庹迪+王帆

摘 要：社會(huì)保障制度作為當(dāng)代文明的主要特征，不管是把它看作市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的減震器，還是把它看作應(yīng)對(duì)各種工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的安全閥，建立健全我國(guó)社會(huì)保障制度是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重中之重。相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)社會(huì)保障制度的理論研究起步較晚，尤其是缺乏對(duì)社會(huì)保障制度價(jià)值進(jìn)行深入探討的過(guò)程，特別是對(duì)于操作性強(qiáng)的民族地區(qū)農(nóng)村低保制度而言，其價(jià)值定位往往對(duì)其制度模式的選擇發(fā)揮著決定性的作用。因此，進(jìn)一步明確我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價(jià)值對(duì)于其學(xué)術(shù)探討和實(shí)踐具有至關(guān)重要的意義。本文正是基于對(duì)這種緊迫性在學(xué)術(shù)和實(shí)踐層面的認(rèn)識(shí)和思考，決定需要要明晰其特殊價(jià)值，必須先以理解其內(nèi)容和發(fā)展演變歷程為基礎(chǔ)，層層剖析民族地區(qū)農(nóng)村低保之所以存在和產(chǎn)生的淵源和理由，最后，本文將結(jié)合云南省大理白族自治州賓川縣農(nóng)村低保的實(shí)例，具有闡述民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的社會(huì)正義價(jià)值、社會(huì)效益價(jià)值以及民族和諧價(jià)值。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；社會(huì)保障；農(nóng)村低保；特殊價(jià)值

中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，而其中農(nóng)村人口又占了大多數(shù)。解決好農(nóng)村人口的生活保障問(wèn)題成為我國(guó)社會(huì)保障制度的重中之重。同時(shí)，我國(guó)又是一個(gè)多民族國(guó)家，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族人民的共同富裕是實(shí)現(xiàn)中國(guó)民族復(fù)興的必由之路。農(nóng)村問(wèn)題與民族問(wèn)題的結(jié)合使得民族地區(qū)農(nóng)村低保制度成為新時(shí)期建設(shè)的一個(gè)特殊問(wèn)題，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地區(qū)有關(guān)低保的法律制度起步較晚，在其制度建設(shè)和實(shí)施方面不可避免的存在諸多問(wèn)題和不足，急需在今后的發(fā)展與實(shí)踐中不斷的健全和創(chuàng)新。同時(shí)也應(yīng)注意到民族地區(qū)農(nóng)村的特殊性，比如：生態(tài)環(huán)境脆弱、人口分布格局集中、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類型單一、貧困人口覆蓋面廣泛、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺和教育發(fā)展嚴(yán)重滯后等，這一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題決定了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)保障明顯不同于于城市地區(qū)的社會(huì)保障，也不同于發(fā)達(dá)農(nóng)村的社會(huì)保障，甚至和一般農(nóng)村的社會(huì)保障也存在相應(yīng)的區(qū)別。在此種發(fā)展背景下，研究和探討民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的價(jià)值具有迫切而重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容

所謂低保，指的是居民的最低生活保障，即在已經(jīng)建立了的城市國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和居民最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立并實(shí)行的最低生活保障制度。農(nóng)村低保最主要的目的就是保障農(nóng)村居民最低生活水平，保障對(duì)象著眼于家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。

（一）民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的發(fā)展過(guò)程及趨勢(shì)

中國(guó)的農(nóng)村低保制度的探索之路，出乎意料的早于城市探索進(jìn)程。只是由于傳統(tǒng)的農(nóng)村集體福利的定式思維和農(nóng)村稅費(fèi)改革雙重因素的影響，農(nóng)村低保制度一直發(fā)展得十分緩慢。自上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國(guó)開始積極推進(jìn)探索建立農(nóng)村低保制度，其中經(jīng)歷從1992年到1995年12月的試點(diǎn)階段，從1996年1月到2007年7月的推廣階段，最后到2007年1月以后的全面發(fā)展階段。2007年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)[2007]19號(hào)）文件出臺(tái)，要求“2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度?！盵1]標(biāo)志著中央對(duì)農(nóng)村低保的扶持力度不斷加大，農(nóng)村低保制度建設(shè)進(jìn)入全速發(fā)展時(shí)期。

為了應(yīng)對(duì)和解決民族地區(qū)地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊條件價(jià)差的特殊問(wèn)題，國(guó)家和政府創(chuàng)造性的在民族地區(qū)農(nóng)村建立了“農(nóng)村特困戶救助制度”，并與農(nóng)村低保制度形成了“雙軌并行”的局面，為順利實(shí)現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此處僅以云南省大理州賓川縣為例簡(jiǎn)要介紹，從2006年7月開始，賓川縣開始了農(nóng)村低保建設(shè)，集中把縣里面1827戶人家，共計(jì)2510人納入了農(nóng)村特困居民最低生活保障制度內(nèi)，人均月補(bǔ)差為25.24元。到2007年賓川縣政府又根據(jù)中央和大理白族自治州人民政府出臺(tái)的文件，結(jié)合自身實(shí)際，制訂了一系列實(shí)施意見，進(jìn)一步增加農(nóng)村低保人數(shù)，提高發(fā)放的低保金數(shù)額，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民反響非常熱烈。

