編寫人:金誠(chéng)軒 最高人民法院行政審判庭法官助理
準(zhǔn)確界定政府信息理性框定復(fù)議訴訟范圍——孫長(zhǎng)榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定再審案
編寫人:金誠(chéng)軒 最高人民法院行政審判庭法官助理
再審判決書·二維碼
政府信息 復(fù)議范圍 訴的利益
【裁判要旨】
《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的“政府信息”是指現(xiàn)實(shí)存在的,并以一定形式記錄、保存的信息。申請(qǐng)了解文件效力,屬于咨詢性質(zhì),不屬于第26條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政機(jī)關(guān)針對(duì)咨詢申請(qǐng)作出的答復(fù)以及不予答復(fù)行為,不屬于政府信息公開(kāi)行為,不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,故不屬于行政復(fù)議的受理范圍。
【相關(guān)法條】
《行政復(fù)議法》第6條
《政府信息公開(kāi)條例》第2條、第26條
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》第2條
【案例索引】
一審:長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院(2011)長(zhǎng)行初字第1號(hào)
二審:吉林省高級(jí)人民法院(2011)吉行終字第21號(hào)
再審:最高人民法院(2015)行提字第19號(hào)
【基本案情】
原審法院查明:2010年孫××向吉林省長(zhǎng)春市房地產(chǎn)管理局提出將其房屋用途由“住宅”變更為“商用”。登記機(jī)關(guān)稱,依據(jù)吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳(以下簡(jiǎn)稱吉林省住建廳)1999年11月17日公布的吉建房字[1999]27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱吉建房字[1999]27號(hào)通知),變更用途須經(jīng)規(guī)劃許可。在規(guī)劃部門拒絕作出相應(yīng)行政許可之后,孫××于2011年2月向吉林省住建廳提交了關(guān)于查詢吉建房字[1999]27號(hào)通知是否已過(guò)時(shí)效的申請(qǐng),并要求給予書面答復(fù)。吉林省住建廳一直未予書面答復(fù)。2011年4月26日,孫××以吉林省住建廳對(duì)其申請(qǐng)推托未予書面答復(fù)為由,向吉林省人民政府提起行政復(fù)議,請(qǐng)求依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)及相關(guān)法律規(guī)定,責(zé)令吉林省住建廳依法給予書面答復(fù)。吉林省人民政府于2011年4月28日作出吉政復(fù)不字[2011]號(hào)不予受理決定,認(rèn)為孫××提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不在行政復(fù)議范圍之內(nèi),根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條、第17條的規(guī)定,決定不予受理。2011年5月31日,吉林省住建廳在其網(wǎng)站上公布廢止了吉建房字[1999]27號(hào)通知。2011年7月6日,孫××向吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院提起行政訴訟,請(qǐng)求人民法院撤銷吉林省人民政府吉政復(fù)不字[2011]號(hào)不予受理決定,并責(zé)令重新作出行政行為。
最高人民法院對(duì)原審查明的事實(shí)予以確認(rèn)。另查明:本案中孫××向吉林省住建廳提交的申請(qǐng)內(nèi)容為:“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字[1999]27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》,根據(jù)吉林省人民政府令第201號(hào)《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關(guān)規(guī)定,該文件已超時(shí)效。不知現(xiàn)是否仍然有效?敬請(qǐng)給以書面答復(fù)。”在孫××向吉林省住建廳申請(qǐng)了解吉建房字[1999]27號(hào)通知是否有效時(shí),吉林省住建廳正在根據(jù)《關(guān)于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(吉府法[2010]74號(hào))要求,組織開(kāi)展規(guī)范性文件的清理工作,清理范圍包括了吉建房字[1999]27號(hào)通知。針對(duì)孫××的申請(qǐng)內(nèi)容,吉林省住建廳向其作出了口頭答復(fù)。以上事實(shí)有孫××于2011年2月20日向吉林省住建廳提交的申請(qǐng)、吉林省住建廳于2011年5月31日發(fā)布的規(guī)范性文件清理結(jié)果目錄公告、一審?fù)徆P錄等在卷佐證。
【裁判結(jié)果】
長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院一審判決:維持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政復(fù)不字[2011]號(hào)不予受理決定。
吉林省高級(jí)人民法院二審判決:駁回上訴,維持原判。
最高人民法院再審判決:維持吉林省高級(jí)人民法院(2011)吉行終字第21號(hào)行政判決。
【裁判理由】
