王帥　張晗　沈萬(wàn)根

[摘 要] 吉林省民族地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索取得了一定成績(jī)：土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，資源配置優(yōu)化，促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)；機(jī)械化程度提高，利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)民積極性提升，收入增加；城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。但是仍然存在一些不足：土地流轉(zhuǎn)中各主體權(quán)利不清晰，相關(guān)立法不健全；少數(shù)民族地區(qū)人們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不全面；政府行為不夠規(guī)范；風(fēng)險(xiǎn)控制不足；規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)；少數(shù)民族邊緣化傾向，社會(huì)保障不健全，參與政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程表達(dá)利益的渠道有待完善。

[關(guān)鍵詞] 吉林??；民族地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀分析

[中圖分類號(hào)] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

我國(guó)新一輪的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革在黨的十七屆三中全會(huì)后全面推進(jìn)。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)改革和探索作為了農(nóng)村改革的核心任務(wù)。吉林省有49個(gè)民族，主要有朝鮮族、滿族、蒙古族等。少數(shù)民族人口大約有245萬(wàn)人，約占全省總?cè)丝诘氖种唬霐?shù)的少數(shù)民族生活在農(nóng)村，世代從事農(nóng)業(yè)勞作。僅全省的四個(gè)民族自治地方就有少數(shù)民族人口約12萬(wàn)人，他們大約占據(jù)了全省所有少數(shù)民族人口總數(shù)的一半，而土地面積則占據(jù)全省土地總面積的30%。在該省，少數(shù)民族地域遼闊，農(nóng)業(yè)用地廣泛，開(kāi)發(fā)潛力巨大。但由于歷史和政治等因素，民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)始終發(fā)展緩慢。解決好吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)多個(gè)民族的切身利益和東北邊境地區(qū)的繁榮穩(wěn)定團(tuán)結(jié)有著重要意義。

一、吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成績(jī)

吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在近幾年取得了相當(dāng)大的成績(jī)。在推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，省委省政府與各民族地區(qū)政府一道，始終堅(jiān)持高利益與低風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合的原則，實(shí)施民族地區(qū)照顧性政策，探索土地流轉(zhuǎn)形式，追求土地流轉(zhuǎn)效率；注重保障土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中少數(shù)民族農(nóng)民的自身利益訴求，實(shí)事求是穩(wěn)步推進(jìn)改革工作。

（一）多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式，優(yōu)化了農(nóng)村資源配置，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

吉林省民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式具有多樣化特點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查，該省目前有四種主要的土地流轉(zhuǎn)形式，轉(zhuǎn)包以及出租占很大比例，其他的方式比較少。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要有以下幾種模式：一是土地轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包雙方根據(jù)相關(guān)合同規(guī)定，將承包土地在一定期限內(nèi)再轉(zhuǎn)移。通過(guò)農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包或?qū)I(yè)農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。二是土地轉(zhuǎn)租。土地承包者將土地使用權(quán)通過(guò)合同租賃給其他人，從中獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。三是土地轉(zhuǎn)讓。土地所有人將土地所有權(quán)通過(guò)有償或者無(wú)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給他人。四是土地互換。農(nóng)民將屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊互換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。[1]土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化，在一定程度上對(duì)相關(guān)農(nóng)村的土地資源、勞動(dòng)力資源、農(nóng)業(yè)資本等都有配置優(yōu)化作用，使可利用土地得到充分耕種、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得到有效安置、農(nóng)業(yè)資本煥發(fā)活力。豐富且合理的土地流轉(zhuǎn)對(duì)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的貢獻(xiàn)，在于促進(jìn)了土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，減少了小農(nóng)小種的現(xiàn)象，為大機(jī)械化生產(chǎn)和專業(yè)化運(yùn)作提供了規(guī)模集聚效應(yīng)。