我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的總目標(biāo)就是在2020年實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障，社會(huì)保障簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是建立一個(gè)“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所得、住有所居”的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，[2]使所有應(yīng)該被納入低保制度體系的農(nóng)民都能夠得到保障，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保的保護(hù)對(duì)象的范圍。通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全農(nóng)村低保法律制度，切實(shí)可行的解決生活貧困農(nóng)戶的溫飽需求。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村低保的具體內(nèi)容

民族地區(qū)地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊不便等特點(diǎn)使得其農(nóng)村低保制度具有獨(dú)特之處，結(jié)合賓川縣的實(shí)踐，具體表現(xiàn)為：

1、保障對(duì)象。非民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的保障對(duì)象主要是因老、因病、因殘、因喪失勞動(dòng)能力等而致貧的農(nóng)村貧困居民，而在民族地區(qū)，除因這些原因致貧的人員外，還包括因生存環(huán)境惡劣而生活貧困的農(nóng)村居民。非民族地區(qū)一般僅包括以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村，而在一些民族地區(qū)還包括游牧人民，這是由民族地區(qū)特殊的地理?xiàng)l件所造成的；

2、保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)指的是由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本消耗確定的費(fèi)用，由此就決定了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)因各地飲食不同而不同。

3、資金籌措方式。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，需將保障資金列入財(cái)政預(yù)算，中央應(yīng)對(duì)民族地方農(nóng)村政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

民族地區(qū)農(nóng)村低保制度在保障方式、監(jiān)督機(jī)制以及其他配套措施方面與非民族地區(qū)也不盡相同，這都是由于民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境和歷史因素導(dǎo)致的。

二、民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的法律訴求

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，訴求指的是通過(guò)媒介向目標(biāo)受眾訴說(shuō)，以求達(dá)到所期望的反應(yīng)。訴求是一種請(qǐng)求和要求，以及說(shuō)服受眾應(yīng)該去做某事的理由。權(quán)利是經(jīng)濟(jì)法中的一個(gè)重要概念，其中勞動(dòng)權(quán)和獲得救助的權(quán)利尤其重要。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的權(quán)利訴求主要指的是民族地區(qū)農(nóng)村低保制度產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)與原因。

（一）法律基礎(chǔ)

民族地區(qū)農(nóng)村居民的這種訴求具有法律基礎(chǔ)，具體體現(xiàn)在《憲法》第45條中，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是我國(guó)社會(huì)保障制度最重要的法律基礎(chǔ)，以憲法的形式確定下來(lái)，任何法律法規(guī)都不得違背。

（二）理論基礎(chǔ)

民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度在增進(jìn)社會(huì)福利、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和擴(kuò)大內(nèi)需等方面都具有重要意義。

首先，早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家福利認(rèn)為，個(gè)人的收入效用是呈邊際遞減的，因此，收入從富人向窮人轉(zhuǎn)移，窮人增加的效用要大于富人減少的效用，因此此舉可以提高社會(huì)的總體福利水平，由此可以論證對(duì)窮人的施以保障其最低生活需要的救濟(jì)措施是必要的。在其之后的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理[3]表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)意愿的任何一個(gè)帕累托最優(yōu)配置的反應(yīng)。這一理論對(duì)執(zhí)政者的最大啟示就在于政府可以通過(guò)再分配的方法達(dá)到最優(yōu)配置的目的，而不用訴諸于政府。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一和第二定理都證明了對(duì)窮人的救助是必需的，這也為最低生活保障制度提供了理論基礎(chǔ)。

其次，在民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)行低保制度，以此來(lái)保障居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障和擴(kuò)大社會(huì)需求。當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)正處于政治、經(jīng)濟(jì)、文化高速發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，擴(kuò)大內(nèi)需是刺激經(jīng)濟(jì)的重要手段。在二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，卻面臨著城市需求飽和而農(nóng)村卻有需求但沒(méi)錢的尷尬局面，有些民族地區(qū)甚至至今認(rèn)為能解決溫飽問(wèn)題。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度，有利于刺激農(nóng)村的消費(fèi)需求。

再次，我國(guó)的國(guó)體和政體決定了必須實(shí)施農(nóng)村低保制度，為人民服務(wù)。《中華人民共和國(guó)憲法》第一條規(guī)定：“中國(guó)人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。”第二條規(guī)定：“中國(guó)人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。”由此可知，國(guó)家的權(quán)利是由人民賦予的，政府各項(xiàng)職能的開展應(yīng)符合人民群眾的利益，為人民服務(wù)。建立農(nóng)村低保制度就是切實(shí)解決人民溫飽問(wèn)題，提高生活水平的實(shí)在之舉。

