編寫人：閻　巍　最高人民法院行政審判庭法官

公法秩序下的私權(quán)保護(hù)——廈門居泰安物業(yè)管理有限公司訴上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局再審案

編寫人：閻巍最高人民法院行政審判庭法官

行政處罰 行政給付 質(zhì)權(quán)

【裁判要旨】

行政行為合法性的判斷一般應(yīng)當(dāng)以行為作出時所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律規(guī)范為基準(zhǔn)。但當(dāng)有新的證據(jù)表明該行為作出時所依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)不符，且該行為繼續(xù)存在可能侵害行政相對人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)對原行為負(fù)有改正義務(wù)。行政機(jī)關(guān)拒絕改正的，人民法院可依據(jù)《行政訴訟法（修訂前）》第54條第3項(xiàng)或《行政訴訟法（修訂后）》第72條之規(guī)定，判決行政機(jī)關(guān)履行改正義務(wù)。

【相關(guān)法條】

1990年《行政訴訟法》第54條

2014年《行政訴訟法》第72條

《最高人民法院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（法發(fā)［2005］62號）

【案例索引】

一審：上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決

二審：上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決

再審：最高人民法院（2013）行提字第7號行政判決

【基本案情】

原審法院查明：黃浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，調(diào)查上海吳淞海關(guān)移交的柏德貿(mào)易有限公司(以下簡稱柏德公司)涉嫌走私

再審判決書·二維碼羊毛案。黃浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即對存放于上海市寶山區(qū)宗福倉庫的涉案澳大利亞進(jìn)口羊毛采取了扣留措施，并進(jìn)行調(diào)查。嗣后，經(jīng)有關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)對該批羊毛進(jìn)行鑒定，發(fā)現(xiàn)已出現(xiàn)脫脂變質(zhì)現(xiàn)象，黃浦工商分局遂依法先行拍賣，得款人民幣7,196,545.66 元。因查不到相關(guān)當(dāng)事人，黃浦工商分局于1999年l0月16日在《文匯報》上刊載公告。公告載明：限有關(guān)該批羊毛的所有人于公告發(fā)布之日起3個月內(nèi)，攜帶有關(guān)合法證明前往黃浦工商分局下屬的支隊(duì)接受調(diào)查。如逾期，黃浦工商分局將依照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)第61條的規(guī)定予以處理。由于貨物所有人未在通知期限內(nèi)出現(xiàn)，黃浦工商分局依照上述規(guī)定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛為無主財產(chǎn)并上繳財政的決定。

該院另查明，廈門建行在涉案羊毛之上設(shè)有質(zhì)權(quán)。福建省廈門市中級人民法院（以下簡稱廈門中院）于2000年7月26日作出(1999)廈經(jīng)初字第215號民事判決，其中認(rèn)定，廈門建行于1998年7月31日與柏德公司簽訂的質(zhì)押合同連同其與廈門凱天貿(mào)易有限公司(以下簡稱凱天公司)簽訂的借款合同均合法有效。凱天公司如未按時還款，則廈門建行有權(quán)拍賣柏德公司提供擔(dān)保的質(zhì)物（即涉案羊毛）。判決生效后，廈門建行申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；廈門中院于2001年7月23日作出裁定，認(rèn)定凱天公司與柏德公司已停業(yè)，無經(jīng)營場所，質(zhì)物又被黃浦工商分局沒收，已無財產(chǎn)可供執(zhí)行，故裁定中止執(zhí)行。廈門建行遂提起本案行政訴訟，請求判決撤銷黃浦工商分局作出的沒收涉案羊毛的決定，并判決該局給付廈門建行拍賣上述財產(chǎn)所得款人民幣7,196,545.66元。

