趙麗 周一鳴

[摘 要]自從2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)以來(lái)，社區(qū)矯正法律監(jiān)督成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新工作。在最高檢一系列規(guī)范性文件的指導(dǎo)和各地檢察機(jī)關(guān)積極探索和嘗試下，社區(qū)矯正檢察工作取得明顯成效。但實(shí)踐表明，社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)行中依然存在諸多問(wèn)題，如監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員不健全、監(jiān)督信息渠道不暢通、監(jiān)督手段方式不有力，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效。本文重在分析上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了完善我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制的思考。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)矯正；法律監(jiān)督；問(wèn)題分析；完善

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）10 — 0107 — 03

一、社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)踐探索

社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指人民檢察院運(yùn)用法律賦予的職權(quán)、按照法律規(guī)定的程序，對(duì)公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)等在實(shí)行社區(qū)矯正過(guò)程中的執(zhí)法、司法活動(dòng)是否合法以及是否維護(hù)了社區(qū)矯正對(duì)象合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正依法公正實(shí)施的專門(mén)性活動(dòng)?！?〕社區(qū)矯正法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重要組成部分，也是新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基本途徑之一。自從2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)以來(lái)，最高檢為適應(yīng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的實(shí)踐需要，相繼下發(fā)了《最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)外執(zhí)行檢察工作的意見(jiàn)》（2005年）、《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》（2006年）、《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行犯罪脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見(jiàn)》（2007年）、《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》（2008年）等一系列指導(dǎo)監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的文件，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)范化、有序化。與此同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛制定了加強(qiáng)本地社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)施辦法和意見(jiàn)，并進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。如北京西城區(qū)檢察院為適時(shí)地了解社區(qū)矯正的情況，要求檢察人員每周至少與一名社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行談話，并經(jīng)常深入到各司法所、派出所、社區(qū)街道辦、公益勞動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行巡視檢察。湖南省醴陵市檢察院為強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、抽樣訪談對(duì)社區(qū)服刑人員的基本情況、人員結(jié)構(gòu)、教育改造訴求等進(jìn)行全面調(diào)研，抓好基礎(chǔ)性工作的同時(shí)，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，注重社區(qū)矯正的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，創(chuàng)新了社區(qū)矯正法律監(jiān)督的長(zhǎng)效工作機(jī)制。湖北省荊門(mén)市東寶區(qū)檢察院探索通過(guò)“學(xué)習(xí)+分享+自省”的方式，開(kāi)展法制教育，掌握社區(qū)矯正人員思想動(dòng)態(tài)，引導(dǎo)服刑人員悔過(guò)自新，感恩社會(huì)，重新做人。山東省滕州市檢察院定期與司法局就社區(qū)矯正人員名單進(jìn)行相互核對(duì)，以確保矯正人員及時(shí)納入監(jiān)督范圍。同時(shí)，該院還通過(guò)建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度，完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，健全信息共享，暢通信息渠道。寧夏銀川市上前城地區(qū)人民檢察院于2013年3月成立了專門(mén)機(jī)構(gòu)社區(qū)矯正法律監(jiān)督辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)全市社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并于2015年3月底全市引進(jìn)社區(qū)矯正檢察管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矯正檢察工作的信息技術(shù)化管理，同時(shí)在實(shí)踐中推行創(chuàng)設(shè)了社區(qū)矯正檢察“1237”工作模式①。這些有益的實(shí)踐探索與嘗試不僅符合各地的實(shí)際情況，豐富了檢察監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)，而且為檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正檢察工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。然而，根據(jù)馬克思主義的實(shí)踐觀，實(shí)踐不僅是認(rèn)識(shí)的來(lái)源和基礎(chǔ)，而且是認(rèn)識(shí)的真理性和客觀性的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐表明，社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，急需解決。

二、我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制存在問(wèn)題分析

經(jīng)過(guò)近些年的實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正法律監(jiān)督方面進(jìn)展迅速，成效明顯，但存在以下突出問(wèn)題：

