繼制訂了《隱私權法》、《家庭教育權和隱私法》、《財務隱私權利法》、《錄像隱私保護法》、《電腦匹配和隱私權保護法》、《兒童網上隱私保護法》等一系列法律對信用報告機構、聯邦行政機構、學校、金融機構等收集、保存、披露個人信息的行為進行了規(guī)范，以加強對個人信息的保護。德國1977年制訂了《聯邦個人數據保護法》，該法采取統(tǒng)一立法模式，以信息自決權為憲法基礎、一般人格權為民法基礎，對全部個人資料給予同等保護，是大陸法系國家最具典型性的保護個人信息的專門法，其規(guī)定的基本原則、個人信息權利、監(jiān)督機制和損害賠償制度等經過反復修訂和長期的適用，已日臻成熟，成為其他組織或國家個人信息保護的立法范本。1980年9月23日，經濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operational Development）出臺了《關于隱私保護與個人資料跨國流通的指針的建議》。1981年1月28日，歐洲理事會（the Council of Europe）通過了《有關個人資料自動化處理保護公約》。1990年7月18日，歐共體執(zhí)委會向歐共體部長理事會提出了《理事會制定關于資料處理中個人保護準則的提綱》。同年12月4日，聯合國大會通過了《關于自動資料檔案中個人資料的指南》。2005年，日本《個人信息保護法》正式實施，意味著日本構筑了一個相對完整的以個人信息保護法為基本法，各部門單行法為補充的法律體系。截至2012年，世界上已有50多個國家和地區(qū)制定了關于保護個人信息的法律法規(guī)，可見，世界各國對個人信息進行公法保護已成為趨勢。

2、我國對個人信息進行公法保護的必要性

在個人信息保護方面，由于對個人信息保護重視不夠，尤其是未能明確其積極意義，我國尚未制定一部《個人信息保護法》，并且我國關于個人信息公法保護的法律法規(guī)也相對較少，不夠全面。將“個人信息”作為關鍵詞，獲得的法律法規(guī)僅7部，如《刑法》、《統(tǒng)計法》、《居民身份證法》及《社會保險法》等，其中所占比重最大的為刑法。將“隱私”作為關鍵詞，獲得的法律法規(guī)有23部，如：《刑法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《行政處罰法》、《行政許可法》及《物權法》等。我國1991年頒布的《未成年人保護法》首次涉及“隱私”，以后出臺的《治安管理處罰法》、《護照法》及《信息公開條例》的部分規(guī)定也涉及到了個人信息。但我國尚無完整的關于個人信息的公法保護制度，對個人信息的公法保障研究也存在諸多障礙，具體體現在：一是未能明確個人價值。在我國，受傳統(tǒng)的文化理念影響，集體價值始終處于核心地位，而未能重視個人價值，僅將隱私作為倫理道德方面的內容來看待，公民的隱私權未能得到法律法規(guī)的保護。二是欠缺相關理論研究。我國關于隱私權的研究仍處于初級階段，由于研究時間較短，未能形成相應的理論體系，導致諸多關于隱私權的問題未能及時處理。與歐洲國家相比，我國個人信息保護的理論研究明顯匱乏，僅從民法角度進行了研究，而欠缺憲法與行政法等角度的研究。三是政府保護責任缺失。在實際工作過程中，行政機關未能依照相關的法律法規(guī)進行公民個人信息的收集與處理，如行政機關在采集公民身份證信息過程中，由于缺少有效的管理導致信息主體的信息滲漏，進而造成了一系列惡劣的影響，再如居民身份證號碼重號問題，都反映出信息公開和個人信息二者存在嚴重沖突。雖然從2003年起，我國開始關注個人信息的保護立法問題，但僅在法律法規(guī)、規(guī)章制度中進行了分散的說明，而在實際管理過程中，由于缺少專門的、適合的個人信息保護法，導致個人信息未能實現全面、及時的保護，同時也未能有效地限制政府權力。隨著公民人權保障觀念的不斷增強，對個人信息權的法律保護需求日漸增強，因此，加強對我國公民個人信息的立法保護具有緊迫性。

