摘 要 現(xiàn)代社會，民主與法治是社會普遍認可的價值觀念，也是多數(shù)國家在組建政府時基本的價值取向。作為政府規(guī)范化管理的制度保障，行政問責制度有助于貫徹憲法作為國家根本大法的尊嚴，建設(shè)法治政府，構(gòu)建合理的社會政治生活秩序，建設(shè)社會主義和諧社會，并對我國的行政立法實踐有重要的指導意義。

關(guān)鍵詞 行政問責 法治 立法

作者簡介：李國平，中共長春市委黨校法學教研部，教師，副教授，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.361

現(xiàn)代社會，國家政治制度建設(shè)越來越完善，政府在各個方面均影響著公民的衣食住行。公權(quán)力的日趨強勢，使得通過立法對政府進行制約及監(jiān)督變得重要起來。目前世界各國都采取依法治國的方針，平衡國家權(quán)力與公眾權(quán)力。通過對行政事務(wù)的立法及問責制度的實施，政府權(quán)力擁有者受到約束，人民擁有合理的法理依據(jù)保障自身權(quán)益，迫使行政人員審視自身行為，承擔相應(yīng)責任，這是行政命令、道德約束等寬泛的制度及社會公約所不能達到的。

一、行政問責的概念解釋

行政問責制是各國普遍采取的民眾監(jiān)督政府的管理體制，其本質(zhì)是通過公眾對公權(quán)力的監(jiān)督與責任追究，達到制止政府公權(quán)力濫用、保護公眾權(quán)益的目的。我國相關(guān)的法律文件及行政文件中，對行政問責制的概念及內(nèi)涵并沒有明確的說明，相關(guān)專家也有不同的解釋。在筆者看來，行政問責制的闡釋沒有離開一些基本的問題：問責主客體是誰、問責涉及的方面有哪些、問責如啟動并實施等。由此推斷出，行政問責的含義是：相關(guān)問責主體對國家行政單位及其工作人員的工作進行監(jiān)督，若未能正確履行相關(guān)責任義務(wù)，依法追究責任，相關(guān)單位及工作人員必須承擔相應(yīng)后果。行政問責制度迫使行政單位必須正視自身的責任，并承擔相應(yīng)的后果。

二、行政問責研究在國內(nèi)外的現(xiàn)狀

相比之下，我國的相關(guān)研究仍有追趕空間。我國最早的行政問責起源于2003年非典期間，溫家寶總理針對疫情，對相關(guān)單位提出了嚴厲的批評。此后，我國才開始對行政問責進行詳細的研究，熱烈討論行政問責的法理基礎(chǔ)、行政問責的現(xiàn)狀及制度缺陷、行政問責的實踐建議等方面；我國政府也逐級制定相關(guān)文件并下發(fā)執(zhí)行。

然而，我國的行政問責制度仍存在一些問題，行政監(jiān)督法制化任重道遠：由于尚未建立起成體系的行政問責框架，相關(guān)文獻及政策文件仍然呈現(xiàn)散亂無章的狀態(tài)，沒有進行深入整體的研究，并形成高階法規(guī)；部分地方法規(guī)未能考慮上位法規(guī)，制定政策與法律沖突；問責缺乏統(tǒng)一的流程等系列問題仍然存在。國家立法缺席行政問責領(lǐng)域，造成我國行政問責具有隨意性、不規(guī)范性，甚至需要依賴外界輿論推動公共事件解決。因此，總結(jié)各級政府的實踐經(jīng)驗與教訓、梳理行政問責的邏輯關(guān)系，完善行政問責制度，對我國政治生活、法制建設(shè)具有非常重要的指導意義及實踐意義。

三、加強行政問責對我國法治進程的意義

行政問責制度，立足于國家依法行政的基本路線，是建設(shè)服務(wù)型政府、推進依法治國的重要體現(xiàn)。它能夠?qū)夜珯?quán)力的行使提供規(guī)范，保證民眾權(quán)利的最大化產(chǎn)生積極的作用。完善相關(guān)問責制度，保證國家行駛在科學、規(guī)范的行政管理道路上。中國中央政府及黨中央對于行政問責體系的發(fā)展與完善提出了明確的要求，規(guī)定要“依法實行問責制，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”、“健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”；2006年，國務(wù)院《政府工作報告》更是明確指出，將正式建立及推行行政問責制度。

行政問責制度對我國法治進程的重要意義，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）加強行政問責是貫徹憲法的要求，是憲法作為國家根本大法，其尊嚴的體現(xiàn)