（一）機(jī)構(gòu)人員不健全，影響了監(jiān)督的有效開(kāi)展

專門(mén)健全的機(jī)構(gòu)，充分專業(yè)的人員是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)規(guī)范有效運(yùn)行的基本保障。目前，全國(guó)大多數(shù)地方承擔(dān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督任務(wù)的是基層檢察院的監(jiān)所檢察部門(mén)，無(wú)監(jiān)所檢察部門(mén)的基層檢察院由公訴科負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。相比監(jiān)禁刑檢察，檢察人員對(duì)于非監(jiān)禁刑的社區(qū)矯正檢察明顯經(jīng)驗(yàn)不足、重視不夠。而公訴部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)部門(mén)，本身就面臨案多人少的的矛盾，近年來(lái)隨著社區(qū)矯正人員逐年增加，轄區(qū)社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)分布點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，客觀上更加劇了社區(qū)矯正檢察人員力量嚴(yán)重不足與社區(qū)矯正檢察任務(wù)繁重的矛盾。因此，社區(qū)矯正檢察工作處于兩難境地，想做無(wú)力去做，不做職責(zé)又不允許。盡管近些年有些地方的檢察院嘗試設(shè)立了專門(mén)的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并配備專門(mén)人員，如社區(qū)矯正法律監(jiān)督辦公室、社區(qū)矯正檢察官辦公室，但這只是部分地區(qū)的嘗試，在全國(guó)并沒(méi)有形成規(guī)模。相對(duì)于復(fù)雜專業(yè)的社區(qū)矯正檢察工作，實(shí)踐中依然面臨檢察人員人手短缺、專業(yè)素養(yǎng)不高、監(jiān)督的主動(dòng)性不高等問(wèn)題。由此，機(jī)構(gòu)人員問(wèn)題直接制約著社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的有效深入開(kāi)展。

（二）監(jiān)督信息渠道不暢通，制約了監(jiān)督的及時(shí)同步

人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正從決定到解除矯正的全過(guò)程都有法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)性條件是知曉、了解和掌握被監(jiān)督主體的社區(qū)矯正執(zhí)法過(guò)程及所有與此有關(guān)的信息。從最高檢《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》的規(guī)定和檢察實(shí)踐看，人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正的交付執(zhí)行、監(jiān)管教育、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等的信息獲取途徑有書(shū)面檢察、實(shí)地考察、與有關(guān)人員或組織談話、接到申訴、檢舉和控告。事實(shí)上，實(shí)地考察和有關(guān)法律文書(shū)的送達(dá)均需花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，所以對(duì)矯正對(duì)象是否報(bào)到、矯正過(guò)程是否存在脫管、漏管現(xiàn)象錯(cuò)過(guò)了監(jiān)管的最好時(shí)機(jī)。而與有關(guān)組織和人員的談話在實(shí)踐中也因?yàn)楣ぷ鏖_(kāi)展不廣泛等原因難以獲得及時(shí)有效的信息。由此，前三種方式獲得的信息不僅時(shí)間上具有滯后性而且發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題只是少量，致使檢察機(jī)關(guān)無(wú)法全面掌握對(duì)社區(qū)矯正工作的執(zhí)法落實(shí)情況。檢察實(shí)踐中，被監(jiān)督對(duì)象提供和接到申訴、檢舉、控告是獲得社區(qū)矯正檢察監(jiān)督信息的主要途徑之一，但該途徑較為被動(dòng)，很大程度上依賴于被監(jiān)督對(duì)象的主動(dòng)配合和矯正人員等自身的法律意識(shí)。無(wú)法獲得及時(shí)有效的監(jiān)督信息，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督則成為無(wú)源之水，監(jiān)督的預(yù)防、糾正和控制功能也將無(wú)從談起。綜上，檢察監(jiān)督信息渠道的不暢通，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作開(kāi)展的突出問(wèn)題。

（三）監(jiān)督方式手段不有力，消弱了監(jiān)督的實(shí)踐力度

權(quán)力需要具體的行為才能體現(xiàn)出來(lái)，法律監(jiān)督權(quán)要通過(guò)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督行為，才能發(fā)揮法律監(jiān)督的作用?！?〕立法所設(shè)定的監(jiān)督方式是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到檢察監(jiān)督行為的實(shí)際效用。