（二）提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和專業(yè)化水平提高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開(kāi)機(jī)械化，在政策指導(dǎo)和政府補(bǔ)助下，吉林省民族地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平逐漸提高。其中，吉林省延邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平近年逐步攀升，取得重要成效。[2]2014年，延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)到210.9萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)8.2%。[3]土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，大的集聚性農(nóng)業(yè)用地得以使用現(xiàn)代化的生產(chǎn)工具。各種大型拖拉機(jī)、播種機(jī)、收割機(jī)等農(nóng)業(yè)機(jī)動(dòng)車輛更加便捷地進(jìn)入生產(chǎn)土地，大大提到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)建設(shè)離不開(kāi)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和生產(chǎn)方式，而運(yùn)用新技術(shù)的前提就是土地的集中利用。吉林省民族地區(qū)多處于半山地半平原地區(qū)，本就耕地分散的條件下再分散土地到散戶農(nóng)民，使大型機(jī)械無(wú)法使用，只能限于拖拉機(jī)等小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。[4]因而加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)?；瘷C(jī)械化生產(chǎn)是十分必要的。廣泛的土地流轉(zhuǎn)使“愿耕者、有能力耕者，有其田”，這種有能力承包土地者一般都是規(guī)模化的大型種植人或組織。他們能夠負(fù)擔(dān)起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，利用規(guī)?；瘜I(yè)機(jī)械化生產(chǎn)方式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)用地有效重組，農(nóng)民積極性提升，收入增加

吉林省民族地區(qū)的農(nóng)村，千百年來(lái)一直基本保持著安土重遷與小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的老思想和老套路。新中國(guó)成立后的粗糙集中生產(chǎn)雖然形式上集中了土地，但實(shí)際上由于生產(chǎn)力的落后、思想的脫節(jié)和操作的不當(dāng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率始終難以大幅提升，也傷了廣大勞動(dòng)農(nóng)民的積極性。改革開(kāi)放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一改大鍋飯的局面，包產(chǎn)到戶，適應(yīng)了那個(gè)時(shí)代的生產(chǎn)基礎(chǔ)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)如今，吉林省民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)如花如荼的開(kāi)展著，這不是歷史的倒退也不會(huì)是悲劇的重演，這是現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)實(shí)際生產(chǎn)力發(fā)展的體現(xiàn)。不再是吃大鍋飯的積極性，也沒(méi)有了無(wú)力耕田的荒廢，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了吉林省農(nóng)業(yè)用地的有效配置。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，無(wú)力種植的轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶有了不菲的土地轉(zhuǎn)包費(fèi)；而轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)者則有了更多的土地生產(chǎn)資源，能夠有效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加經(jīng)濟(jì)收入。

（四）加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)剩余的人口大致分為兩種。一部分為進(jìn)城或出國(guó)務(wù)工人員，大量少數(shù)民族勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，市民人口增加，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于民族地區(qū)脫貧。另一部分為留守人口，由于土地流轉(zhuǎn)，不用自己下地務(wù)農(nóng)，賦閑下來(lái)的人們配合政府置辦農(nóng)家樂(lè)等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。以延邊朝鮮族自治區(qū)琿春市防川村為例，到2015年底，全村置辦農(nóng)家樂(lè)約100戶，旅游從業(yè)人員增加，鄉(xiāng)村旅游接待人次較往年顯著增加，村民收入大幅提升。在這一過(guò)程中改善了村容村貌，極大的優(yōu)化了鄉(xiāng)村的衛(wèi)生條件，加上政府配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

二、吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及成因

吉林省在促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面做出了很大的努力。在土地資源的配置、土地規(guī)模的集聚化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)人口的收入以及安置上有了一套可行的理論與實(shí)踐，取得了不菲的成績(jī)。但在人口、民族、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的影響下，吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在著很多問(wèn)題，不得不加以重視和分析。

（一）土地流轉(zhuǎn)中各主體權(quán)利不清晰，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)立法不健全

