郭靂

摘要：擁有證券違法活動原生信息的個人向監(jiān)管部門舉報，是發(fā)現(xiàn)和制止不法行為、加強公私協(xié)同提高執(zhí)法績效的重要途徑。美國的證券違法活動檢舉人相關制度源于奎潭規(guī)則、《虛詐（檢舉）給付請求法》、《檢舉人保護法》等，并以《多德一弗蘭克法案》為契機，通過證券交易委員會、商品與期貨交易委員會的執(zhí)行規(guī)則集中呈現(xiàn)。以“比例加幅度調節(jié)”為核心的彈性獎勵安排較好地平衡了各類訴求，既保持了適度激勵，同時又與內部舉報、私人訴訟等實現(xiàn)了制度銜接，我國現(xiàn)行的證券檢舉人規(guī)范較為粗簡，存在激勵與保護功能的雙重不足，需要進一步研究和完善，

關鍵詞：證券違法檢舉；內部舉報；原生信息；罰沒分成；金融監(jiān)管

中圖分類號：D922.287 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）04-0129-07

檢舉人（舉報人，Whistleblower），是指擁有關于違法活動的信息并將該信息進行報告的人，一般分為向內部檢舉和向外部檢舉兩種類型，接收對象分別指向組織機構內部相關管理人員，以及機構外部的政府官員、警察、律師或者媒體等。檢舉人的角色源來已久，但是與其相關的法律制度，特別是成文法規(guī)定的出現(xiàn)卻相對較晚。不過隨著反腐敗運動席卷全球，檢舉人法律機制也獲得越來越多的重視，在不少領域得到應用，例如食品安全、醫(yī)療保險、公司治理等領域。尤其是就證券行業(yè)而言，檢舉人制度對于克服監(jiān)管資源不足、實現(xiàn)公私協(xié)同能夠發(fā)揮關鍵作用，而美國的檢舉人制度和實踐又為全球提供了重要的參照和借鑒。本文對美國的檢舉人制度相關流變進行梳理，剖析現(xiàn)行規(guī)則要點，并對核心爭議進行集中探討，以此為基礎，為完善我國證券領域檢舉人制度提供思路和建議。

一、美國檢舉人法律制度淵源及聚焦

美國的檢舉人法律制度大致包括兩部分，其一是激勵機制，其二是保護機制，特別是其中的反報復制度。關于檢舉人的激勵，一般采取給予檢舉人從政府針對違法活動的執(zhí)法行動所獲罰金中分成的方式，即所謂的奎潭規(guī)則（Qui Tam Laws）。美國法上，最早將奎潭規(guī)則成文法化的是1863年《虛詐（檢舉）給付請求法》（False Claims Act，F(xiàn)CA）。該法最早主要針對南北戰(zhàn)爭期間為政府軍隊提供彈藥軍需的供應商，防止其在價格或質量上欺詐政府。擁有相關信息的檢舉人可以以美國政府的名義進行起訴。并獲得判決金額的20%-30%作為獎金。1986年，里根總統(tǒng)執(zhí)政期間對該法大幅修訂，擴大了其適用范圍，使得檢舉人制度成為在有聯(lián)邦政府資金參與的所有項目當中打擊欺詐的有力武器。

在檢舉人保護方面，美國聯(lián)邦層面的立法要更晚一些。反報復的主要法律武器是普通法上的錯誤解雇訴訟（Wrongful Termination/Discharge），如果檢舉人遭到雇主解雇、降職、降薪等報復，前者可以以違反公共政策的錯誤解雇為由進行訴訟并要求侵權賠償。此外，美國各州法律也為檢舉人提供反報復的保護，但是這些保護被批評為“晦澀、零散而雜亂無章”，并且在各州之間存在著較大差異。1989年，美國國會制定了《檢舉人保護法》（Whistleblower Protection Act，WPA），作為檢舉人保護的專門法律。