最高人民法院對對一審查明的事實(shí)基本認(rèn)可。鑒于黃浦工商分局是否在被訴行政行為作出時即已知道涉案羊毛設(shè)定質(zhì)權(quán)的事實(shí)，直接影響對被訴行政行為合法性的評價，有必要就此進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。故在本案審理過程中，圍繞上述事實(shí)，最高人民法院依職權(quán)查明了以下四個方面的問題：（一）關(guān)于廈門建行是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門建行代理人林清軍稱，其曾找到黃浦工商分局局長查詢涉案羊毛的處理情況。經(jīng)查，其所指稱的局長2000年8月才上任，此時涉案羊毛已經(jīng)處理完畢，故其證言與本案不具有關(guān)聯(lián)性。（二）關(guān)于廈門中院是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門中院報告本院稱，關(guān)于該院辦理民事案件過程中與黃浦工商分局及其上級機(jī)關(guān)聯(lián)系的情況，只能以卷宗材料為依據(jù)。經(jīng)查閱卷宗材料，其中并無該院派員至黃浦工商分局及其上級機(jī)關(guān)調(diào)查該案的相關(guān)記載。至于發(fā)函，卷中雖有該院發(fā)給黃浦工商分局的三份函件，但均無回執(zhí)。上述證據(jù)無法證明黃埔工商分局通過廈門中院獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)。（三）關(guān)于黃浦工商分局在扣押過程中是否獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。結(jié)合原宗福倉庫保管員張建國證言等有關(guān)證據(jù)，上海吳淞海關(guān)將案件移交黃浦工商分局時，涉案羊毛已經(jīng)由被查扣地點(diǎn)宗福倉庫轉(zhuǎn)移至其他倉庫，故不能認(rèn)定黃浦工商分局通過宗福倉庫的倉單或其保管人員得知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的有關(guān)情況。（四）關(guān)于黃浦工商分局是否在案件移交過程中獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。上海海關(guān)法規(guī)處周培榮、上海吳淞海關(guān)辦公室洪廣平的證言以及廈門中院詢問上海吳淞海關(guān)調(diào)查科奚曉軍的調(diào)查筆錄等證據(jù)，能夠證明吳淞海關(guān)在涉案羊毛走私案調(diào)查期間獲知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，但其在移交案件時是否將此情況告知黃浦工商分局，由于案卷材料記載缺失而無法查明，故無法認(rèn)定黃浦工商分局通過上海吳淞海關(guān)的告知而獲悉有關(guān)情況。綜上，現(xiàn)有證據(jù)不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)推定黃浦工商分局對此并不知情。

該院另查明，廈門建行曾于1999年12月6日將涉案羊毛的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司福州辦事處，該辦事處又于2006年12月15日將相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給廈門居泰安物業(yè)管理有限公司（以下簡稱居泰安公司），廈門中院據(jù)此分別于2007年3月14日和2007年3月22日作出兩份民事裁定（案號均為（2001）廈經(jīng)執(zhí)字第36號），將確認(rèn)質(zhì)權(quán)效力的生效民事判決的申請執(zhí)行人變更為居泰安公司。廈門建行在本案庭審中表示，同意由居泰安公司行使本案訴權(quán)。

此外，根據(jù)中共上海市黃浦區(qū)委員會于2014年9月26日發(fā)布的《關(guān)于組建上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局的通知》（黃委［2014］170號），黃浦工商分局與上海市黃浦區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等部門合并為上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局。

【裁判結(jié)果】

上海市黃浦區(qū)人民法院一審判決：一、維持上海市工商行政管理局黃浦分局作出的將涉案羊毛作為無主財產(chǎn)上繳財政的具體行政行為；二、駁回廈門建行的其他訴訟請求。

上海市第二中級人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：一、撤銷上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決；二、撤銷上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決；三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動調(diào)查并在其后120日內(nèi)對再審申請人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請求作出處理；四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請求。

【裁判分析】

最高人民法院審理認(rèn)為，本案存在三個主要爭議焦點(diǎn)：一是居泰安公司作為本案再審申請人是否適格；二是被訴行政行為是否合法以及被申請人是否負(fù)有相應(yīng)的改正義務(wù)；三是涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請人。

