鄭了了王婭榮石金艷

我國(guó)環(huán)境法律經(jīng)營(yíng)模式改革探析

鄭了了1王婭榮2石金艷2

一部法律等同于一個(gè)小型社會(huì)，社會(huì)經(jīng)營(yíng)需要運(yùn)算成本，法律實(shí)施亦是如此。對(duì)于環(huán)境法而言，作為改善我國(guó)環(huán)境危機(jī)、緩和人、自然、社會(huì)三者的矛盾，促使生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的有效工具，環(huán)境法需要思考其經(jīng)營(yíng)模式，以期達(dá)到治理效果最大化。

法律成本 政府干預(yù) 生態(tài)和諧 環(huán)境法治

一部法律的運(yùn)行需牽涉多個(gè)主體。在我國(guó)，環(huán)境法律實(shí)施需要思考中國(guó)政府、環(huán)境司法機(jī)關(guān)、環(huán)境執(zhí)法部門之間的密切聯(lián)系，政府處理環(huán)境危機(jī)時(shí)所行使的行政權(quán)力是否合法，環(huán)境司法是否受行政機(jī)關(guān)干預(yù)、司法是否獨(dú)立，環(huán)境執(zhí)法部門是否依法行使權(quán)力，均需環(huán)境法律予以制約、調(diào)整，以改善環(huán)境法律的運(yùn)行效率，降低運(yùn)行成本，提高社會(huì)綜合治理水平。

一、從環(huán)境危機(jī)審視政府管理

（一）環(huán)境污染導(dǎo)致的“環(huán)境危機(jī)”

由于社會(huì)發(fā)展的利益驅(qū)使，中國(guó)政府在處理經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益之間的矛盾時(shí)，往往將經(jīng)濟(jì)利益放在首位，進(jìn)而侵害民眾生存、發(fā)展權(quán)，對(duì)于因遭受環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害，當(dāng)?shù)孛癖娤蛘嚓P(guān)部門反映，也多次采取靜坐、游行示威等方式進(jìn)行抗?fàn)?，甚至直接與污染主體協(xié)商談判，效果甚微。民眾對(duì)環(huán)境危機(jī)導(dǎo)致的健康損害投訴無(wú)門，最終導(dǎo)致“環(huán)境危機(jī)”的爆發(fā)，進(jìn)而引發(fā)群體性環(huán)境事件。

（二）“環(huán)境危機(jī)”爆發(fā)中的政府誘因

在民眾心中，政府掌握著國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)事件處理和解決起著決定性作用。然而，近年來(lái)，政府屢屢出現(xiàn)“信用危機(jī)”，有關(guān)部門漠視環(huán)境污染帶來(lái)的危害，民眾的訴求不能有效處理，政府失信誘發(fā)“環(huán)境危機(jī)”及環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生。

二、政府在“環(huán)境危機(jī)”處置中存在的不足

近期以來(lái)，各地相繼爆發(fā)“環(huán)境危機(jī)”和環(huán)境群體性事件。從這些環(huán)境群體性危機(jī)中，透視出政府在“環(huán)境危機(jī)”處置中存在著不足，主要包括以下方面：

（一）政府與企業(yè)之間達(dá)成“伙伴關(guān)系”

政府考核中，績(jī)效占據(jù)相當(dāng)比重。各地政府為解決民眾面臨的生活困境，擺脫貧困指標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念下，拋棄環(huán)境利益，以犧牲環(huán)境健康為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，放任污染企業(yè)進(jìn)駐該地區(qū)，民眾身心健康長(zhǎng)期遭受摧殘。

這是多數(shù)政府采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施，在企業(yè)承諾解決當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)問(wèn)題和為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量的前提下，政府與企業(yè)簽訂損害民眾利益的協(xié)議，為當(dāng)?shù)丨h(huán)境危機(jī)埋下隱患。