根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》和最高檢《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督方式是發(fā)出檢察建議書(shū)或糾正違法通知書(shū)。由于立法所規(guī)定的檢察建議和糾正違法通知書(shū)對(duì)被監(jiān)督單位均不具有強(qiáng)制力和法律執(zhí)行力，其監(jiān)督行為能否被采納或者接受完全取決于被監(jiān)督單位的配合，因此導(dǎo)致社區(qū)矯正法律監(jiān)督在實(shí)踐中的效果被弱化甚至虛化。從法理角度講，法律監(jiān)督行為要產(chǎn)生一定的法律效果，必須明確被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》256條僅僅規(guī)定，批準(zhǔn)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)收到人民檢察院的書(shū)面糾正意見(jiàn)后“應(yīng)當(dāng)立即對(duì)該決定進(jìn)行重新核查。”至于“重新核查”后如何處理，是否要以書(shū)面形式反饋給檢察機(jī)關(guān)，被監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)不予理睬是否會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，法律沒(méi)有作進(jìn)一步的規(guī)定。因此，實(shí)踐中，被監(jiān)督機(jī)關(guān)抵觸甚至對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的成效大打折扣。法律監(jiān)督意見(jiàn)得不到被監(jiān)督者的接受，法律監(jiān)督人員的履行法律監(jiān)督職能的積極性也漸漸地淡化，進(jìn)一步影響了法律監(jiān)督機(jī)制的良性運(yùn)行。正是由于立法所設(shè)定的監(jiān)督手段的有限性和剛性不足，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效受到嚴(yán)重影響。

三、我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制的完善

社區(qū)矯正法律監(jiān)督的根本價(jià)值和目的在于保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)的治安穩(wěn)定。完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制既是實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正價(jià)值法律監(jiān)督目標(biāo)的要求，也是解決當(dāng)前存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，加強(qiáng)專門(mén)機(jī)構(gòu)人員建設(shè)

在現(xiàn)有人手和編制有限的情況下，要保證社區(qū)矯正法律監(jiān)督的專業(yè)性和規(guī)范化，筆者認(rèn)為有以下途徑：首先，設(shè)立專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。綜觀國(guó)外非監(jiān)禁刑監(jiān)督制度，雖然各國(guó)賦予非監(jiān)禁刑執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)各有不同，但均重視專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，專業(yè)程度很強(qiáng)。結(jié)合我國(guó)部分地方的嘗試，設(shè)立專門(mén)的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)已成為學(xué)界共識(shí)。當(dāng)然，根據(jù)我國(guó)各地的實(shí)際情況，專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)在尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，絕非一步到位。其次，提高檢察人員的綜合素養(yǎng)。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督不僅要求檢察人員熟悉社區(qū)矯正的法律法規(guī)，掌握法律規(guī)范的原意和基本精神，還要求具備良好的人際交往能力、溝通協(xié)調(diào)能力和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。因此，要重視和加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正專業(yè)檢察人才綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提升。一方面通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能比賽、經(jīng)驗(yàn)交流等多種方式提高檢察人員的社區(qū)矯正檢察能力；另一方面，應(yīng)以考評(píng)督促和激勵(lì)檢察人員自我提升?？荚u(píng)具有引導(dǎo)和導(dǎo)向的功能，以檢察人員社區(qū)矯正檢察工作業(yè)績(jī)作為績(jī)效考評(píng)的主要依據(jù)，不僅能激勵(lì)檢察人員主動(dòng)學(xué)習(xí)、努力工作，而且能督促檢察人員不斷提升自我。再次，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源參與。社區(qū)矯正的本質(zhì)特征和優(yōu)勢(shì)之一就是社會(huì)力量的廣泛參與。矯正對(duì)象生活在社區(qū)里，因此充分發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾參與社區(qū)矯正法律監(jiān)督的積極性既是檢察工作依靠群眾原則的體現(xiàn)，也是解決人手不足的有效路徑。具體的做法可以是隨時(shí)走訪社區(qū)居民，也可以是為社區(qū)居民提供一個(gè)專門(mén)的參與矯正對(duì)象考核的平臺(tái)。〔3〕