一、關(guān)于居泰安公司作為本案再審申請人是否適格的問題

對黃浦工商分局作出的認(rèn)定涉案羊毛為無主財產(chǎn)并上繳財政的決定，廈門建行享有包括起訴、上訴和申請再審在內(nèi)的尋求司法救濟(jì)的一系列訴訟權(quán)利。廈門建行之所以享有上述訴訟權(quán)利，基礎(chǔ)在于其涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的特定身份，這一身份使其對被訴行政行為具有了訴的利益，而該利益通過質(zhì)權(quán)的連續(xù)兩次轉(zhuǎn)讓，已經(jīng)連同廈門建行對凱天公司的債權(quán)一并轉(zhuǎn)移至居泰安公司名下。廈門中院根據(jù)兩份轉(zhuǎn)讓合同作出的（2001）廈經(jīng)執(zhí)字第36號民事裁定，將（1999）廈經(jīng)初字第215號民事判決的申請執(zhí)行人變更為居泰安公司，并明確由居泰安公司繼續(xù)行使廈門建行的權(quán)利義務(wù)，表明該公司的質(zhì)權(quán)人身份已經(jīng)得到司法確認(rèn)。在此情況下，居泰安公司承繼廈門建行原有訴訟地位的條件已經(jīng)成就，加之廈門建行在本院庭審中對于居泰安公司申請再審明確表示同意，故本院認(rèn)可居泰安公司的再審申請人資格。針對被申請人提出以票據(jù)、債券、存款單、倉單、提單出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)人再轉(zhuǎn)讓或者質(zhì)押無效為由否認(rèn)居泰安公司再審申請人資格的主張，因涉案質(zhì)權(quán)系以羊毛為標(biāo)的的動產(chǎn)質(zhì)押，而非以有關(guān)單據(jù)為標(biāo)的的權(quán)利質(zhì)押，本院對此不予支持。針對被申請人提出再審申請人以打包形式低價購入涉案債權(quán)和質(zhì)權(quán)，系通過民事法律手段變相造成國有資產(chǎn)流失行為的主張，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（法發(fā)［2005］62號）第3條有關(guān)“金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓、處置已經(jīng)涉及訴訟、執(zhí)行或者破產(chǎn)等程序的不良債權(quán)時，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和轉(zhuǎn)讓人或者受讓人的申請，裁定變更訴訟或者執(zhí)行主體”之規(guī)定，上述主張難以成立。針對被申請人提出涉案羊毛的質(zhì)權(quán)自2000年7月26日廈門中院的民事判決生效時方成立，并指出廈門建行1999年12月6日將質(zhì)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與該行在原審中陳述的事實(shí)矛盾，意在否認(rèn)質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓效力并據(jù)此否認(rèn)居泰安公司承繼訴權(quán)資格的主張，根據(jù)《擔(dān)保法》第64條關(guān)于“出質(zhì)人和質(zhì)權(quán)人應(yīng)當(dāng)以書面形式訂立質(zhì)押合同。質(zhì)押合同自質(zhì)物移交于質(zhì)權(quán)人占有時生效”之規(guī)定，結(jié)合廈門建行與柏德公司質(zhì)押合同簽訂時間為1998年7月31日、該行實(shí)際取得質(zhì)物時間為同年7月22日等事實(shí)可以認(rèn)定，涉案羊毛的質(zhì)押合同至少在質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓之前的1998年7月31日即已生效，故上述主張于法無據(jù)。