在證券領域，為應對安然丑聞、打擊財務造假，2002年美國出臺了《薩班斯一奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，SOX），其中保護財務欺詐檢舉者的條款使其成為美國聯(lián)邦首部為證券違法活動檢舉人提供反報復保護的法律。隨后，為了打擊證券欺詐、保護金融消費者權益，2010年通過的《多德一弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）第922條對《1934年證券交易法》進行了修訂，新增了名為“證券檢舉者激勵與保護”的第21F條，要求證券交易委員會（SEC）在滿足特定條件和限制的前提下。對自愿向SEC提供原生信息（Original Informa-tion）、舉報違反證券法或SEC相關規(guī)則行為的檢舉人支付獎金，并對其提供保護。根據(jù)第922條規(guī)定，只有SEC決定依據(jù)檢舉人提供的信息進行調查、執(zhí)法，并且執(zhí)法行動（Enforcement Action）涉及的處罰金額超過100萬美元時，檢舉人才可以得到獎勵，獎勵額度為總處罰金額的10%-30%。與此同時，《多德-弗蘭克法案》第744條也對《商品交易法》（commodity Exchange Act，CEA）第23條作出修訂，為商品與期貨交易委員會（CFTC）監(jiān)管下的衍生品市場設定了類似的規(guī)則。

二、SEC、CFTC現(xiàn)行規(guī)則的要點解析

SEC于2011年就《證券交易法》新增第21F條頒布了相關執(zhí)行規(guī)則。類似地，CFTC也為《多德-弗蘭克法案》實施出臺了相應規(guī)則，規(guī)則框架與SEC的基本一致。以下?lián)衿湟?，對關鍵點、差異及實施情況進行評析。

1.適用范圍

SEC規(guī)則中，檢舉人指的是按照規(guī)定的程序。就已經(jīng)發(fā)生、正在進行或者將要發(fā)生的違反證券法以及SEC相關規(guī)則的違法行為，單獨或者共同向SEC提供信息的個人。SEC特別指出，檢舉人必須是自然人。公司或者組織不能作為檢舉人。值得注意的是，適格的檢舉人并不一定能獲取獎勵，還需要滿足一系列的實質性條件。但是適格的檢舉人均受到反報復條款的保護，只要該檢舉人有合理的理由相信所提供的信息可能涉及證券違法行為，并且按照規(guī)定的程序進行檢舉即可。在此基礎上，SEC認為不僅那些向SEC直接進行舉報的檢舉人可以獲得反報復制度的保護，在上市公司內部進行檢舉的內部檢舉人也應該受到《多德一弗蘭克法案》相關規(guī)定的保護。不過SEC此觀點與一些地方法院在案例中的態(tài)度并不一致。

2.獎金支付

當滿足下列條件時，SEC可以向檢舉人支付獎金：第一。檢舉人自愿向SEC提供信息，而非受到調查或取證時提供；第二，檢舉人的信息是原生信息；第三，檢舉人提供的信息使得SEC或者其他監(jiān)管機構、司法部或者自律組織成功地開展了執(zhí)法行動；第四，涉及的罰金超過100萬美元。需要指出的是，滿足條件的檢舉人應當按照規(guī)定的程序向SEC提交支付獎金的請求，SEC不會主動向檢舉人支付獎金。

獎金支付條件中的“原生信息”較難界定。SEC認為其必須滿足以下要素：（1）來自于獨立的知識或者獨立的分析；（2）對于SEC來說這一信息是未知的，如果SEC已經(jīng)從其他來源知道了該信息，則檢舉人能證明其是信息的源頭（OriginalSource）也算符合要求；（3）信息不能僅來自于司法或行政聽證會，政府報告、審計、調查，新聞媒體等單一來源，除非檢舉人本身就是上述渠道的信息來源；（4）信息必須是在《多德一弗蘭克法案》生效之日后提交至SEC的。規(guī)則指出，所謂“獨立的知識”，是指檢舉人占有的事實信息不是通過公眾可得的渠道獲取的，而是源于商業(yè)或社會交往中的自身的經(jīng)驗、交流以及觀察；而“獨立的分析”則是指對于公開可得的資源和信息進行分析和評估，從中得出公眾不知道的信息。

