編寫人：耿寶建　李緯華　最高人民法院行政審判庭法官

背離立法目的的有權扣押構成濫用職權——劉云務訴山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊道路交通管理行政強制再審案

編寫人：耿寶建李緯華最高人民法院行政審判庭法官

再審判決書·二維碼

行政強制措施 道路交通管理 立法目的濫用職權

【裁判要旨】

建設服務型政府，要求行政機關既要嚴格執(zhí)法以維護社會管理秩序，也要兼顧相對人實際情況。行政處理存在裁量余地時，應當盡可能選擇對相對人合法權益損害最小的方式；實施扣留等暫時性控制措施不能代替對案件的實體處理，行政機關無正當理由長期不處理的，構成濫用職權。

【相關法條】

1990年《行政訴訟法》第74條、第89條

2003年《道路交通安全法》第96條、第112條

2004年《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條、第13條、第15條

2004年《機動車登記規(guī)定》第9條、第10條

【案例索引】

一審：山西省太原市中級人民法院（2010）并行初字第3號

二審：山西省高級人民法院（2010）晉行終字第75號

再審：最高人民法院（2016）最高法行再5號

【基本案情】

2001年7月,劉云務通過分期付款的方式在山西省威廉汽車租賃有限公司購買了一輛東風EQ1208G1型運輸汽車，發(fā)動機號碼133040，車架號碼110××××2219，合格證號0140721，最終上戶車牌為晉A×××××號。劉云務依約付清車款后，車輛仍登記掛靠在該公司名下。2006年12月12日，劉云務雇傭的司機任治榮駕駛該車輛行駛至太原市和平路西峪鄉(xiāng)路口時，晉源交警一大隊的執(zhí)勤民警以該車未經年審為由將該車扣留并于當日存入存車場。2006年12月14日，劉云務攜帶該車審驗日期為2006年12月13日的行駛證去處理該起違法行為。晉源交警一大隊執(zhí)勤民警在核實過程中發(fā)現(xiàn)該車的發(fā)動機號碼和車架號碼看不到，遂以該車涉嫌套牌及發(fā)動機號碼和車架號碼無法查對為由對該車繼續(xù)扣留，并口頭告知劉云務提供其他合法有效手續(xù)。劉云務雖多次托人交涉并提供相關材料，但晉源交警一大隊一直以其不能提供車輛合法來歷證明為由扣留該車。劉云務不服，提起行政訴訟，請求法院撤銷晉源交警一大隊的扣留行為并返還該車。在法院審理期間，雙方當事人在法院組織下對該車車架號碼的焊接處進行了切割查驗，切割后顯示的該車車架號碼為GAGJBDK0110××××2219，而劉云務提供的該車行駛證載明的車架號碼為LGAGJBDK0110××××2219。

【裁判結果】

山西省太原市中級人民法院于2010年7月2日作出（2010）并行初字第3號行政判決：駁回劉云務的訴訟請求。一審宣判后，劉云務向山西省高級人民法院提起上訴。山西省高級人民法院于2010年11月10日作出（2010）晉行終字第75號行政判決：撤銷山西省太原市中級人民法院（2010）并行初字第3號行政判決；晉源交警一大隊在判決生效后30日內對扣留涉案車輛依法作出處理并答復劉云務；駁回劉云務的其他訴訟請求。其后，劉云務向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2016年4月29日作出（2016）最高法行再5號行政判決：撤銷山西省高級人民法院（2010）晉行終字第75號行政判決和山西省太原市中級人民法院（2010）并行初字第3號行政判決；確認晉源交警一大隊扣留晉A×××××號車輛的行為違法；晉源交警一大隊在判決生效后30日內將晉A×××××號車輛返還劉云務。