（二）各級(jí)政府之間相互推諉

對(duì)于民眾所反映的遭受環(huán)境損害和健康危機(jī)的訴求，各地政府主管部門都相互推卸責(zé)任?？h級(jí)政府部門在接到訴狀后，常常以受上級(jí)政府管轄，決策權(quán)受干涉為由，將有關(guān)職責(zé)推給上級(jí)政府，而上級(jí)政府則以受理主體不適格為借口，將訴狀予以駁回。民眾投訴受限，請(qǐng)求得不到有效解決，導(dǎo)致矛盾升級(jí)。

（三）環(huán)保執(zhí)法權(quán)分散于多個(gè)部門

我國(guó)雖有環(huán)保主管部門，但涉及環(huán)境污染案件，環(huán)保執(zhí)法權(quán)分散于各行政機(jī)關(guān)，水利、國(guó)土、衛(wèi)生、漁政、農(nóng)業(yè)等部門都具有應(yīng)執(zhí)法處置權(quán)。“多部門聯(lián)合執(zhí)法”弱化了環(huán)保主管部門的執(zhí)法權(quán)，不利于環(huán)境危機(jī)有效解決。

（四）環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位

對(duì)于中央下?lián)艿胤降沫h(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)以及當(dāng)?shù)孛癖妱僭V所獲環(huán)境損害賠償，難以真正落實(shí)，地方政府以各種理由扣押、挪用。環(huán)保部門苦不堪言，環(huán)境執(zhí)法權(quán)遭多部門分割，中央下?lián)艿沫h(huán)境保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被挪用，環(huán)保部門想強(qiáng)化執(zhí)法但“力不從心”。

（五）環(huán)境立法缺陷明顯

在中央，全國(guó)人大享有立法權(quán)，環(huán)境保護(hù)方面的立法亦包含其中。中央在立法時(shí)，卻極少考慮地方的實(shí)際情況。各地地理位置、天氣變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不盡相同，應(yīng)具備自己的立法模式，不該完全遵循中央的“立法指示”。

（六）人民的呼聲不能有效傳達(dá)

民眾對(duì)于居住地的環(huán)境治理，以其身心健康為重，尋求合法途徑反映實(shí)情。但地方政府為保飯碗，想方設(shè)法阻止民眾投訴。環(huán)境群體性事件及環(huán)境危機(jī)的爆發(fā)是民眾不得已而為的方式，我們不能一味地譴責(zé)民眾，要看到此類事件背后的真相，地方政府的行為值得反思。

三、面對(duì)“環(huán)境危機(jī)”，我們?yōu)楦淖冋F(xiàn)狀應(yīng)采取的措施

針對(duì)政府在處置“環(huán)境危機(jī)”時(shí)出現(xiàn)的不足，我們?nèi)绾伪苊?？筆者認(rèn)為：

（1）保障民眾利益。在各地，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，將權(quán)利下放人民，讓人民群眾參與決策，可嘗試成立民眾表決小組。民眾表決小組有權(quán)對(duì)地方?jīng)Q策進(jìn)行表決，在表決時(shí)不能單純采取“少數(shù)服從多數(shù)”原則，應(yīng)在充分聽取各方意見后，對(duì)有利于民眾的決策，表決通過(guò)，反之則有權(quán)否決。

（2）保障經(jīng)費(fèi)落實(shí)。各地農(nóng)民組織應(yīng)建立各自賬戶，由專人管理，并對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)督。中央和各地法院可將下發(fā)民眾的環(huán)保經(jīng)費(fèi)打到該專門賬戶。關(guān)于中央劃撥給各地區(qū)環(huán)保行政部門的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的處理問(wèn)題，可參照民眾環(huán)保資金解決方案，在各地環(huán)保行政部門設(shè)立專門賬戶，由專人監(jiān)管，將環(huán)保工作專項(xiàng)資金達(dá)到該專門賬戶，避免私吞、挪用。

（3）保障農(nóng)民征收。采取污染企業(yè)進(jìn)駐的措施值得商榷，可利用當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和歷史傳統(tǒng)文化發(fā)展獨(dú)具特色的新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。可嘗試圍繞特色產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)鏈，引進(jìn)一些“能工巧匠”發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村整體發(fā)展。