由于獨立知識和獨立分析標準在判斷原生信息時非常重要，SEC進一步例示了幾種不被認定為獨立知識或獨立分析，從而也不屬于原生信息的情形：一是檢舉人基于律師的執(zhí)業(yè)地位獲取的信息。典型的例子是檢舉人在受律師一客戶保密義務涵蓋的交流中所獲取的信息，或者檢舉人在代表客戶提供法律服務時獲取的信息。二是檢舉人基于其在組織中的地位獲取的信息，例如組織的董事、高管、合伙人等處于受托地位的人從其他人處獲取的有關組織可能違反證券法規(guī)的信息，或者作為主要負責合規(guī)或者內部審計的雇員所了解的信息，或者公司專門聘請對違法行為進行調查的雇員在調查過程中獲知的信息。三是檢舉人作為外部審計機構的雇員在獨立審計的過程中了解到的信息，這些信息本身就應該予以披露，檢舉人不應該因此得到獎勵。四是檢舉人通過非法手段獲取的信息。五是檢舉人從其他受到原生信息條件限制的人處獲取的信息，除非檢舉人提供的證券違法行為信息涉及信息來源人。

另外，如果檢舉人已經(jīng)因同一信息獲得其他監(jiān)管執(zhí)法機構的獎金，則SEC不再重復支付。

3.獎金比例及其確定

如果檢舉人滿足SEC設定的獲得獎金的條件，則獎金比例應當為罰金總額的10%-30%，具體比例由SEC視個案情況決定。以下因素與獎金比例正向相關：（1）檢舉人提供的信息的重要性；（2）檢舉人在執(zhí)法行動中提供的協(xié)助；（3）執(zhí)法行動帶來的利益，即對違反證券法規(guī)的行為的威懾作用以及對類似檢舉的激勵作用；（4）檢舉人通過內部合規(guī)系統(tǒng)進行檢舉的程度。以下因素則與獎金比例成負向相關：（1）檢舉人的有責性；（2）不合理的遲延檢舉；（3）對內部合規(guī)及報告系統(tǒng)的干擾。對于SEC是否給予獎勵、對誰給予獎勵的最終決定，檢舉人可以向法院起訴，但是SEC對于獎金比例的決定（只要落在10%-30%法定區(qū)間內）是終局性的。

4.檢舉人保護

《多德-弗蘭克法案》新增的證券法第21F（h）（1）款規(guī)定任何雇主不得因任何檢舉人提供信息、作證、協(xié)助調查等情形對檢舉人直接或者間接作出解雇、降職、停職、威脅、騷擾及其他歧視行為，如雇主有上述行為，雇員可以依據(jù)本條提起訴訟。同時，SEC也可就違反21F（h）（1）款的行為對雇主進行起訴?！抖嗟?弗蘭克法案》創(chuàng)制了美國聯(lián)邦法下的私人訴權，但也有評論者認為這一保護超越了之前有關檢舉人保護的所有法律，在訴諸司法之前不要求前置行政程序，同時檢舉人可以要求得到陪審團審理的待遇，而過度的保護可能造成大量訴訟和司法資源的浪費。

在保密制度方面，SEC不會透露任何在理性預期下可能泄露檢舉人身份的信息，但是在少數(shù)例外情況下SEC可以進行披露。如果檢舉人對于SEC是否會披露其身份信息存有疑慮，則檢舉人還可以選擇匿名檢舉，但是為防止惡意檢舉、保證調查順利進行，檢舉人必須另外滿足以下條件：第一，檢舉人應當指定代理律師協(xié)助進行信息提供并請求支付獎金，并在提交檢舉信息時向SEC提交代理律師的姓名和聯(lián)系方式；第二，遵守關于匿名檢舉的程序：第三，在領取獎金之前必須向SEC披露身份，并且按照相關程序進行驗證。換言之，如果檢舉人不領取獎金，則其可以保持完全的匿名。