【裁判理由】

法院生效裁判認為：本案的爭議焦點為晉源交警一大隊扣留涉案車輛的行政強制措施是否合法。（一）在劉云務提交合法年審手續(xù)后，晉源交警一大隊又發(fā)現(xiàn)涉案車輛無發(fā)動機號碼、無法識別車架號碼而涉嫌“套牌”時，可依法繼續(xù)扣留。但是，晉源交警一大隊決定扣留應遵循《道路交通安全法》第112條第1款和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條第1款規(guī)定，履行告知當事人違法行為的基本事實、擬作出行政強制措施的種類、依據及其依法享有的權利，聽取當事人的陳述和申辯，制作行政強制措施憑證并送達當事人等行政程序。晉源交警一大隊違反上述行政程序，始終未出具任何形式的書面扣留決定，違反法定程序。（二）鑒于涉案汽車確系中國生產的東風運輸汽車，特定汽車生產廠家生產的特定汽車的車架號碼最后8位字符組成的字符串具有唯一性，切割查驗后顯示的車輛車架號碼和涉案車輛行駛證載明的車架號碼的最后8位字符完全一致，可以認定被扣留的車輛即為劉云務所持行駛證載明的車輛。晉源交警一大隊認定涉案車輛涉嫌“套牌”而持續(xù)扣留，構成主要證據不足。（三）晉源交警一大隊扣留涉案車輛后，劉云務先后提供的車輛行駛證和相關年審手續(xù)、購車手續(xù)、山西省威廉汽車租賃有限公司出具的說明、山西呂梁東風汽車技術服務站出具的三份證明，已經能夠證明涉案車輛在生產廠家指定的維修站更換發(fā)動機缸體及用鋼板鉚釘加固車架的事實。在此情況下，晉源交警一大隊既不返還機動車，又不積極調查核實車輛相關來歷證明，反復要求劉云務提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明，長期扣留涉案車輛不予處理，構成濫用職權。綜上，晉源交警一大隊在決定扣留涉案車輛時未遵循法定程序，認定涉案車輛涉嫌“套牌”而持續(xù)扣留主要證據不足，既不調查核實又長期扣留涉案車輛構成濫用職權。因晉源交警一大隊未作出書面扣留決定，扣留行為不具有可撤銷內容，人民法院應依照《行政訴訟法》第74條第2款第1項的規(guī)定，確認扣留行為違法并判令返還違法扣留的車輛。一審判決駁回劉云務訴訟請求錯誤，依法應予撤銷。二審判決對扣留行為是否合法未予裁判，判令晉源交警一大隊作出處理并駁回劉云務其他訴訟請求錯誤，依法亦應予撤銷。

【裁判分析】

保護相對人合法權益和維護正常的社會管理秩序，是行政審判的重要使命。這要求行政法官在堅持依法裁判的前提下，既要支持行政機關依法積極調查取證，又要監(jiān)督行政機關審慎地行使權力，認真對待相對人權利，善待違法相對人的行為瑕疵。作為現(xiàn)代國家治理的核心，法治既是社會治理的手段，又是社會治理的目的；旨在社會生活的平穩(wěn)有序、和諧發(fā)展，但不能本末倒置，將維護社會管理秩序凌駕于民眾權利之上，也不能以維護秩序為由侵犯民眾權益。

基于這樣的認識，行政訴訟在落實保護公民、法人和其他組織合法權益的立法目的方面，不但要保護受到侵犯的無辜當事人，也應當關注違法相對人的權利保護問題，避免后者的權利被行政機關以“嚴格執(zhí)法”為名而侵犯，甚至因行政機關濫用職權而承受不必要的損失?？鋸堃稽c來看，行政審判的功能即在于，為“弱者”和“刁民”提供一個制度平臺以挑戰(zhàn)強大的行政權。因為在強大且集中的行政權面前，每一個個體都是“弱者”，也都可能被視為“刁民”；從這個層面來看，行政訴訟更多是“弱者”的訴訟。它通過保護一個個“弱者”，甚至“刁民”應有的權益，最終保障每一個公民的權利和尊嚴。因此，在個案裁判時，要從立法目的和社會管理的實踐需要出發(fā)去理解、選擇和適用法條，而不能教條執(zhí)法和機械司法，造成當事人承擔本不應承擔的損失和責任。近期，最高人民法院行政庭裁判的劉云務訴山西省太原市公安局交通警察支隊晉源一大隊（以下簡稱晉源交警一大隊）道路交通管理行政強制案，也正基于這樣的理念和認識。具體而言，該案的裁判綜合考慮以下諸因素：

一、審查對象的確定

2006年12月12日，晉源交警一大隊的執(zhí)勤民警在例行檢查中發(fā)現(xiàn)涉案車輛未能提供有效的年檢證件，遂以涉案車輛未經年審為由扣留該車。14日，劉云務攜帶經依法年審的行駛證請求放行，執(zhí)勤民警在放行前的例行核實過程中，發(fā)現(xiàn)行駛證記載與車輛實際情況不符，無法識別涉案車輛的發(fā)動機號碼和車架號碼，遂以車輛涉嫌“套牌”為由，拒絕放行并口頭宣布對該車繼續(xù)扣留。對于涉案車輛未經年審而予扣留行為的合法性，劉云務無異議；晉源交警一大隊對劉云務提供的年審手續(xù)的合法性亦不否認。因此，本案爭議主要在于，晉源交警一大隊以車輛涉嫌“套牌”等為由口頭決定繼續(xù)扣留行為的合法性。此亦為劉云務提起本案訴訟的原因所在。雖然從形式上看初始的扣留決定書仍然存在，扣留似乎處于“持續(xù)”狀態(tài)且未確定具體期限，但由于扣留所基于的事實和法律依據均發(fā)生根本變化，即晉源交警一大隊已經通過執(zhí)勤民警口頭決定的方式作出了一個全新的扣留行為，故該新扣留行為的合法性是本案重點審查對象。