二、我國個人信息公法保護的權利基礎

1、人權保障是個人信息公法保護的邏輯起點

人權是指人所享有或應享有的基本權利，人權的基本內容隨著社會的發(fā)展也在不斷演進。在個人信息方面，主要涉及的權利有信息隱私權與信息自決權，信息隱私權和信息自決權都屬于公民基本人權的范疇。1983年，德國聯邦憲法法院在一份開創(chuàng)性的判決中確認了“信息自決權”，該權利也為歐盟成員國參加的多項人權文件所承認。我國學者齊愛民提出“個人信息之上的權利是一項基本人權，它包括公民的基本權利、自由，特別是人格和隱私利益”，“個人信息保護法是信息社會的人權保障法”。因此，人權保障是個人信息立法保護的邏輯起點，一方面，加強對公民個人信息的公法保護是保障人權的必然要求。而保障人權必然要求通過法律來約束國家公權力，也就是說，人權保障是法治的出發(fā)點與落腳點，而法治則是人權的載體及形式，法治應圍繞人權開展，并依賴于人權而存在。我國明確了立憲的目標，即保障人權，為了有效保障我國公民的個人信息權利，必須進一步完善相關的法律法規(guī)。另一方面，加強對公民個人信息的公法保護是維護民主憲政秩序的重要支撐。在科技快速發(fā)展的背景下，人民對互聯網等科技的依賴性不斷增強，為了維護網絡秩序，國家需要對其進行相應的監(jiān)管，在這一過程中必然會出現國家監(jiān)管權力與公民個人信息權利的矛盾，如果國家未能依法行使權力就會損害公民個人信息權，在公民信息權利和國家監(jiān)管權力之間劃出一條界線是民主憲政秩序的內在應有之意，同時對個人信息進行公法保護，使國家公權力合理運行也是維護民主憲政秩序的重要內容。

2、信息隱私權和信息自決權是個人信息保護的權利基礎

隱私權最早提出于19世紀末，它具有動態(tài)性與主觀性，受不同文化、傳統(tǒng)等因素的影響，所以其并無統(tǒng)一定義。隨著電腦、互聯網的普遍應用，個人信息的收集、使用及保護得到了廣泛的關注，這極大地促進了隱私權的發(fā)展。在20世紀60年代，信息隱私權被提出，學界把信息隱私權分為傳統(tǒng)隱私權與現代隱私權，前者是指個人私生活及事務不受干擾的權利，后者是指個人可以自由地控制與支配的個人信息，在個人擁有支配權的同時，還具備了個人信息收集、利用的相關權利，如發(fā)動權、更正權、停止權等。二者相比，現代隱私權使個人對個人信息的支配、控制具有了一定的積極性與主動性。信息自決權是指信息主體有權自行決定是否將個人資料進行交付與使用，其來源于信息革命，最早出現在德國。德國憲法中明確指出信息自主權是人性尊嚴與一般人格權之中所內含或衍生的權利，同時在1983年“人口普查案”中確定了信息自決權，從而為德國個人信息保護提供了更充分的法律依據。信息自決權的關鍵為信息主體對自身信息的控制與選擇，也就是自我進行決定的權利，信息主體可根據自身的實際情況決定自身的信息在何地、何時及以何種方式進行自身信息的處理。

信息隱私權與信息自決權二者所產生的時間、社會背景及法律文化等均存在差異。前者最早出現于19世紀的美國，后者則出現于20世紀的德國，二者確立的憲法背景分別為立法優(yōu)位的德國憲法與天賦人權的美國憲法，雖然歷史背景不同，但二者均為了反對封建及專制統(tǒng)治，并且致力于保護人民的基本人權，強調對人性尊嚴的維護，同時具有尊重個人主體地位及對抗國家公權力的作用，二者都屬于公民基本人權的范疇。信息隱私權和信息自決權在內容方面雖然有所差異，但均體現了個人信息的收集與處理均需要獲得信息本人的知情并同意的重要性，只有獲得信息本人的知情并同意，方可對個人信息進行處理，此做法既符合我國民法理論的基本要求，也體現了我國憲法關于“國家尊重和保障人權”的規(guī)定，因此，個人信息保護立法研究可以信息隱私權與信息自決權作為其權利基礎。