5.規(guī)則差異

由于《多德-弗蘭克法案》第922條和第744條采用了相同表述，CFTC規(guī)則與上述SEC規(guī)則基本一致，但也存在以下幾點比較重要的區(qū)別：（1）CFTC規(guī)則沒有禁止雙重獎金的條款，因此假如檢舉人先從SEC獲得了獎金，那么其有可能從CFI'C再次獲得獎金；（2）CFTC沒有將獨立審計機構工作人員在進行外部審計中獲得的信息排除在原生信息之外；（3）如果CFTC對檢舉人所在的公司進行相關調查，則此時檢舉人的檢舉不再滿足自愿檢舉的條件，而SEC規(guī)則規(guī)定僅在調查直接針對檢舉人或其代表時才構成對自愿性的排除；（4）CFTC在考慮確定獎金比例時會考慮過大的獎金額度是否會產(chǎn)生負面激勵，SEC則未列出該因素；（5）CFTC不會執(zhí)行反報復訴訟。檢舉人可以自行進行私人訴訟，而如上述SEC保留該項權利。

6.實施情況

據(jù)統(tǒng)計，在2014財政年度內，SEC在公司信息披露與財務、未注冊發(fā)行、發(fā)行欺詐、操縱市場、內幕交易、《海外反腐敗法》的執(zhí)行等方面共收到3620條檢舉信息，該數(shù)據(jù)在2012年和201 1年分別為3238條、3001條。自2011年檢舉人舉報機制執(zhí)行以來，SEC共進行了10多筆獎勵，8筆發(fā)生在2014年，其中2014年9月22日SEC給出了一筆超過3000萬美元的獎金，該檢舉人提供的信息幫助SEC發(fā)現(xiàn)了一宗正在進行的、非常隱蔽的證券違法活動。除了激勵獎金方面，2014年SEC還首次提起了反報復訴訟，最終被告同意支付220萬美元進行和解。2015年4月，SEC又發(fā)布行政命令，對某公司雇傭協(xié)議中的保密條款違反前述第21F條要求的行為，進行了處罰。雖然在實施不到五年的情況下斷言其成功為時尚早，但相對于《多德一弗蘭克法案》生效之前SEC僅僅針對內幕交易、獎金上限為執(zhí)行金額10%、其很少被實際使用的檢舉人程序，現(xiàn)行規(guī)則無疑更勝一籌。CFTC方面，2014財年共接到227條檢舉信息，并在該年5月20日發(fā)放了其首筆24萬美元的獎金。

三、圍繞優(yōu)化檢舉機制的爭論和考量

1.是否需要將內部檢舉作為前置條件？

有觀點認為，大額獎金激勵會改變占有違法信息的舉報人的行為動機，使他們更愿意首先向SEE進行報告而不是向公司進行內部檢舉。這會削弱公司內部合規(guī)和舉報機制在發(fā)現(xiàn)違法活動中的作用，并降低公司建立完善內部報告體系的動力，而SEC本身、法院以及國會都強調過公司內部報告體系在發(fā)現(xiàn)違法行為中的重要性。因此，有論者建議應當要求檢舉人在向SEC檢舉之前，先進行內部檢舉，至少在公司內部報告體系提供適當?shù)姆磮髲捅Ｗo制度時檢舉人應當這么做，否則不能得到獎勵。類似的提議還包括應當在向SEC進行檢舉時要求檢舉人同時進行內部檢舉。

實際上，SEC在制定規(guī)則時對此也進行了考慮。SEC承認，新的檢舉規(guī)則通過增加經(jīng)濟刺激確實改變了檢舉人面臨的“成本一收益”結構，可能使檢舉人偏向于考慮向SEC檢舉而不是內部報告。這帶給公司的成本包括：（1）由于檢舉人先向SEC報告，導致公司獲得違法信息的時間延遲，可能給公司和投資者帶來損失；（2）由于內部報告體系篩選作用的消失，本來可以通過公司內部舉報體系解決的無價值舉報可能帶來更多的訴訟和辯護成本；（3）由于證券違法行為舉報激勵的增強，檢舉人可能更不愿意就其他違法行為對公司進行報告，因此可能帶來損失；（4）公司內部報告系統(tǒng)有效性受到影響，不能有效發(fā)現(xiàn)違法行為帶來的損失，等等。