二、法定程序的遵循

車輛車體打刻的發(fā)動機號碼、車架號碼，是確認車輛身份的重要證明。根據2003年《道路交通安全法》第96條第1款有關“偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志、駕駛證或者使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，并處二百元以上二千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”的規(guī)定，以及2004年《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第13條第2項有關“有下列情形之一的，因無其他機動車駕駛人代替駕駛、違法行為尚未消除、需要調查或者證據保全等原因不能立即放行的，可以扣留車輛：……（二）具有使用偽造、變造或者其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志嫌疑的”規(guī)定精神，晉源交警一大隊在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉案車輛無發(fā)動機號碼、無法識別車架號碼而涉嫌“套牌”的，有權依法扣留。但是，晉源交警一大隊決定扣留應遵循《道路交通安全法》第112條第1款的規(guī)定，依照“當場出具憑證，并告知當事人在規(guī)定期限內到公安機關交通管理部門接受處理”的程序進行，并應依據《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條第1款規(guī)定，履行告知當事人違法行為的基本事實、擬作出行政強制措施的種類、依據及其依法享有的權利，聽取當事人的陳述和申辯，制作行政強制措施憑證并送達當事人等行政程序。晉源交警一大隊違反上述行政程序，且始終未出具任何形式的書面扣留決定，已經構成嚴重違反法定程序。

三、“套牌”事實的有無

與行政處罰等行政行為不同，對財物的扣留、扣押，屬于典型的“暫時性控制”，以實現(xiàn)“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”等立法目的。一般認為，扣留、扣押行為對行政管理相對人違法行為的證明標準低于行政處罰的要求。為了避免暫時性強制措施嚴重侵犯相對人權益，法律規(guī)范一般都禁止將扣押作為手段，長期扣押而不處理；也都會為扣押設立一定的合理期限，并以此督促扣押機關盡快調查取證，及時作出相應處理決定?！缎姓娭品ā返?7條規(guī)定：“行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定?！痹摲ǖ?8條還明確了行政機關應當及時作出解除查封、扣押決定的條件。

可見，行政機關采取扣押措施后，應當在法律規(guī)范規(guī)定的期限內積極主動調查取證。根據《行政處罰法》第36條的規(guī)定，行政機關在調查取證時“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據”。這就意味著，此種調查取證既是行政機關的權力也是義務，既要收集能夠證明違法行為存在的證據，也要收集能夠證明違法行為不存在的證據；既要收集違法行為情節(jié)嚴重的證據，也要收集違法行為情節(jié)輕微的證據。但遺憾的是，晉源交警一大隊怠于行使職權，沒有依《行政處罰法》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》的規(guī)定進行任何調查取證，而是長期消極放任，使原本可以依法查明的是否存在“套牌”的事實長期處于不確定狀態(tài)。

但事實上，本案并不存在“套牌”的事實。涉案車輛被扣留后，劉云務先后提供了行駛證和相關年審手續(xù)，購車手續(xù)，山西省威廉汽車租賃有限公司出具的說明，山西呂梁東風汽車技術服務站出具的更換發(fā)動機缸體、更換發(fā)動機缸體造成不顯示發(fā)動機號碼、車架用鋼板鉚釘加固致使車架號碼被遮蓋三份證明，這些證據已經能夠證明涉案車輛在生產廠家指定的維修站更換發(fā)動機缸體及用鋼板鉚釘加固車架的事實。尤其是切割查驗后顯示的車架號碼的最后8位和行駛證所載車架號碼的最后8位完全一致的比照結果，可以認定涉案車輛即為劉云務所持行駛證載明的車輛，并無“套牌”的事實。

