新能源汽車需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策

撰文/N.E.S 姚思宇

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)從2009年示范推廣新能源汽車至今，共累計(jì)銷售79.4萬(wàn)輛各類新能源汽車，已成為全球第一大新能源汽車市場(chǎng)。在優(yōu)秀成績(jī)的背后，產(chǎn)業(yè)政策可謂是發(fā)揮了不小的作用。但隨著市場(chǎng)形態(tài)、消費(fèi)需求等的不斷創(chuàng)新和變化，新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策是否需要作出相應(yīng)的調(diào)整？

那么，我國(guó)從2009年開始示范推廣新能源汽車發(fā)展至今，產(chǎn)業(yè)政策究竟起到了哪些作用，未來又將需要發(fā)揮怎樣的作用呢？

產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)表現(xiàn)

回顧新能源汽車剛剛示范推廣的兩年（2009、2010），是新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策頻發(fā)的年份，陸續(xù)出臺(tái)了示范城市補(bǔ)貼政策、個(gè)人購(gòu)買新能源汽車試點(diǎn)城市及補(bǔ)貼辦法、新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入規(guī)則、新能源汽車發(fā)展技術(shù)路線等。而奠定新能源汽車在我國(guó)眾多產(chǎn)業(yè)中重要地位的當(dāng)屬2010年10月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將新能源汽車作為國(guó)家七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，其地位之高、之重溢于言表。

與之相應(yīng)的，由于國(guó)家的大力支持，各地方政府的積極響應(yīng)配合，2009-2011年期間，我國(guó)的新能源汽車市場(chǎng)表現(xiàn)頗為積極樂觀。雖然當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平及產(chǎn)品成熟度均不高，但公交、出租車及城市環(huán)衛(wèi)等公共領(lǐng)域均積極采購(gòu)，敢于嘗鮮，涌現(xiàn)出一批批“敢于吃螃蟹的人”。諸如深圳市鵬城電動(dòng)出租車公司的成立，旗下出租車均采購(gòu)純電動(dòng)車型，憑借其環(huán)保、價(jià)低、零噪音等優(yōu)勢(shì)，一時(shí)間得到深圳市民的好評(píng)；合肥市第一條純電動(dòng)公交線路，全線30輛公交車均采用純電動(dòng)大巴，成為各地公交學(xué)習(xí)的案例之一；北京房山區(qū)純電動(dòng)出租車公司成立，在房山地區(qū)投放100輛純電動(dòng)出租車以滿足當(dāng)?shù)厝藗兊某鲂行枨?，成為?dāng)時(shí)一次性投放純電動(dòng)出租車數(shù)量最多的公司之一。在“十城千輛”示范推廣工程期間，這樣的案例不勝枚舉。

2012年7月，工信部正式頒發(fā)《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，被視為我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最高綱領(lǐng)。規(guī)劃確定了我國(guó)新能源汽車發(fā)展的技術(shù)路線，并指出到2015年純電動(dòng)汽車和插電式混合動(dòng)力汽車?yán)塾?jì)產(chǎn)銷量力爭(zhēng)達(dá)到50萬(wàn)輛，到2020年純電動(dòng)和插電式混合動(dòng)力汽車生產(chǎn)能力達(dá)200萬(wàn)輛，累計(jì)產(chǎn)銷超過500萬(wàn)輛。

面對(duì)這一系列銷量目標(biāo)，市場(chǎng)曾一度有過爭(zhēng)論，擔(dān)心目標(biāo)是否過于樂觀，在節(jié)點(diǎn)上是否能完成。但爭(zhēng)論很快就被各類優(yōu)惠扶持細(xì)則等撫平，新能源汽車市場(chǎng)再次呈現(xiàn)出一片蓬勃的景象。

然而好景不長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃推出后，國(guó)家雖又零散地發(fā)布了關(guān)于減免車船稅、免征電動(dòng)汽車車船稅等優(yōu)惠政策。但整體比較發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過 “十城千輛”示范推廣工程后，進(jìn)入2013年，新能源汽車的相關(guān)政策進(jìn)入“靜默期”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也瀕于停滯。與之相應(yīng)的，市場(chǎng)由于缺乏政策指導(dǎo)，尤其是缺乏明確的補(bǔ)貼方案，2013年的新能源汽車銷量較上一年，并沒有明顯的增長(zhǎng)。