與此同時，亦有既往研究表明，檢舉人“成本一收益”模型中非金錢的因素占據(jù)非常重要的地位，大部分檢舉人不會因為金錢刺激而改變其行為結構，因此原來傾向于進行內部報告的檢舉人仍然會繼續(xù)進行內部報告。而且，盡管內部報告系統(tǒng)有其必要性，但它并不能提供一個強有力的外部執(zhí)法體系，面對重大的、組織內部參與度廣的違法活動時效用有限。《多德-弗蘭克法案》下的檢舉機制可以作為對公司內部舉報體系有效性的檢驗。督促公司加強內部舉報體系的構建。

SEC的觀點更中立一些，其認為如果將內部舉報作為前置條件，將導致那些只愿意向SEC進行報告的檢舉人不再行動，將使SEC失去部分關于違法行為的關鍵信息。但是SEC同時也承認，以往的獎勵規(guī)則可能對于公司內部報告體系的有效性產(chǎn)生影響，因此也特別就此在最終規(guī)則中做了調整，以鼓勵檢舉人使用內部報告體系：第一，把檢舉人是否對內進行報告作為確定獎金比例的關鍵因素之一，積極參與內部報告體系的檢舉人將得到更高的獎金比例；第二，檢舉人先在內部進行報告，并于120天內向SEC進行報告的，將內部報告的時點作為檢舉時點，使檢舉人不因內部報告而喪失其信息作為原生信息的資格；第三，如果檢舉人向公司進行了內部報告。而公司經(jīng)過調查以后向SEC提交調查結果。SEC依據(jù)公司的調查結果成功進行了執(zhí)法，則檢舉人仍然有資格分享全部罰金的10%-30%。SEC認為，以上三項設計會激勵理性的檢舉人同時向內部和向SEC進行舉報。從而激勵公司繼續(xù)建立完善、有效的內部報告系統(tǒng)。

這種思路也在實際案例處理中得到體現(xiàn)。SEC在2014年7月31日支付的一筆超過40萬美元的獎金中，考慮了檢舉人積極參與內部報告但公司沒有正確處理的情形。在檢舉人已經(jīng)接受了公司所在自律組織的調查的情況下，SEC以公共利益為由放寬了“自愿”提供信息的要求，仍然給予了檢舉人獎金。

2.是否應允許檢舉人單獨提起訴訟？

在經(jīng)典的奎潭規(guī)則或前述《虛詐（檢舉）給付請求法》下，檢舉人向美國司法部秘密提交訴訟請求，司法部可以在審閱相關文件之后決定是否參與此項訴訟。即使司法部決定不參加此項訴訟，檢舉人仍然可以以美國政府的名義繼續(xù)進行起訴。而在這種情況下。檢舉人一般能夠獲得更高比例的獎金，因為此時沒有政府的參與，檢舉人承擔著更高的舉證責任和訴訟成本。

《多德-弗蘭克法案》下的獎金機制則沒有賦予檢舉人單獨進行訴訟的權利，僅在SEC依據(jù)檢舉人提供的信息進行執(zhí)法之后才給予檢舉人獎勵。SEC在整個程序當中扮演著守門員甚至是路障的角色，批評者認為這種機制設計會在兩個方面降低效率：

其一，SEC可能會繼續(xù)忽略某些有價值的信息，而此時檢舉人的單獨訴訟可以發(fā)揮作用。在檢舉人獎金程序實施之前，SEC事實上已經(jīng)收到并且處理了大量的舉報信息，其中就包括麥道夫龐氏騙局的相關舉報，但是SEC沒能成功地從中發(fā)現(xiàn)欺詐行徑。如果不賦予檢舉人訴權，檢舉人獎金程序也只能提高SEC收到信息的質量，上述情況仍然無法避免。而SEC之所以會忽略有效信息，可能源于以下因素：缺乏執(zhí)法資源、和其他監(jiān)管機構之間的協(xié)作存在問題、SEC可能被捕獲，更進一步，檢舉者出現(xiàn)本身或許就意味著監(jiān)管者的監(jiān)管不到位。