四、濫用職權的認定

劉云務未及時請相關單位在相應部位重新打刻號碼并履行相應手續(xù)不當。在涉案車輛發(fā)動機缸體未打刻發(fā)動機號碼且車架號碼被鋼板鉚釘遮蓋無法目視確認的情況下，劉云務讓所雇用的司機駕駛車輛上路具有過錯。晉源交警一大隊認為車輛涉嫌套牌，依法有權扣留車輛，劉云務應承擔相應責任?！兜缆方煌ò踩ā返?6條第2款規(guī)定：“當事人提供相應的合法證明或者補辦相應手續(xù)的，應當及時退還機動車”?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第15條規(guī)定：“需要對機動車來歷證明進行調查核實的，扣留機動車時間不得超過十五日；需要延長的，經縣級以上公安機關交通管理部門負責人批準，可以延長至三十日。但機動車駕駛人或者所有人、管理人在三十日內沒有提供被扣留機動車合法來歷證明、沒有補辦相應手續(xù)，或者不來接受處理的除外?！币虼?，在劉云務提供了相關證據后，若晉源交警一大隊認為劉云務已經提供相應的合法證明，則應及時返還機動車；若對劉云務所提供的機動車來歷證明仍有疑問，則應盡快調查核實；若認為劉云務需要補辦相應手續(xù)，則應依法明確告知補辦手續(xù)的具體方式方法并依法提供必要的協(xié)助。但是，晉源交警一大隊既不返還車輛，又不及時主動調查核實相關證明，也不要求劉云務提供相應擔保并解除扣留，以便車輛能夠返回維修站整改或者返回原登記的車輛管理所在相應部位重新打刻號碼并履行相應手續(xù)，而是反復要求劉云務提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明，反復推諉卸責，長期扣留涉案車輛，顯已嚴重突破實現(xiàn)行政目的的限度，侵害相對人合法權益，構成濫用職權?？傊?，有權扣留但長期扣留且無所作為構成濫用職權，反復要求相對人提供客觀上無法提供的證據同樣構成濫用職權。

五、追求法治的目的

人們向往、追求并擁抱法治，是因為法治能讓生活更自由、交往更平等、社會更公正、權利更有保障。法治不應當構織細密的“法網”讓民眾無所適從，不應當讓誠信善良的相對人蒙受不必要的損失，不應當讓輕微違法的相對人失去自我改正的機會?！叭嗣竦男腋＞褪亲罡叩姆伞保⊿alus Populi Suprema Lex），法律若不服從于這一目的，而是淪為吹毛求疵的工具，法治已就成了妄談！立法、執(zhí)法和司法的目的不應在于對違法者的懲戒，而在于創(chuàng)造和維系和諧、公正的社會秩序。行政機關進行社會管理的過程，也是服務社會公眾和保護公民權利的過程。行政機關在對違法行為進行查處時，既要嚴格執(zhí)法，也要“以人為本、親民管理、文明執(zhí)法、有情操作”，將法律的剛性和柔性有機結合，實現(xiàn)“執(zhí)法如山”與“執(zhí)法如水”有機統(tǒng)一。特別是在民生領域，執(zhí)法應當更多體現(xiàn)柔性和包容性，堅持以人為本，注重人性化執(zhí)法，體現(xiàn)人文關懷。對相對人違法行為的查處既要依法合法，同時還要合情合理，堅持法、理、情有機統(tǒng)一。當法律條文有多種解釋可能性時，要選擇對相對人有利的解釋來執(zhí)行法律，當對違法行為可以行使多種管理手段時，要從法律條文制定的立法目的和社會管理的目標出發(fā)，選擇對相對人損害最小的管理措施。實施行政管理也不能僅僅考慮行政機關單方的管理需要，不能只為了行政管理的“方便”，而應堅持既有利于查明事實又不額外加重相對人負擔為原則。對雖有違法行為但違法行為對社會和他人沒有重大迫切危害性的，行政機關應秉持善意去理解和尊重相對人，尤其是相對人能夠對違法情形作出合理說明，通過適度的柔性執(zhí)法足以實現(xiàn)立法目的的，就應盡量減少對相對人權益的損害。以本案為例，涉案車輛的發(fā)動機和車架上的確缺失相應的編碼，交警部門以“套牌”為由扣留并無不可，但在相對人已經提供一系列證明的前提下，即使交警部門仍然堅持認為車輛發(fā)動機和車架上必須打刻號碼，也完全可以采取相應的變通手段。比如要求劉云務提供相應擔保并解除扣留，讓劉云務能夠駕駛車輛去維修站或者生產廠家整改，或者返回原登記的車輛管理所在相應部位重新打刻號碼并履行相應變更手續(xù)。遺憾的是，交警部門應當作為而不作為、不應當作為而又為之，長期扣留涉案車輛，致使車輛最終報廢，相對人也因車輛被扣留而斷了營生，完全背離了立法要求的打刻號碼制度的立法目的。交警部門機械執(zhí)法和濫用職權行為，既給相對人家庭造成經濟損失和精神損失，影響了一個普通家庭的生計，同時也讓國家不可避免地承擔相應的賠償責任。一起普通的違法行為和普通的執(zhí)法行為，帶來如此嚴重的后果，其中的教訓不可謂不深刻。