在具體的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，相關(guān)地區(qū)存在著土地立法或規(guī)定上的漏洞。完整的土地立法主要有五個(gè)層次：憲法、土地法、相關(guān)部門專項(xiàng)法律或法制法規(guī)、全國(guó)性規(guī)章制度、地方性規(guī)章制度。[5]對(duì)于相關(guān)土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的具體歸屬不清晰?？v使有規(guī)定，在特定土地流轉(zhuǎn)操作過(guò)程中，在土地承包糾紛中，由于法律規(guī)定的不健全和涉事農(nóng)民法律意識(shí)的淡化以及相關(guān)責(zé)任人的疏忽，使流轉(zhuǎn)中隱藏了巨大的責(zé)任問(wèn)題。土地在一般情況下還能夠順利流轉(zhuǎn)，一旦發(fā)生糾紛則很難在第一時(shí)間通過(guò)明確的法律規(guī)定或抽象行政行為找到合法依據(jù)，給行為的具體操作和實(shí)施留下困難。產(chǎn)權(quán)的界定，權(quán)屬的明晰，責(zé)任的認(rèn)定是下一階段為之努力的方向。

（二）少數(shù)民族地區(qū)人們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不全面，存在保守思想[6]

吉林省多朝鮮族、滿族、蒙古族等，傳統(tǒng)的耕作射獵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式有著數(shù)千年的歷史積淀，像漢族安土重遷一樣少數(shù)民族也有著自己獨(dú)特的文化情結(jié)。除了潛意識(shí)的習(xí)慣外，人們對(duì)新生事物的接受需要一個(gè)完整的過(guò)程，而少數(shù)民族由于語(yǔ)言等多種因素的影響下接受新事物的過(guò)程一般更加困難，在時(shí)間上更加長(zhǎng)久，在程度上沒(méi)有那么深刻?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”作為一種嶄新的政策和方式讓很多少數(shù)民族人們難以接受，他們不愿意離開(kāi)世代相守的土地，“命根子”情結(jié)根深蒂固。相對(duì)保守的小農(nóng)思想很難適應(yīng)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，規(guī)模化機(jī)械化專業(yè)化的生產(chǎn)方式。這對(duì)于政策的落實(shí)和土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)展有著意識(shí)文化認(rèn)知層面的障礙，需要更有效更長(zhǎng)久更徹底的解決。

（三）政府行為不夠規(guī)范，職能定位不準(zhǔn)和自身監(jiān)督管理缺失使土地流轉(zhuǎn)不能有效進(jìn)行

政府職能在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有著很大的宏觀調(diào)控作用，而職權(quán)的濫用和不作為都會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題的產(chǎn)生。由于在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府面對(duì)的都是以農(nóng)民為主體的行政相對(duì)人，使政府及其授權(quán)主體和委托主體缺乏對(duì)自身行為合法性和合理性的監(jiān)督。比如，對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)是國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的，而一些地區(qū)在這方面做的還不夠好。在吉林省相關(guān)地區(qū)，仍然存在著轄地農(nóng)田流失，耕地質(zhì)量不高，糧食供應(yīng)不足的問(wèn)題。相關(guān)政府為了實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效益，擅自將集體田地劃撥給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)。其中，在延邊地區(qū)高速鐵路建設(shè)過(guò)程中，也存在著公共設(shè)施建設(shè)占用基本農(nóng)田的情況等等。政府自身對(duì)于農(nóng)業(yè)的重視程度，對(duì)于農(nóng)田的保護(hù)力度，對(duì)于農(nóng)民的利益保障，對(duì)于自身職能的監(jiān)督都暴露出了一定的問(wèn)題。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制不足，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制的缺失影響農(nóng)戶求穩(wěn)心理和切身利益