其二，《虛詐（檢舉）給付請求法》式的規(guī)則可以使檢舉人的舉報有更大的幾率通過一個公開的、公共的討論來解決，而《多德-弗蘭克法案》下除獎金外沒有提供任何其他激勵方式。對于那些出于道德層面而非金錢動機進行舉報的檢舉人來說，他們更希望的可能是出現(xiàn)在法庭上，在公眾環(huán)境下“伸張正義”。《虛詐（檢舉）給付請求法》能夠保證這樣一個渠道，只要檢舉人本人選擇繼續(xù)，就有機會就其檢舉的事項進行公開的辯論。這對于很多檢舉人構成有效的激勵。當然必須承認，作為執(zhí)行規(guī)則的制定者，SEC也實在無法跳出《多德一弗蘭克法案》所設定的基本框架和權限。

3.大額的獎金是否會激勵惡意與無價值的檢舉？

SEC規(guī)則雖然對適格的受獎者作出了規(guī)定，但沒有為檢舉設定任何限制，不要求檢舉的信息達到“重大”標準，同時接受檢舉信息的范圍也十分廣泛——只要涉及違反證券法律法規(guī)即可，又因為不要求內部報告前置程序，因此有評論者擔心抱著惡意或者“撞彩”心態(tài)的檢舉者可能會導致大量不準確或者無價值的消息涌入SEC。消耗監(jiān)管部門的行政和財政資源，進而影響執(zhí)法的有效性。當然也有學者反駁這一觀點，認為《虛詐（檢舉）給付請求法》等其他領域檢舉人獎勵程序的實踐表明，無價值或錯誤消息與有價值消息的比例并沒有想象中的高，這是由于獎金受領要求檢舉人按照既定的程序提交非常具體的有關欺詐的信息，要捏造這些信息并不容易，同時檢舉人也會擔心惡意檢舉可能面臨的偽證懲處。

值得注意的是，SEC規(guī)則中至少設計了兩項機制專門限制惡意或無價值檢舉：其一，SEC規(guī)則與其他相近規(guī)則類似，要求想要參與到舉報程序中的檢舉人必須宣誓提交的信息在其所認知的范圍內是真實的，否則將承擔作偽證的責任。通過提高檢舉人進行惡意或無價值檢舉的成本?？梢詼p少SEC投入調查的資源。提高每條信息的準確性和含金量，同時也可降低SEC調查對于涉事公司的影響。其二，要得到反報復規(guī)則的保護，前提條件是檢舉人必須是“合理地相信”其檢舉是真實的，而惡意編造或者隨意捏造消息的檢舉者顯然不符合這一條件，因此不受反報復規(guī)則的保護，可能面臨職業(yè)生涯終止的結局，該等預期也會抑制惡意或無價值檢舉。實踐數(shù)據(jù)也證實了這一點，2014年度三千多條的檢舉量并非難以承受，特別是考慮到建立在其基礎上的成功執(zhí)法案例及其威懾效應時。

4.對違法者發(fā)放獎金是否合適？

SEC規(guī)則在受獎者的適格性條件中并未將本身參與違法行為的舉報者排除在外，這在規(guī)則制定過程中就存在爭議。有評論者對此持支持態(tài)度，認為將自身牽涉被舉報違法行為的檢舉人排除在適格的受獎人范圍外或者減少其獲得的獎金都不可取。因為這部分檢舉人恰恰是最需要經(jīng)濟刺激來促使其進行檢舉的，如果沒有足夠的激勵，那么這部分檢舉人就不會舉報，違法行為就不能得到發(fā)現(xiàn)和制止。同時，此類檢舉人通常也是最有價值的一手信息的內部擁有者，可能是有關違法行為的最佳甚至唯一信息來源；而且，給予違法者獎金還可能產(chǎn)生威懾作用，使得違法者永遠面臨著被其同伙舉報的風險。相反，也有論者主張不應對此類檢舉人進行獎勵，主要基于兩點理由：其一，在倫理上對違法者的違法行為進行獎勵是不正確的，這會鼓勵違法者，并且無助于市場的健康發(fā)展；其二，給予這類檢舉人獎勵可能使其延遲檢舉的時間，以滿足100萬美元的資格門檻或者謀求更多的獎金。