最高人民法院審理認(rèn)為,《條例》第2條規(guī)定:“本條例所稱政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息?!睋?jù)此,該《條例》所指的政府信息,應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的,以一定形式記錄、保存的信息。為準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2010]5號(hào))第2條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息,應(yīng)該是現(xiàn)有的,一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或者重新制作(作區(qū)分處理的除外)?!北景钢?,孫××向吉林省住建廳申請(qǐng)了解的是吉建房字[1999]27號(hào)通知的效力問(wèn)題,并非申請(qǐng)公開(kāi)“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身,在性質(zhì)上屬于咨詢,不屬于《條例》調(diào)整的范疇,況且針對(duì)咨詢作出答復(fù)以及答復(fù)與否,不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此,吉林省人民政府作出吉政復(fù)不字[2011]號(hào)不予受理決定,符合《行政復(fù)議法》第6條、第17條的規(guī)定。孫××認(rèn)為吉林省人民政府違反《政府信息公開(kāi)條例》及相關(guān)法律規(guī)定,請(qǐng)求人民法院依法撤銷不予受理決定的理由不能成立,本院不予支持。原一、二審法院維持吉林省人民政府作出的吉政復(fù)不字[2011]號(hào)不予受理決定,并無(wú)不當(dāng)。
根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息,應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供。本案中,孫××的申請(qǐng)既然屬于咨詢性質(zhì),就不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對(duì)于此類咨詢申請(qǐng),法律并無(wú)要求行政機(jī)關(guān)必須書面答復(fù)的明確規(guī)定。在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù),尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字[1999]27號(hào)通知的情況下,孫××仍然要求人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)該通知的效力問(wèn)題作出答復(fù),其起訴并無(wú)應(yīng)受司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益,其請(qǐng)求被申請(qǐng)人重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。
綜上,依照《行政訴訟法》第89條第1款第1項(xiàng)以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第76條的規(guī)定,判決如下:維持吉林省高級(jí)人民法院(2011)吉行終字第21號(hào)行政判決。
【裁判分析】
本案系屬于行政復(fù)議階段的政府信息公開(kāi)糾紛,主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于政府信息的內(nèi)涵界定、行政復(fù)議的受理范圍以及訴權(quán)行使的是否必要。
申請(qǐng)獲取的信息內(nèi)容不屬于《條例》第2條所稱的政府信息,是行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的主要理由之一。本案孫××的申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于政府信息成為首要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
1.現(xiàn)有的法律規(guī)定。根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定,政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。為準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2010]5號(hào))第2條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息,應(yīng)該是現(xiàn)有的,一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或者重新制作(作區(qū)分處理的除外)?!鄙鲜鰲l文對(duì)“政府信息”的定義過(guò)于描述,實(shí)難對(duì)形形色色的“政府信息”進(jìn)行甄別。
2.明晰的要件解構(gòu)。有研究者基于判決分析,歸納出認(rèn)定“政府信息”的三大司法要件①王軍:《“政府信息”的司法認(rèn)定——基于86份判決的分析》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。:行政職權(quán)的行使、行政機(jī)關(guān)的實(shí)際持有和信息的實(shí)際記載。司法實(shí)務(wù)部門則著重從以下四個(gè)方面進(jìn)行界定②參見(jiàn)李廣宇:《政府信息公開(kāi)判例百選》,人民法院出版社2013年版,第182—185頁(yè)。:
(1)從信息產(chǎn)生的主體看,是行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織和依法參照適用的公共企事業(yè)單位,而不是刑事偵查機(jī)關(guān)。只要具備行使行政管理職能或者提供公共服務(wù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的任何一個(gè),都足以構(gòu)成適用本《條例》的條件。(2)從信息產(chǎn)生的過(guò)程看,是產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中。首先,它歸屬于“機(jī)關(guān)”,從而排除歸屬于公務(wù)員個(gè)人且與其職位無(wú)關(guān)的信息;其次,它產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中,故因行政機(jī)關(guān)民事行為生成的信息不屬于政府信息范疇。(3)從信息產(chǎn)生的方式看,既可能是行政機(jī)關(guān)自身制作的,也可能是行政機(jī)關(guān)從其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等組織以及個(gè)人那里獲取的。(4)從信息存在的形式看,是以一定形式記錄、保存的。具體有兩層含義:一是政府信息必須是現(xiàn)實(shí)存在的,行政機(jī)關(guān)只提供已經(jīng)存在的記錄,不因?yàn)樗饺说恼?qǐng)求而負(fù)擔(dān)制作記錄的任務(wù);二是政府信息包括一切記載信息的物體。
3.本案的申請(qǐng)性質(zhì)。就孫××向吉林省住建廳提交的申請(qǐng)內(nèi)容為:“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字[1999]27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》,根據(jù)吉林省人民政府令第201號(hào)《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關(guān)規(guī)定,該文件已超時(shí)效。不知現(xiàn)是否仍然有效?敬請(qǐng)給以書面答復(fù)。”據(jù)此可以認(rèn)定,孫××向吉林省住建廳申請(qǐng)了解的是吉建房字[1999]27號(hào)通知的效力問(wèn)題,并非申請(qǐng)公開(kāi)“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身,在性質(zhì)上屬于咨詢,故不屬于《條例》調(diào)整的范疇。
《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。該法第6條又以“列舉+兜底”的條款模式明確規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議的法定情形,核心是行政行為有可能侵犯合法權(quán)益,屬于行政復(fù)議的受理范圍。有關(guān)行政復(fù)議的受理范圍,成為本案的第二個(gè)審查重點(diǎn)。最高人民法院主要基于以下理由,認(rèn)定被訴的行政復(fù)議不予受理決定合法:
首先,吉林省住建廳并無(wú)書面答復(fù)的法定義務(wù)。根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息,應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供。然而,本案孫××的申請(qǐng)行為名為政府信息公開(kāi)實(shí)為疑問(wèn)咨詢,不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。并且,對(duì)于此類咨詢申請(qǐng),法律并無(wú)要求行政機(jī)關(guān)必須書面答復(fù)的明確規(guī)定。因此,孫××認(rèn)為吉林省住建廳未履行政府信息公開(kāi)答復(fù)義務(wù)的主張,難以成立。
其次,吉林省住建廳的答復(fù)行為未對(duì)孫××的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。根據(jù)再審查明的事實(shí),在孫××向吉林省住建廳申請(qǐng)了解吉建房字[1999]27號(hào)通知是否有效時(shí),吉林省住建廳正在根據(jù)《關(guān)于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(吉府法[2010]74號(hào))要求,組織開(kāi)展規(guī)范性文件的清理工作,清理范圍包括了吉建房字[1999]27號(hào)通知。針對(duì)孫××的申請(qǐng)內(nèi)容,吉林省住建廳向其作出了口頭答復(fù)。行政機(jī)關(guān)針對(duì)咨詢申請(qǐng)作出答復(fù)以及答復(fù)與否,一般不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,況且吉建房字[1999]27號(hào)通知關(guān)于房屋用途變更的規(guī)定有《吉林省城市房地產(chǎn)管理若干規(guī)定》等上位法依據(jù),吉建房字[1999]27號(hào)通知是否有效均不能改變孫××無(wú)權(quán)變更房屋用途的事實(shí),故談不上侵犯其合法權(quán)益,依法不屬于行政復(fù)議的受理范圍。
西方法諺“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”,就是要求處于爭(zhēng)議狀態(tài)而尋求訴訟救濟(jì)的權(quán)利必須有司法保護(hù)之必要。訴的利益決定起訴人是否具有訴權(quán)及原告資格,且影響人民法院是否啟動(dòng)訴訟審查。本案查明,在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù),尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字[1999]27號(hào)通知的情況下,孫××仍然要求人民法院判令復(fù)議機(jī)關(guān)予以受理(進(jìn)而責(zé)令義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)該通知的效力問(wèn)題作出書面答復(fù)),其起訴已無(wú)應(yīng)受司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益,其請(qǐng)求吉林省人民政府重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。孫××的起訴缺乏訴的利益,實(shí)無(wú)救濟(jì)之必要,可以裁定駁回起訴處理,但是最高人民法院考慮到原審已經(jīng)作出實(shí)體判決(維持被訴行為),再審階段不再“改判”為宜。