憲法是我國的根本大法，對關(guān)于國家權(quán)利歸屬于人民、人民監(jiān)督政府的規(guī)定，以及依法治國的原則，為我國行政問責制度提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各黨政和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”這就規(guī)定了公眾與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：政府機關(guān)向人民負責，民眾將公權(quán)力授權(quán)給政府，并對政府進行監(jiān)督。政府機關(guān)及工作人員作為行政主體，其所作所為均不得超出法律規(guī)定的范疇，違者將面臨法律的嚴厲制裁。

（二）加強行政問責是建設(shè)法治政府的要求

依法治國是人類發(fā)展過程中重要的政治成果之一，經(jīng)過系列理論及實踐的完善，已經(jīng)成為民主世界普遍的價值觀。英國學者戴西認為，法制有三個層次。第一個層次，法制對政府特權(quán)、自由裁量權(quán)占據(jù)絕對優(yōu)勢的地位，社會事務(wù)以法律為優(yōu)先準則；第二個層次，法律面前人人平等，社會任何層級的自然人及法人皆要依從于法律，任何層級的自然人及法人擁有同樣的法律地位；第三個層次，憲法是國家的根本法，個人的權(quán)利來源于憲法。

1959年，各國知名法學家在德里聚會并發(fā)表宣言，正式確立了對“法治”概念的表述。宣言認為，法治的原則在于對行政權(quán)力的約束，并為此提供完善的法理及制度保障。立法機關(guān)要建立和維持保證人類尊嚴的法理依據(jù)。法治的原則即是法律至上，即使是政府機關(guān)也不例外，并且其權(quán)利的行使也應(yīng)當以法律為準繩，不超出法律規(guī)定的界限。相應(yīng)的，公眾對公權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)有法可依、依法行事，對公權(quán)力濫用、不當行為的問責也屬于這一范疇，因此也應(yīng)當制定相關(guān)法理依據(jù)。

當前世界，自由民主的理念深入人心，公民對自身權(quán)利義務(wù)的認識也不斷深化，他們更加注重對政府行政的正當性提出要求，這也促使行政理念更加偏向依法行政。關(guān)于行政問責方面，相關(guān)的法律法規(guī)尚待完善，相應(yīng)的法律文本仍未制定，公權(quán)力的監(jiān)督及追責仍然未成體系化，這正是目前我國法治進程需要解決的問題。

（三）加強行政問責是知道我國法制實踐的需要

1. 我國行政問責法規(guī)各自為政，缺乏有效統(tǒng)一的總攬性法律：

一個國家的法律法規(guī)體系是扎根于其獨特的政治土壤中、并反作用于社會環(huán)境的。行政問責制度涉及的主體及客體數(shù)量龐大，牽涉到國家的政治體系、法律體系、公民意識等種種因素，互相制約，不能簡單替代。然而，我國學界及實踐中，多數(shù)人傾向于建立一部囊括所有的《行政問責法》，來規(guī)范當前我國的行政問責制度。從國外的政治實踐及我國其他立法經(jīng)驗來看，制定一部全面的、包括所有責任類型的行政問責法律，是非常不現(xiàn)實的。在立法過程中，有必要對各種問責主客體做出取舍，根據(jù)我國的法制進程、政治環(huán)境及公民參政議政的意識，建立起符合我國客觀情況的法律體系。

同時，在我國立法實踐上，已經(jīng)制定的相關(guān)文件中，各地對行政問責的主客體，問責的范圍、流程所作出的規(guī)定，存在兩極分化的現(xiàn)狀：要么各地政府并沒有制定統(tǒng)一的價值標準，要么調(diào)理雷同，不顧及本地的實際情況。并且目前的法規(guī)中，對于行政問責的程序正義性，少有做出明確規(guī)定。

以上面臨的所有問題，都在于我國沒有一部總覽全局的高階法律，為各地規(guī)章制度進行約束和示例。以此為基礎(chǔ)，對我國現(xiàn)行的規(guī)章制度進行修正和調(diào)整，才能真正指導我國的行政問責實踐。

例如，我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作的人民民主專政國家。我國的行政問責主題及問責對象相對于其他國家，更有特殊性。相關(guān)的法律界定應(yīng)該符合我國的政治生活的實際，順應(yīng)國情。一般來說，行政問責的客體應(yīng)當是各級行政部門及相關(guān)工作人員。而在我國，我國的各級黨委不僅負責制定政策，同時負責執(zhí)行政策，還實現(xiàn)了對各級政府崗位的實際上的控制。很多地區(qū)，政府和黨委是一套人馬兩套牌子，政府多數(shù)情況下服從黨委。特殊的政治現(xiàn)實，要求行政問責的范圍還應(yīng)擴大到黨內(nèi)擔任行政職務(wù)的人員中間，這對于完善我國的行政監(jiān)督、保持黨內(nèi)優(yōu)良作風具有非常重要的意義。