（二）加強(qiáng)協(xié)作，構(gòu)建社區(qū)矯正信息共享機(jī)制

基于上述獲取矯正監(jiān)督信息渠道不暢通的問(wèn)題，筆者認(rèn)為除應(yīng)盡可能地完善現(xiàn)有信息渠道，如檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持定期檢察和不定期檢察相結(jié)合，健全社區(qū)矯正檢察人員與有關(guān)組織和人員的談話制度，注重從談話中發(fā)現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)等在社區(qū)矯正執(zhí)法過(guò)程中的違法信息和線索。更為重要的是，依托科技手段，加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。我們認(rèn)為，監(jiān)督關(guān)系與協(xié)作關(guān)系并存，監(jiān)督并不排斥合作，要在合作中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合檢察制度就是合作的體現(xiàn)，既解決了社區(qū)矯正工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題、查糾了違法情況，也充分顯示了合作的合力和雙贏。近些年，各地監(jiān)所檢察部門(mén)通過(guò)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)、檢察專網(wǎng)和視頻會(huì)議系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，極大地提升了監(jiān)所檢察部門(mén)的監(jiān)督水平和能力。同樣，應(yīng)構(gòu)建社區(qū)矯正信息共享機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合公、法、司建立社區(qū)矯正信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法信息的互聯(lián)互通和信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法信息，預(yù)防矯正對(duì)象脫管、漏管現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正各單位執(zhí)法活動(dòng)的同步動(dòng)態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正的依法規(guī)范實(shí)施，維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定。

（三）剛?cè)岵?jì)，完善違法糾正機(jī)制

鑒于社區(qū)矯正檢察方式手段缺乏剛性，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的問(wèn)題，學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)從立法上完善社區(qū)矯正的違法糾正機(jī)制，賦予檢察建議和糾正違法通知書(shū)以剛性效力。例如有學(xué)者認(rèn)為首先應(yīng)從名稱上將“糾正通知書(shū)”改為“糾正決定書(shū)”，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的強(qiáng)制性。〔4〕還有學(xué)者提出應(yīng)賦予檢察監(jiān)督法律文書(shū)以程序性法律后果。社區(qū)矯正中檢察監(jiān)督的程序性法律后果應(yīng)當(dāng)包括糾正期限和回復(fù)制度。即被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察監(jiān)督文書(shū)應(yīng)在限期內(nèi)整改并予以通報(bào)回復(fù)的制度?！?〕對(duì)于改變檢察監(jiān)督法律文書(shū)名稱的建議，筆者并不贊同。從法律監(jiān)督權(quán)本身的性質(zhì)來(lái)看，它是對(duì)被監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)如何行為或者不應(yīng)當(dāng)如何行為所作的一種提示，是一種督促權(quán)而非決定權(quán)，因此將“糾正通知書(shū)”改為“糾正決定書(shū)”違背了法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)。而關(guān)于賦予社區(qū)矯正檢察監(jiān)督以程序性法律后果的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為合理且具有可操作性。我國(guó)現(xiàn)有刑事訴訟法和有關(guān)司法解釋中針對(duì)立案監(jiān)督等有類似的規(guī)定②，而且實(shí)踐中有些地方已經(jīng)通過(guò)地方立法的形式確立了檢察建議強(qiáng)制反饋制度，如福州、廈門(mén)等市檢察院。〔6〕

事實(shí)上，社區(qū)矯正違法糾正機(jī)制的完善絕非一朝一夕能見(jiàn)效，在法律監(jiān)督制度設(shè)計(jì)與監(jiān)督機(jī)制保持目前狀況不變的前提下，要突出和強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效，當(dāng)務(wù)之急主要是改變以往的工作思路，剛?cè)岵?jì)，強(qiáng)調(diào)柔性監(jiān)督。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)要在充分尊重被監(jiān)督者的基礎(chǔ)上，采取協(xié)商式的、建議性的監(jiān)督，以“提醒”的方式引發(fā)被監(jiān)督者的自覺(jué)行為。這既符合當(dāng)前社區(qū)矯正工作情況復(fù)雜、存在諸多不確定因素的實(shí)際情況，也與檢察機(jī)關(guān)采取糾正違法通知書(shū)、檢察建議的方式糾正矯正主體的違法行為的現(xiàn)實(shí)相契合?！?〕

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