目前，我國(guó)缺乏大量的林業(yè)資源保護(hù)管理專業(yè)人才。大部分員工在高中或以下受教育。受過高等教育的管理人員嚴(yán)重短缺，只有少數(shù)受過本科或高等教育的管理人員。這在很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)林業(yè)發(fā)展空間尚未得到充分開發(fā)，許多專業(yè)人士認(rèn)為沒有發(fā)展空間，因此很難留住專業(yè)人才，加上林業(yè)資源保護(hù)管理崗位具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，所以效率不是很高。管理水平很低。

經(jīng)歷了9個(gè)多月的空窗期后，2013年9月，財(cái)政部聯(lián)合工信部、科技部、國(guó)家發(fā)改委頒布了《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，明確了新一輪新能源汽車的補(bǔ)貼辦法。沉寂了近一年的市場(chǎng)終于又重新恢復(fù)了活力，訂單、采購(gòu)、投標(biāo)，生產(chǎn)、銷售、推廣又重新提上了日程。

通過近4年的示范推廣，無論是技術(shù)水平還是產(chǎn)品性能，都有了很大程度的提高，設(shè)備配套設(shè)施建設(shè)以及消費(fèi)者接受度也隨之有了較大發(fā)展。于是，進(jìn)入2014、2015年，私人購(gòu)買新能源汽車逐漸成為新時(shí)尚，而此時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策也逐漸從購(gòu)買環(huán)節(jié)向使用環(huán)節(jié)傾斜，諸如不限購(gòu)、不限行，免購(gòu)置稅、免車船稅，各地方政府及新建小區(qū)、公共停車場(chǎng)、購(gòu)物廣場(chǎng)、醫(yī)院等公共場(chǎng)所必須為充電樁建設(shè)提供便利和支持等政策，均有效地助推了新能源汽車私人消費(fèi)市場(chǎng)的打開。而此時(shí)，我國(guó)的新能源汽車銷量也終于從萬(wàn)輛級(jí)向十萬(wàn)輛級(jí)邁進(jìn)。

產(chǎn)業(yè)政策的利與弊

眼下，我國(guó)雖為全球新能源汽車銷量第一的市場(chǎng)，但不得不承認(rèn)，在一些關(guān)鍵技術(shù)方面仍未有質(zhì)的突破，且按照2012年的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)來看，也并沒有在計(jì)劃的時(shí)間點(diǎn)內(nèi)達(dá)標(biāo)。于是，當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策是否有存在必要的思潮泛起時(shí)，新能源汽車需要怎樣的產(chǎn)業(yè)政策的思潮也隨之水漲船高。

想要分析產(chǎn)業(yè)政策的利與弊，就首先要弄清楚我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是如何制定的。有學(xué)者指出，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施有自己的特色，最大的特點(diǎn)就是自上而下制定和實(shí)施。

基本順序就是中央先根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段以及發(fā)展中的一些問題和障礙，做一定的頂層設(shè)計(jì)，制定一些重大的產(chǎn)業(yè)政策目錄。目錄確定后，各級(jí)政府則要根據(jù)中央政府的綱領(lǐng)和指示，制定實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，而所謂的扶持和鼓勵(lì)大多是以中央及地方財(cái)政資金補(bǔ)貼的方式落實(shí)，再配以部分優(yōu)惠措施。隨后，各地方為了能夠積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召以及更好地完成既定目標(biāo)，于是通過招商引資，吸引更多企業(yè)項(xiàng)目入駐本地，一方面可以獲得更多稅收收入，另一方面又能為本地落實(shí)中央產(chǎn)業(yè)政策添磚加瓦。