2. 我國行政問責受制于公眾輿論，缺乏中立有效的制度保障：

行政問責超前性地為政府決策、執(zhí)行、結(jié)果進行約束和定義，政府工作人員據(jù)此為自身行為作出解釋，并為自身正當性進行辯護，也據(jù)此承擔過失帶來的責任。然而，目前我國的現(xiàn)狀是，我國行政問責程序的不健全，導致行政問責盲從民意，不能理性大型公眾性事件，民間及輿論對事件的傾向及關(guān)注，能輕易左右政府的處理意見，并對事件走向產(chǎn)生嚴重影響，動搖了政府的公正性及公信力。我國在單個公眾事件處理中表現(xiàn)出的漏洞，使我國行政問責制度的建立顯得尤為重要。

例如，我國行政問責制度中，設(shè)置了審計監(jiān)督這一選項，目的是保證政府支出的透明公開。然而實際情況卻是：審計表面化，貪腐類事件時有發(fā)生，審計結(jié)果遭到公眾質(zhì)疑卻缺乏有效跟進手段。行政問責制度的缺失阻礙了公眾的知情權(quán)。而遠期發(fā)生的三鹿奶粉事件，及近期發(fā)生的天津濱海新區(qū)爆炸事件、長江客輪傾覆事件等，政府前期反應(yīng)遲緩，后由于強大的輿論壓力，才對涉事官員進行了處理，對于政府應(yīng)負的責任、負責的原因，沒有具體的說明，無法有效引導公眾情緒，說服力不夠。

綜上，我國行政問責尚未形成體系化的制度，在立法及司法實踐中，概念模糊、隨性而動的現(xiàn)象屢見不鮮，缺少相應(yīng)的執(zhí)行標準。而由于我國特殊的行政體系，管理人員同時是運動員和裁判，因此依靠政府自身的自覺難以實現(xiàn)問責制度的確立。必須以各級人大等立法主體為先導，考慮中國實際情況，對行政立法實行有針對性的引導，才能實現(xiàn)行政問責的制度化、法理化，實現(xiàn)我國公眾對公權(quán)力的理性監(jiān)督。因此，加強行政問責法制話，是我國行政實踐的迫切需求，具有重要的現(xiàn)實意義。

（四）加強行政問責是建設(shè)社會主義法治國家，構(gòu)建社和諧社會的需要

近年來我國政治理論的一項重要突破，即為建設(shè)社會主義法治國家及和諧社會。法治區(qū)別于人治，作為國家重要力量的各級政府，必然要進行相應(yīng)的調(diào)整，使政府運行在法律的框架內(nèi)，遏制權(quán)利濫用。構(gòu)建社會主義和諧社會，是指當產(chǎn)生沖突及矛盾時，各方處理手段能有有法可依、依法執(zhí)行，處理方式公開公正，處理流程合理合法，后續(xù)保障救助制度完善。行政問責法治化的意義，就在于為制約公權(quán)力、減少民眾損失提供了法理保障，對約束行政機關(guān)及工作人員、提高行政能力及大眾服務(wù)能力，創(chuàng)造社會和諧起到合理引導、規(guī)范制約的作用。

四、結(jié)語

雖然我國在行政問責立法的時間上，相對西方處于落后的態(tài)勢，但由于我國政府擁有強力的執(zhí)行能力，在其主導下，我國的行政問責立法正在成為后起之秀。政府有意識地對法制建設(shè)進行引導和建設(shè)，在我國更習慣“人治”、“德治”的政治環(huán)境中，將行政問責從運動層面，推廣到制度層面，以保障我國政府與公眾的良性互動，保護政府有法可依，執(zhí)法必依，家長政府公信力，建設(shè)社會主義和諧社會。

整體而言，加強行政問責對我國法治進程具有重要的意義。其體現(xiàn)了現(xiàn)代社會法治理念的上升，在當前反腐倡廉、陽光理政的氛圍下，有助于維護社會公平公正的環(huán)京，保護公民權(quán)益不被侵犯，建設(shè)真正的法治國家。我們必須加快立法步伐， 建設(shè)完整的行政問責體系， 明確行政問責政府及公眾的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范行政問責的流程管理，并著力提高政府人員的責任感及道德意識；除此之外，與行政問責立法相關(guān)的配套設(shè)施，包括信息公開、公務(wù)員績效考評機制等，也應(yīng)相應(yīng)制定，以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的行政問責法制化、 制度化。

參考文獻：

[1]周菊.我國行政問責法制建設(shè)的思考.廣東行政學院學報.2009（5）.

[2]張玉晶.我國行政問責法制建設(shè)研究.西南政法大學.2010.

[3]宋濤.中國官員問責發(fā)展實證研究.中國行政管理.2008（1）.