二、關(guān)于被訴行政行為是否合法以及被申請人是否負(fù)有改正義務(wù)的問題

評價被訴行政行為的合法性，一般應(yīng)當(dāng)以該行為作出時行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)。事后出現(xiàn)的新證據(jù)，即使足以證明被訴行政行為作出時所依據(jù)的法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符，只要該客觀事實(shí)是行政機(jī)關(guān)在作出行為時無法發(fā)現(xiàn)的，人民法院就不宜以此簡單否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷。但是，按照依法行政的基本原則，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)已經(jīng)作出的行政行為賴以存在的基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生重大變化，且該行為會損害或者可能損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益時，即有義務(wù)依法及時改正。本案中，被申請人對涉案羊毛進(jìn)行調(diào)查，由于查找不到相關(guān)當(dāng)事人且貨物所有人經(jīng)公告仍未出現(xiàn)，遂依照當(dāng)時生效的《暫行規(guī)定》對無主財產(chǎn)認(rèn)定的相關(guān)要求，作出了被訴行政行為合法予以維持的決定。鑒于此，在現(xiàn)有證據(jù)不能證明被申請人知道涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情況下，對再審申請人提出的撤銷被訴行政行為的請求，本院不予支持。同時，被申請人事后發(fā)現(xiàn)涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，其知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為與客觀事實(shí)不符，即依法負(fù)有改正義務(wù)。該義務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規(guī)定的處理權(quán)限作出判斷。被申請人如果無權(quán)處理，則交由有權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查；如果有權(quán)處理，則自行組織調(diào)查。二是被申請人如果有權(quán)處理，則應(yīng)一并對再審申請人提出的返還請求作出處理。參照國家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，被申請人應(yīng)在判決生效之日起15日內(nèi)移交有權(quán)機(jī)關(guān)調(diào)查；如果自行調(diào)查，則應(yīng)在啟動調(diào)查之日起120天內(nèi)作出處理。對于再審申請人提出的被訴行政行為依據(jù)的《暫行規(guī)定》未經(jīng)公布，而且與《民事訴訟法》相抵觸的主張，由于《暫行規(guī)定》于1996年10月17日頒布，該規(guī)定第61條中的無主財產(chǎn)與《民事訴訟法》規(guī)定的無主財產(chǎn)性質(zhì)并不相同，故該主張于法無據(jù)，本院不予支持。居泰安公司還提出，被訴行政行為是沒收決定，并進(jìn)而主張該決定違反行政處罰程序規(guī)定。本院認(rèn)為，被訴行政行為系依據(jù)《暫行規(guī)定》第61條作出的視為無主財產(chǎn)上繳財政的決定，并非針對相對人違法行為作出終局處理的沒收決定，在性質(zhì)上不屬于行政處罰。一審判決針對廈門建行提出的相同主張進(jìn)行審查，在作出同樣結(jié)論的同時指出被申請人參照沒收物品進(jìn)行處理的做法欠妥，并無不當(dāng)。

三、關(guān)于涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請人的問題

被申請人將涉案羊毛拍賣款上繳財政是被訴行政行為的核心內(nèi)容，再審申請人提出的判令被申請人返還涉案羊毛拍賣款的再審請求能否實(shí)現(xiàn)，取決于被申請人在本案判決之后對涉案羊毛涉嫌走私問題如何作出處理。對此，如果能夠認(rèn)定涉案羊毛為走私物，則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則以無主財產(chǎn)為由沒收設(shè)有質(zhì)權(quán)的涉案羊毛拍賣款顯屬不當(dāng)。雖然被申請人在拍賣款上交國庫后已不實(shí)際控制這筆款項(xiàng)，但作為給付義務(wù)主體，其負(fù)有啟動涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，涉案羊毛是否為走私物尚不明確。依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)規(guī)定，走私物的認(rèn)定屬于海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，不宜由法院直接作出認(rèn)定。因此，對涉案羊毛是否屬于走私物作出判定并進(jìn)而判斷被申請人是否負(fù)有啟動返還程序的義務(wù)，需要有關(guān)行政機(jī)關(guān)通過相應(yīng)的行政行為予以認(rèn)定。

綜上，被訴行政行為雖然不宜由法院判決撤銷，但有新的證據(jù)表明該行為作出時所依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)不符，且該行為繼續(xù)存在可能侵害再審申請人的合法權(quán)益，對此，被申請人負(fù)有改正義務(wù)。根據(jù)修改前的《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)判決其在法定期限內(nèi)履行上述義務(wù)。一審判決維持被訴行政行為，駁回廈門建行的其他訴訟請求，而未就被申請人履行改正義務(wù)作出判決，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。二審判決駁回上訴，維持原判，依法亦應(yīng)予以糾正。此外，上海吳淞海關(guān)在案件移交過程中可能存在未明確告知工商部門涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情形，按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條第2款之規(guī)定，人民法院本應(yīng)追加上海吳淞海關(guān)為被告或第三人，原審法院未予追加確有不當(dāng)，但考慮到責(zé)令被申請人進(jìn)一步履行相關(guān)職責(zé)已使再審申請人獲得救濟(jì)機(jī)會，故為減輕當(dāng)事人的訴累，本院決定不將本案發(fā)回重審。根據(jù)《行政訴訟法》第89條第1款第2項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條、第78條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號行政判決；

二、撤銷上海市第二中級人民法院（2003）滬二中行終字第11號行政判決；

三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動調(diào)查并在其后120日內(nèi)對再審申請人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請求作出處理；

四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請求。