比照新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策，與上述學(xué)者的描述幾乎異曲同工。這種自上而下的政策制定與實(shí)施，好處在于，首先具有一定的強(qiáng)制性。例如國(guó)家要求對(duì)新能源汽車給予一次性購(gòu)買補(bǔ)貼，由中央財(cái)政和地方財(cái)政雙重出資，按照1:1的比例發(fā)放。這就是強(qiáng)制性的，任何地區(qū)、任何人購(gòu)買新能源汽車都將獲得此項(xiàng)優(yōu)惠。其次，具備教化民眾的作用。推廣新能源汽車是從中央層面明確的發(fā)展方向，具有相當(dāng)?shù)母叨群途V領(lǐng)性意義。

然而，這樣自上而下的產(chǎn)業(yè)政策，其弊端就在于容易出現(xiàn)由于缺乏基層實(shí)際調(diào)查、市場(chǎng)走訪等而制定了很難完成的目標(biāo)或路線，甚至有可能誘發(fā)市場(chǎng)的混亂。此外，由于各地方都必須完成國(guó)家提出的目標(biāo)，還有可能滋生地方保護(hù)。這兩點(diǎn)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)尤為明顯。

2012年新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)布，眾企業(yè)歡呼，認(rèn)為行業(yè)終于有了自己的“綱領(lǐng)”，然而沒過多久，眾企業(yè)又開始謹(jǐn)慎和緊張起來。因?yàn)闅v時(shí)三年的“十城千輛”工程即將到期，而新一輪推廣形式和補(bǔ)貼辦法均未有明確說法。就在行業(yè)一片迷茫之際，財(cái)政部聯(lián)合科技部、工信部及國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大混合動(dòng)力城市公交客車示范推廣范圍有關(guān)工作的通知》，指出將混合動(dòng)力城市公交車推廣至非示范城市，并給予一定補(bǔ)貼。

通知一經(jīng)公布，市場(chǎng)一片熱絡(luò)。但新的問題來了，因?yàn)檫@一次補(bǔ)貼政策有一條很不確定的條款——當(dāng)全國(guó)總銷量達(dá)到5000輛時(shí)補(bǔ)貼即刻停止。于是眾企業(yè)爭(zhēng)先恐后地向非示范城市推廣混合動(dòng)力客車，以力爭(zhēng)自己的車能夠被包含在“5000輛”中。但最終，這輪短暫的補(bǔ)貼卻以一個(gè)近乎滑稽的局面收?qǐng)觥?013年的5月30日，企業(yè)突然被告知這一次的補(bǔ)貼將于當(dāng)年5月31日截止，而領(lǐng)取補(bǔ)貼的車輛必須在5月31日前完成上牌。

這當(dāng)中暴露出的最主要問題就在于在整個(gè)這輪推廣中，從來就沒有一個(gè)部門對(duì)銷量進(jìn)行系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)和公布，且對(duì)于“5000輛”的確定也找不到任何依據(jù)，最終只能是當(dāng)收到的補(bǔ)貼申報(bào)總量完成5000輛目標(biāo)時(shí)，立即停止補(bǔ)貼。然而這一次短暫的推廣行為，不僅造成了企業(yè)和非示范城市的盲目推廣，甚至給未來留下很多運(yùn)維問題，還從此埋下了政策主導(dǎo)市場(chǎng)銷量的根，導(dǎo)致直到今天都依然存在的有政策才有銷量的慣性行為。

產(chǎn)業(yè)政策的廢與立

縱觀我國(guó)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，可以總結(jié)出以下幾大特征——

首先，制定產(chǎn)業(yè)政策初期，并沒有清晰地明確政府和市場(chǎng)各自的功能。所以政策的實(shí)施和落實(shí)，基本就是優(yōu)惠、補(bǔ)貼等簡(jiǎn)單粗暴的手段。當(dāng)然，新產(chǎn)業(yè)在萌芽初期，給予扶持、優(yōu)惠和各種補(bǔ)貼是必不可少的，但問題就在于各種優(yōu)惠的一攬子計(jì)劃，很多是違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的，對(duì)市場(chǎng)資源配置沒有起到優(yōu)化的作用。而在此階段，也嚴(yán)重忽略了市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期能夠發(fā)揮的作用。