綜合考慮以上因素，SEC認為為了獲取有價值的信息，仍然有必要對于違法的舉報者給予獎金激勵，但同時也對其可以獲得的獎金進行了限制，主要包括兩個方面：第一，對于參與到所舉報的違法行為中的檢舉人而言，計算罰金總額時不包括其個人因為違法所應繳納的罰金，也不包括檢舉人操控或實質影響的實體應當繳納的罰金。也就是說，違法者不能因為其個人的違法行為受到獎勵，但是可以從舉報其他違法者中獲得獎金激勵，第二，SEC將違法性作為確定獎金比例的負面因素，參與到違法行為中的檢舉人應當接受更低的獎金比例，這與一部分評論者的意見也是一致的。

四、我國證券檢舉人規(guī)則的進化及進一步完善

對照美國證券違法活動檢舉人規(guī)范體系從一般到特殊的層層演化以及圍繞制度設計的精細考慮，我國的證券檢舉人規(guī)則的相關安排就粗線條得多涉及證券違法活動舉報的規(guī)則發(fā)軔于2001年6月的《中國證券監(jiān)督管理委員會關于有獎舉報證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》（以下簡稱《通告》），全文六條，僅600余字，該通告旨在“為嚴厲打擊證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為，維護證券期貨市場正常秩序，切實保保護廣大人民群眾的合法權益，鼓勵知情人舉報證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為”，針對“以證券期貨投資為名，以高額回報為誘餌，詐騙群眾錢財，以及未經(jīng)中國證監(jiān)會批準非法從事或變相非法從事證券期貨業(yè)務，或非法設立和經(jīng)營證券期貨交易場所從事證券期貨業(yè)務等違法犯罪行為，任何單位和個人都可以積極向證券監(jiān)管部門舉報”。在激勵部分，《通告》根據(jù)檢舉效果，規(guī)定了三檔獎勵：凡提供證券期貨詐騙和非法證券期貨交易等線索，經(jīng)所在地方政府及有關部門查證屬實的，由受理舉報的證券監(jiān)管部門向舉報人一次性發(fā)放獎金人民幣不高于3千元；獎金不高于2萬元；直至“舉報重大線索或有特殊貢獻的，可給予重獎”。與此同時，《通告》也對“借舉報故意捏造事實，誣告陷害他人，制造事端，干擾證券監(jiān)管機構正常工作的”申明了嚴正態(tài)度。

2014年6月，中國證監(jiān)會出臺了《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），旨在“為保障個人、單位依法行使舉報證券期貨違法違規(guī)行為的權利，規(guī)范舉報工作，加大對證券期貨違法違規(guī)行為的打擊力度”，設立了“證券期貨違法違規(guī)行為舉報中心”，會同各地證監(jiān)局處理相關檢舉。在激勵方面，《暫行規(guī)定》將舉報獎勵限于舉報下列違法違規(guī)行為的實名舉報：內幕交易或利用未公開信息交易；操縱證券、期貨市場；信息披露違法違規(guī)；欺詐發(fā)行證券。獎勵幅度方面規(guī)定，經(jīng)調查屬實，已依法作出行政處罰且罰沒款金額在10萬元以上的，按罰沒款金額的1%對舉報人進行獎勵；已依法移送司法機關后作出生效的有罪判決的，酌情給予獎勵。獎勵金額不超過10萬元。對于舉報在全國有重大影響，或涉案數(shù)額巨大的案件線索，經(jīng)調查屬實的，獎勵金額不受前款規(guī)定的限制，但最高不超過30萬元。