三、我國個人信息公法保護的路徑選擇

1、樹立人性尊嚴的立法理念

在憲法中應融入人性尊嚴理念，其意義主要體現在：行政機關要根據法定的權力及程序收集、處理個人信息，在行政執(zhí)法過程中要尊重信息主體，同時憲法要規(guī)范行政機關的行為，要求各機關樹立人性尊嚴的理念，這樣公民的個人信息自決權及自我支配權才能夠得到維護。在對人性尊嚴進行保護的保障過程中，不能僅僅從憲法條文中進行宣誓，還應當在司法機關的具體實踐過程中，樹立人性尊嚴的實踐理念，不僅要明確其在憲法中的基本價值和重要地位，成為一般法律乃至憲法的制定與修改的依據，更有必要成為司法實踐中可以明確適用的原則。我們不能將實現憲法正當性的希望寄托于設計理想憲法藍圖的學者，而應當是在“真正尊重憲法”的基礎上，將現有體制的功能得到完全發(fā)揮，這既是建設性的態(tài)度，也是負責任的方案。人的尊嚴遠高于權力的尊嚴，國家法律的制定應嚴格地在不違背人性尊嚴的基礎上進行操作，如果沒有人的尊嚴、只有權力的尊嚴，這樣的社會必定是非人道的、專制的、黑暗的。例如，在德國納粹統(tǒng)治時期，其對人性尊嚴的踐踏已經到了登峰造極的地步，最終必然走向滅亡。因此，在進行個人信息保護立法的過程中，必須全面樹立人性尊嚴立法理念，應當全面地強調每個人均應當享受的權利與義務，保證不同地位的人在對個人信息保護方面擁有著完全平等的人格，這樣才能實現真正的個人信息保護。

2、以個人信息隱私權和信息自決權為立法基礎

個人信息保護應在憲法中給予準確的規(guī)定，即明確隱私權是公民基本權利的一種，應將隱私權納入憲法權利。但我國并未將隱私權納入到憲法中，僅在相關的條款中有所體現，如我國憲法第40條規(guī)定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！钡緱l規(guī)定只涉及通信秘密，而其他個人信息并未涉及，難以有效保護公民隱私權。因此，我國應在憲法中明確指出公民信息隱私權的相關內容，這樣不僅能夠彰顯隱私權的價值，改變中國公民對有關隱私的看法，而且相關規(guī)定實施后，還能夠有效限制公權力，明確國家權力活動范圍，為個人信息保護法的完善奠定憲法基礎。

此外，為了全面保護個人信息，還應對法律的主體內容及信息處理的基本原則進行明確規(guī)定。各國規(guī)定的權利內容雖存在差異，但均圍繞著保護公民信息權利、促進政府對信息的收集處理等。為有效解決權利和權力二者間的平衡問題，需要設計完整、系統(tǒng)的信息主體權利內容及信息處理原則。就我國個人信息公法保護的內容而言，要采取基礎性的標準，注重個人信息保護法的合理性與科學性，同時立法不僅要符合我國實際情況，還要積極借鑒國外的先進立法經驗，與國際準則接軌。筆者認為，我國未來的個人信息公法保護應確立如下兩個基本原則。一是直接收集的原則。其是指收集個人信息必須征得信息主體同意，直接向信息本人收集，不得采用秘密的方式進行，只有信息本人才有權決定其個人信息是否公開并提供給他人使用。立法規(guī)定直接收集原則旨在實現本人對其個人信息的自主決定權，保證本人對其個人信息進行有效控制和支配?，F代信息技術進步使得個人信息的收集行為具有隱蔽性，法律要求直接向本人收集信息不僅必要，而且也可以最大限度地減少錯誤，保證個人信息的準確性。二是目的明確性原則。其是指個人信息的收集、處理或利用必須有明確的目的，否則不得進行信息的收集、處理等行為，以防止個人信息被濫用。對國家機關來說，目的明確原則意味著非為行使職權、履行職責的需要不得收集和利用個人信息。對于非國家機關，目的明確原則同樣對其有效適用，在立法中可以要求國家機關以外的信息處理主體在收集他人的個人信息時，應先就其收集目的在主管個人信息保護事務的國家機關進行登記，必須在其登記目的的指導下收集自然人的個人信息，禁止超出特定目的的范圍收集、處理和利用個人信息，不得以合法方式掩蓋非法目的侵害他人的個人信息權。在個人信息的使用過程中，經信息主體本人同意或法律明確授權，信息處理主體可以在收集目的之外處理、利用個人信息。