以延邊地區(qū)“專業(yè)農(nóng)場(chǎng)”為例，對(duì)于普通農(nóng)民而言，由于農(nóng)民骨子里對(duì)土地的依賴，就像房屋一樣，一般情況下他們不愿意將土地轉(zhuǎn)讓或者出租。土地流轉(zhuǎn)作為一種新生事物，尤其是“專業(yè)農(nóng)場(chǎng)”這種他們從未見(jiàn)聞過(guò)的形式，像股民觀望股市一樣一部分農(nóng)民也會(huì)持觀望態(tài)度。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的權(quán)衡問(wèn)題，由于農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱所以總是偏安于穩(wěn)定一隅。而對(duì)于土地承包者而言，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)需要大筆的資金，這需要銀行的貸款和政府的優(yōu)惠，關(guān)系到個(gè)體的切身利益。風(fēng)險(xiǎn)在法律完善和政府保護(hù)之下能夠有一定程度的降低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的生存也要有很大的勇氣。“2011年，延邊地區(qū)獲得政策資金傾斜的專業(yè)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量?jī)H占所有農(nóng)場(chǎng)數(shù)的11.6%。所以，出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，專業(yè)農(nóng)場(chǎng)主往往選擇安于現(xiàn)狀，影響了農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的發(fā)展和生產(chǎn)的擴(kuò)大?！盵7]

（五）規(guī)模經(jīng)營(yíng)在民族地區(qū)獨(dú)特農(nóng)業(yè)環(huán)境中難以高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)

吉林省西北部低平，東南部地勢(shì)較高且多丘陵山地。吉林省少數(shù)民族中人口占比最多的朝鮮族生活在中朝邊界即吉林省東部地區(qū)，復(fù)雜的地形地貌地表特征沒(méi)有省內(nèi)中西部平原適宜種植農(nóng)作物。東部地區(qū)山地多樹(shù)木森林，耕地面積有限，大片平整土地相對(duì)較少，給大機(jī)械化生產(chǎn)不可避免的帶來(lái)了巨大困難，大規(guī)模集聚化生產(chǎn)有一定壓力。這使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)在相關(guān)地區(qū)獨(dú)特的農(nóng)業(yè)環(huán)境中難以高質(zhì)量高效率實(shí)現(xiàn)。

（六）少數(shù)民族邊緣化傾向，社會(huì)保障不健全，參與政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程表達(dá)利益的渠道有待完善

多民族特點(diǎn)下少數(shù)民族邊緣化問(wèn)題顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)有效進(jìn)行能夠增加民族地區(qū)少數(shù)民族的收入，但由于生產(chǎn)習(xí)慣、民族文化、人口特點(diǎn)等因素的影響，少數(shù)民族農(nóng)民投身現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的水平低，難以表達(dá)自身利益，邊緣化問(wèn)題在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中顯現(xiàn)。少數(shù)民族的農(nóng)民在脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)走向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中，民族融合程度較高的地區(qū)農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代化的能力更強(qiáng)，能夠取得較高的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，在具體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中有可觀的收益。而一部分少數(shù)民族農(nóng)民因?yàn)殚L(zhǎng)期單獨(dú)生產(chǎn)生活，難以接受土地流轉(zhuǎn)政策，縱使流轉(zhuǎn)后，在個(gè)人收益方面也達(dá)不到預(yù)期，權(quán)利得不到特殊照顧，社會(huì)保障難以享受，社會(huì)地位難以滿足，容易產(chǎn)生邊緣感。此外，少數(shù)民族的獨(dú)特農(nóng)業(yè)活動(dòng)受到土地流轉(zhuǎn)影響，一部分農(nóng)民流向城市務(wù)工，從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。由于語(yǔ)言差異、文化差異、生產(chǎn)差異，在新的生活中心難以找到合適的落腳點(diǎn)，難免與主流文化和主流人群存在隔閡，難以享受平等的社會(huì)保障，很難參與政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程表達(dá)利益，這在一定程度上又加深了邊緣化傾向，同時(shí)也加深了城市管理的難度。

總之，吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正如火如荼地開(kāi)展，想要實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好吉林省少數(shù)民族農(nóng)民的利益，就要落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系在一定時(shí)期穩(wěn)定的對(duì)策，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制。將規(guī)模經(jīng)營(yíng)和糧食高產(chǎn)的政策向民族地區(qū)傾斜。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府行為。加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革。鼓勵(lì)少數(shù)民族表達(dá)利益和參與政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程。吉林省政府還需要審時(shí)度勢(shì)，實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)解決好少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]