（4）處理跨境污染。對(duì)所存在的跨境污染（空氣污染）問(wèn)題，可以采取國(guó)家或污染實(shí)施地的政府作為賠償主體，由此主體對(duì)污染損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

（5）改革環(huán)境執(zhí)法、司法、立法模式。針對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、立法、司法難的問(wèn)題，應(yīng)將環(huán)境執(zhí)法、立法、司法三者統(tǒng)一交歸環(huán)保主管部門管理，在中央，由一位副總理單獨(dú)管轄環(huán)保行政部門，各地則效仿該管理模式。各地環(huán)境行政機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從懂得環(huán)境保護(hù)方面知識(shí)的人員中擇優(yōu)選拔，真正做到“專病專治”，避免瞎指揮。

對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人任命應(yīng)區(qū)別其他部門，不能盲目采取調(diào)任等方式，亦要從懂得環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)的人員中擇優(yōu)選拔，方能提高環(huán)境治理質(zhì)量、效率。

針對(duì)“三權(quán)分立”的弊端，筆者認(rèn)為應(yīng)將環(huán)境立法、司法、執(zhí)法三者統(tǒng)一劃歸環(huán)境保護(hù)行政部門管轄。

（1）針對(duì)環(huán)境立法，在全國(guó)人大下面專門設(shè)立環(huán)境法制委員會(huì)，與現(xiàn)有法制委員會(huì)職權(quán)分離，由環(huán)保相關(guān)人員參與。環(huán)境法制委員會(huì)專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的制定、修改，而其他法律的制定、修改仍歸屬現(xiàn)存的法制委員會(huì)。

（2）針對(duì)環(huán)境司法，將環(huán)保法庭獨(dú)立，涉及環(huán)境相關(guān)的刑事、民事案件統(tǒng)一交歸環(huán)保行政部門管轄，而其他的刑法、民法、行政法等案件的審理仍歸原有法庭。有關(guān)環(huán)境公益訴訟組織應(yīng)獨(dú)立劃歸該行政部門管轄，環(huán)境公益訴訟問(wèn)題便“迎刃而解”。環(huán)境律師的管轄權(quán)劃歸環(huán)保行政部門，其余律師的管理還交歸司法部管轄。涉及民眾起訴環(huán)保行政主管部門不作為的案件，由當(dāng)?shù)胤ㄔ盒姓徟型ス茌?，兩者管轄?quán)不受牽連，互不干涉。

（3）針對(duì)環(huán)境執(zhí)法，將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法處置權(quán)統(tǒng)一后與原行政部門剝離，交歸環(huán)保行政部門管轄。此外，應(yīng)在各地專門成立處置環(huán)境危機(jī)的“環(huán)保警察”，管轄權(quán)與公安局分離，交歸環(huán)保行政部門管轄，環(huán)保執(zhí)法的力量得以加強(qiáng)，環(huán)保執(zhí)法難題不復(fù)存在。

［1］劉瑋寧，張瑋哲.3億畝地遭重金屬污染，廣東僅一成耕地幸免［N］.羊城晚報(bào)，2011-10-12（3）.

［2］調(diào)查：因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)群體性事件以年均29%遞增［EB/ OL］.［2013-01-07］http：//news.sohu.com/20130107/n362709196. shtml.

［3］汪偉全.風(fēng)險(xiǎn)放大、集體行動(dòng)和政策博弈——環(huán)境類群體事件暴力抗?fàn)幍难莼窂窖芯浚跩］.公共管理學(xué)報(bào)，2015（01）：127～136，159.

［4］葉菁.淺析跨國(guó)環(huán)境污染的國(guó)家責(zé)任［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（09）：27～29

［5］蕭翰主編.憲政二十講［M］.北京：中國(guó)青年出版社，2008.

（作者單位：1.浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院；2.蘭州理工大學(xué)法學(xué)院；3.蘭州理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）