3、有效解決政府信息公開與個人信息保護的矛盾

絕大多數的政府部門因其具有公權力，使得其在個人信息的采集過程中頻繁出現不必要及不適當收集個人信息，以及在收集與處理大量信息的過程中侵害公民的個人信息自決權及其隱私權的現象。以廣州亞運會及亞殘運為例，在這一時期廣州市的基層政府對購買菜刀等刀具的居民進行登記，詳細記錄了其個人信息，這顯然是不適當地使用了公權力。而這一做法同樣出現在上海世博會期間，并被許多舉辦類似大型活動的城市所借鑒。另外，行政機關對當事人個人信息權利的保護不全面，導致公民個人的查詢權及申請變更權等都無法得到法律保護，并且還存在工作人員通過職務之便，將個人信息故意泄露，從而獲得一定利益的現象。這都凸顯了政府在對公民個人信息收集、保存、公開過程中與個人信息保護之間的矛盾。因此，我國在制度內容建設方面，應該構建完善的個人信息公法保護制度，包括建立行政機關保護個人信息的法律準則及具體制度，以有效解決政府信息公開和個人信息保護二者間的矛盾。

政府信息公開明確了信息自由權，個人信息保護明確了信息自決權，為了有效解決二者間的矛盾，要借鑒其他國家處理二者矛盾的方法，明確信息公開和信息保護的相關內容，如法律保留范圍、適用準則等。在具體的實施過程中可以從如下方面入手。首先，應完善《政府信息公開條例》。自《政府信息公開條例》開始實施到現在暴露出較多的問題，例如《條例》第十四條四款中規(guī)定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。該規(guī)定中就存在較大的缺陷，對其中所指的“個人隱私”并沒有進行明確的規(guī)定，同時也沒有相應的法律法規(guī)進行參照。因此，應對《政府信息公開條例》進行針對性的完善，建議將上述條例優(yōu)化為：除非權利人同意公開，否則行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。對于權利人不同意公開的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，行政機關可以出于對公共利益的考慮依據比例原則公開，且行政機關應當告知權利人公開的理由。其次，設立專門的管理與監(jiān)督機構。我國目前尚沒有一個專門的信息資源主管部門，這無論是對法律的制定還是對將來法律的實施都有影響。筆者建議參考西方國家的成功經驗，設立專門的個人信息保護的監(jiān)督和管理機構?！吨腥A人民共和國個人信息保護法（專家建議稿）》在這一問題上已經做出了一些嘗試，其中第35條、第42條和第57條提到了政府信息資源主管部門和信息委員會。

4、確定我國個人信息保護的統(tǒng)一立法模式

對于個人信息保護的立法模式而言，不同國家根據自身的情況采取了不同的模式，國內外存在較大的差異，為了構建完善的個人信息公法保護制度，需有效解決立法模式問題。同時，在《個人信息保護法》制定過程中，為了有效解決個人信息處理的相關問題，要全面考慮立法模式。對于不同的主體而言，由于其個人信息保護的內容不同，導致保障方式存在差異，為了將二者均規(guī)定在統(tǒng)一的法律之中，便要針對不同的主體設置合適的個人信息保護法。在世界范圍內，關于個人信息保護的立法模式主要有三種，第一種為美國模式，即獨立模式，該模式對公權力機關進行了單獨的規(guī)定，使其保護個人信息的各種行為均得到了規(guī)范；第二種為德國模式，即集中模式，該模式統(tǒng)一規(guī)制了公權力機關與私營企業(yè)的個人信息保護；第三種為日本模式，即分散模式，該模式分別規(guī)制了公權力機關與私營企業(yè)的個人信息保護。不同模式的優(yōu)缺點存在差異，分散立法的優(yōu)點較為明顯，這種模式規(guī)范了政府機關的行為，使個人信息保護工作更加有序、高效，但其缺點也不容忽視，主要表現在分散立法缺少整體性與統(tǒng)一性，立法中缺少適合的、一致的標準，極易出現混亂的情況。統(tǒng)一立法主要是考慮了公權力機關與私營企業(yè)二者收集、處理個人信息時的共性，在公私領域均體現了個人信息保護的價值。目前，關于我國個人信息保護選擇哪種立法模式仍存在爭議，筆者認為由于我國個人信息保護力度不足，分散體制難以保證執(zhí)法的公正性，極易出現個人信息濫用的問題，應采用統(tǒng)一立法模式，將公私法保護均置于一部法典中，如制定一部《中華人民共和國個人信息保護法》，以此滿足我國立法的實際需求。

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（責任編輯：張瓊芳）

基金項目：2013年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目，憲政視域下農村家庭法人代表制度實現機制研究，編號：2013BFX004；2015年度河南省政府決策研究招標課題，河南省農業(yè)轉移人口農村權益保障問題，編號：2015B145。