我國(guó)從新能源汽車發(fā)展初期便制定了以純電驅(qū)動(dòng)為主的技術(shù)路線，雖然這是從能源危機(jī)和戰(zhàn)略安全的角度出發(fā)制定的產(chǎn)業(yè)政策，但完全忽視了市場(chǎng)選擇技術(shù)路線的權(quán)利，導(dǎo)致一部分企業(yè)只能放棄已經(jīng)完成或即將完成的研發(fā)成果和企業(yè)自身的既定路線。與此同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重跟不上整車發(fā)展，導(dǎo)致民眾對(duì)新產(chǎn)品的不認(rèn)可甚至是排斥。

其次，各地方政府在響應(yīng)和落實(shí)中央產(chǎn)業(yè)政策時(shí)的動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)并非完全為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很大程度上是為了地方財(cái)政收入及官員自身政績(jī)和升遷。如果在這樣的前提下看，就會(huì)發(fā)生隨著政府官員的變動(dòng)，而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實(shí)也會(huì)隨之發(fā)生改變，于是產(chǎn)業(yè)政策就存在著很大的不確定性和不可持續(xù)性。

新能源汽車在我國(guó)發(fā)展了幾年，破除地方保護(hù)主義的話題就討論了幾年。上至國(guó)務(wù)院下至地方政府，都在提出要破除地方保護(hù)。但從實(shí)際情況來看，國(guó)務(wù)院是真心想要廢除地方保護(hù)，而各地方政府則都希望別人家可以打破地方保護(hù)敞開懷抱，抑或是以地方保護(hù)作為交換條件——你若打破，我便跟隨；你若納入我產(chǎn)品，我便許你地方補(bǔ)貼。這并不是一句玩笑，而是有大量地方政府以此作為交換條件，如若對(duì)方城市能夠接納其產(chǎn)品投放當(dāng)?shù)?，那么我便不設(shè)任何障礙按照與本地企業(yè)產(chǎn)品同等條件給予地方補(bǔ)貼。

在這里不想再過多議論地方保護(hù)主義是否能夠破除的問題，而是由于產(chǎn)業(yè)政策在制定上沒有考慮到我國(guó)中央與地方財(cái)政的關(guān)系及地方官員考核制度，才導(dǎo)致執(zhí)行層面出現(xiàn)各種阻礙行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象。

第三，地方政府官員的專業(yè)能力和執(zhí)行能力也極大地影響著產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。這點(diǎn)在新能源汽車行業(yè)尤為明顯。

新能源汽車作為新興行業(yè)，其自身產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，加之產(chǎn)品本身的特性，無法再遵循傳統(tǒng)汽車行業(yè)的管理辦法。所以在行業(yè)發(fā)展初期，需要多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展。換言之，從中央到地方，為促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都應(yīng)該新成立一個(gè)具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的部門，或至少?gòu)母鱾€(gè)相關(guān)部門抽調(diào)一部分具備基本專業(yè)知識(shí)和執(zhí)行力的官員，組成一個(gè)協(xié)調(diào)小組，制定地方產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則并監(jiān)督執(zhí)行。

回看我國(guó)的新能源汽車行業(yè)，從一開始的多個(gè)部門管理到多部門聯(lián)合管理，到后來各地方確定某一部門管理，再到最后終于統(tǒng)一劃歸國(guó)家發(fā)改委及各地方發(fā)改委主管，配以新能源汽車發(fā)展促進(jìn)辦公室或中心一類的執(zhí)行部門配合，這一路走來，企業(yè)光是“拜碼頭”就不知道拜了多少。然而真正能夠?yàn)樾袠I(yè)、為企業(yè)發(fā)展出一份力的又有幾個(gè)？這么多個(gè)部門管理落實(shí)的產(chǎn)業(yè)政策又有幾項(xiàng)是完全沒有偏離中央制定政策的初衷且完全達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？