相比美國，“中國式證券檢舉”制度具有如下特點。第一，鼓勵舉報人實名舉報，并將其作為獲得獎勵的前提，類似美國通過律師完成前期溝通的做法難以實現(xiàn)。第二，獲取獎勵的門檻較低，但同時金額上限也甚低，缺乏美國式比例加幅度調節(jié)的彈性。顯示出我國監(jiān)管部門對于大額獎勵持更審慎態(tài)度。第三，在原生信息認定、獎金比例確定等環(huán)節(jié)，我國規(guī)則尚語焉不詳，不像SEC提供了較為明確的指引和考慮因素。第四，對舉報人本人參與其舉報的證券期貨違法違規(guī)行為的，我國不予獎勵，表明了更高的道德要求，卻也壓縮了運用經(jīng)濟刺激調整當事人行為模式的空間。第五，整體制度安排上，缺少檢舉與內部報告、單獨訴訟等的銜接和功能劃分，而這也與我國當下相關規(guī)范本身闕如、私人訴訟開展不活躍直接相關。第六，在保護機制方面，我國目前比較強調監(jiān)管部門的保密操作，而不像美國更深入地與雇傭法律相結合，所提供的反報復武器未必能令檢舉人安心。

進一步觀察，我國尚未在公司等商業(yè)組織內部形成有利于違法活動檢舉的整體框架和倫理氛圍。即便是僅就金融機構來說也是如此，而這點上不單美國，其他一些國家或地區(qū)亦走在了我們的前面，相關舉措可提供參考。例如2015年10日，英國的主要金融監(jiān)管部門——金融行為監(jiān)管局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA）就聯(lián)合發(fā)文，要求達到一定規(guī)模的商業(yè)銀行、證券經(jīng)營機構、保險公司等按期落實：（1）指定一名高管作為公司違法活動檢舉事務負責人；（2）制定出內部規(guī)則以應對各類檢舉告發(fā)活動所涉及的信息披露事宜；（3）每年至少向董事會提交一份有關該內容的報告；（4）將上述兩個監(jiān)管部門提供的檢舉保護服務告知雇員并在雇傭合同中體現(xiàn)；（5）如果在與雇員的舉報相關爭議解決中落敗，則應當將情況及時報告給金融行為監(jiān)管局，等等。

總之，使內部人能夠放下顧慮、有所作用，不僅要靠監(jiān)管部門和司法機關的恰當執(zhí)法，更直接仰仗于公司內部的規(guī)則激勵和制度保障。檢舉以使公司惡行曝光，被認為符合行業(yè)及監(jiān)管者兩方面的利益。統(tǒng)計顯示，涉及英國金融機構有案可查的檢舉記錄。已從2007-2008財年的138宗上升到2014-2015財年的1340宗，上漲了近十倍。這些被證明行之有效且已成為慣例或者文化的做法，的確值得我國監(jiān)管部門的重視和借鑒。

五、結語

激勵和保護功能的雙重不足，折射出我國證券違法活動檢舉機制遭遇的尷尬，這一方面受制于資本市場、法治環(huán)境的總體發(fā)展水平。另一方面也與該領域頗為薄弱的研究狀況息息相關。檢索可見的寥寥數(shù)篇較有價值的作品，勾勒出學界相關探索的軌跡。例如李俊峰曾對《虛詐（檢舉）給付請求法》中的“罰款分享”機制進行說明，認為這種機制屬于法律的私人執(zhí)行。而引入私人執(zhí)行有助于我國法律實施狀況的改善。李虹介紹了《多德一弗蘭克法案》下的檢舉人激勵程序，并將重心放在其所稱的“罰沒款分成”機制，提倡將大量市場主體轉化成私人監(jiān)督者，以提高違法成本，起到監(jiān)管效能倍增的效果。

將視野進一步拓寬，從整體上來思考相關問題。李飛就主體和主觀要件、對象事實、處理程序、激勵與保護措施等方面對公益告發(fā)展開分析，認為公益告發(fā)在公私領域的適用都非常廣泛。王貴松提出我國在引人公益告發(fā)制度時。應當將言論自由作為公益告發(fā)的基本依據(jù)，對公益告發(fā)的正當性依據(jù)真實性、目的正當性、方式妥當性進行判斷，給檢舉人提供恰當?shù)募詈捅Ｗo。筆者贊賞并襄助同仁們的努力，聚焦證券領域，希望以本文引起更多對此問題的關注和思考，推動金融違法活動檢舉制度在理論、規(guī)范和實踐層面的繼續(xù)完善。

（責任編輯 李濤）