由此看來，需要探討的并不是產(chǎn)業(yè)政策本身是否阻礙了行業(yè)的發(fā)展，而是要審視執(zhí)行層面究竟能否完全不偏離、不背離產(chǎn)業(yè)政策制定的初衷，科學(xué)有效地推廣下去，這才是產(chǎn)業(yè)政策能否助推行業(yè)發(fā)展的根本所在。

如何制定助推行業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策

雖然通過上述分析，我們得知，當(dāng)前出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)政策有可能阻礙行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象，主要問題還是出在執(zhí)行層面，但同時(shí)我們也必須更進(jìn)一步地深刻反思，為何執(zhí)行層面會(huì)出現(xiàn)諸多問題，以及執(zhí)行層面的諸多問題是否能夠通過更加全面科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策得到避免和杜絕呢？

首先，新能源汽車產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的諸多怪象、亂象歸根結(jié)底還是錢鬧的，所以想要改變眼下的情況，就要先從補(bǔ)貼體系上進(jìn)行變革。

在我國(guó)，稅收是中央和地方財(cái)政的主要收入來源，而我國(guó)從1994年開始實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體系，即在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，主要按稅收來劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任，各級(jí)次間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。簡(jiǎn)單來說，就是地方財(cái)政收入來自當(dāng)?shù)刈?cè)企業(yè)納稅，而外地品牌進(jìn)入時(shí)，如果獲得同樣補(bǔ)貼，那么對(duì)于地方財(cái)政來說屬于純支出。所以當(dāng)國(guó)家提出1:1進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)才會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)。

所以在目前中央與地方財(cái)政收入分配制度無法改變的前提下，只能轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼形式甚至是取消補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而通過其他形式的減免和優(yōu)惠達(dá)到推動(dòng)新能源汽車消費(fèi)和使用的效果。

其次，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是眼下最熱門的詞匯之一，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，更需要?jiǎng)?chuàng)新來驅(qū)動(dòng)發(fā)展，所以在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)更加要注意鼓勵(lì)企業(yè)在基礎(chǔ)、應(yīng)用、技術(shù)、產(chǎn)品、工藝以及商業(yè)模式等諸多方面的創(chuàng)新。準(zhǔn)入門檻固然重要，但過程中的監(jiān)管和考核更加重要。

在準(zhǔn)入門檻的設(shè)立上，諸如注冊(cè)資本、工廠規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)一類的限制頗顯多余，而研發(fā)水平的考核、是否有獨(dú)到的創(chuàng)新之處等應(yīng)該才是新企業(yè)能否獲批的重要考核項(xiàng)目。

第三，我國(guó)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策總是離不開對(duì)量的追求。的確，如一些官員所說，任何一項(xiàng)規(guī)劃總是要有一個(gè)目標(biāo)，大家才有個(gè)奔頭。但因?yàn)榕浜仙衔覈?guó)特有的體制和官員考核標(biāo)準(zhǔn)，這種對(duì)量的追求到最后的執(zhí)行層面都會(huì)變味。而為了達(dá)到量的目標(biāo)，便又會(huì)出現(xiàn)各種違背市場(chǎng)規(guī)律的行為，成為行業(yè)發(fā)展的障礙。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃需要制訂目標(biāo)，而這一目標(biāo)并非一定是市場(chǎng)銷售的數(shù)量，或許可以考慮一些其他的維度，諸如發(fā)明專利的數(shù)量、創(chuàng)新商業(yè)模式的實(shí)際利潤(rùn)率、產(chǎn)品的實(shí)際市場(chǎng)占有率及投入使用率等，使企業(yè)改變依賴政策推動(dòng)市場(chǎng)銷量的惰性，轉(zhuǎn)而關(guān)注是否有創(chuàng)新技術(shù)、是否有更多值得挖掘的商業(yè)模式、研發(fā)生產(chǎn)的產(chǎn)品是否符合市場(chǎng)需求等。

最后，要再次強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位。十八屆三中全會(huì)明確指出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這一目標(biāo)已經(jīng)明確指出，在未來的整體發(fā)展中，要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。所以在未來的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中一定要避免生產(chǎn)性補(bǔ)貼，而是要制定營(yíng)造更好社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)范市場(chǎng)化發(fā)展的政策。