（三）社會(huì)基礎(chǔ)

1、農(nóng)村低保制度之所以能夠在民族地區(qū)得以開展，有其深刻的社會(huì)原因。農(nóng)村低保制度不僅以解決農(nóng)村居民的溫飽問(wèn)題為題中之義，在長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上，更能夠?yàn)榇迕駧?lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益。

在農(nóng)村低保制度的建設(shè)過(guò)程中，不應(yīng)一味盯著投入資金的數(shù)量，更應(yīng)該將目光放在投資的多功能上。低保救助金不僅用于生活資料的購(gòu)買和生產(chǎn)中，大多數(shù)家庭更將不少的資金投入孩子的教育等方面，促進(jìn)人才發(fā)展；先進(jìn)生產(chǎn)工具的運(yùn)用有利于解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)城市工商業(yè)的發(fā)展；再次基礎(chǔ)上，為我國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，適應(yīng)土地集中化提供了條件。

2、農(nóng)村低保有利于避免“兩極分化”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，任何社會(huì)的健康發(fā)展都離不開穩(wěn)定的環(huán)境和安寧的社會(huì)秩序。國(guó)家主要通過(guò)再分配和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政手段，保障農(nóng)村貧困者的基本生活水平，在便利使他們共享社會(huì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，逐步消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，這也是關(guān)系到我國(guó)政權(quán)鞏固、長(zhǎng)治久安的政策基礎(chǔ)。

三、民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價(jià)值和意義

民族地區(qū)發(fā)展問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題一直是我國(guó)改革發(fā)展的老大難問(wèn)題，如何解決民族地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題更是意義重大。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的創(chuàng)設(shè)為完美解決民族地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題提供了新思路、新方案，接下來(lái)將以云南省大理市賓川縣的具體實(shí)踐為例，分析民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價(jià)值。

（一）賓川縣農(nóng)村低保制度的實(shí)踐

賓川縣位于大理州東部，總面積2562.67平方千米，居住著包括漢族、白族、彝族、苗族、拉枯族在內(nèi)的25個(gè)少數(shù)民族，是典型的少數(shù)民族聚居地區(qū)。全縣共有35.1萬(wàn)人，包括32.7萬(wàn)的農(nóng)業(yè)人口，占人口總數(shù)的93.2%，平均每平方千米有137人。縣城內(nèi)最高海拔3320米，屬于亞熱帶高原季風(fēng)氣候區(qū)，比較適宜農(nóng)作物生長(zhǎng)。全縣有8個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)、89個(gè)村委會(huì)，村組織較健全。

賓川縣農(nóng)村低保工作于2006年7月開始啟動(dòng)，受制于資金有限、保障標(biāo)準(zhǔn)低、保障范圍窄、覆蓋面小等不利條件，該縣始終堅(jiān)持“小范圍低標(biāo)準(zhǔn)起步、重在建制、重點(diǎn)保障、分批實(shí)施”的原則[4]。到2007年，賓川縣人民政府根據(jù)中央和省人民政府的文件指示，制定出了符合本縣實(shí)際情況的《賓川縣人民政府關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村低保工作的實(shí)施意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大全縣農(nóng)村低保人數(shù)，提高發(fā)放補(bǔ)助金額，由原來(lái)的2510人增加到現(xiàn)在的17218人，共發(fā)放了1515.18萬(wàn)元的保障金，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的600元/年增加到1450元/年，實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)。

通過(guò)一系列充分宣傳和規(guī)范操作，賓川縣人民政府制作統(tǒng)一的入戶調(diào)查登記表、審核表等材料，形成“一戶一檔”和“一村一卷”，建立科學(xué)的檔案管理機(jī)制。涉農(nóng)資金全部由財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)放到專門的賬戶，完全遵循“一卡通”思路，既有利于杜絕腐敗，又能最大限度簡(jiǎn)化操作，節(jié)省人力物力。審核審批工作既要做到嚴(yán)格程序、規(guī)范管理、公開透明，又要最大限度確保廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。這一系列陽(yáng)光操作，不僅方便了農(nóng)村居民獲取低保信息，也可以防止“‘人情保、關(guān)系?！盵5]等問(wèn)題的出現(xiàn)。

擁有好的制度并不意味著萬(wàn)事皆休，好的監(jiān)督機(jī)制是制度得到有效執(zhí)行的強(qiáng)心針。顯然賓川縣人民政府深知此理，所以2009年2月，賓川縣民政局給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦都配置了電腦，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保相關(guān)數(shù)據(jù)都必須進(jìn)行微機(jī)數(shù)字化、規(guī)范化的管理，低保申報(bào)材料及張榜公示照片都必須進(jìn)行存檔備查，這樣全縣群眾都可以看到各戶低保情況，也更有利于監(jiān)督政府工作。除此之外，還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立了舉報(bào)電話和舉報(bào)箱，歡迎廣大群眾勇于指出低保工作中的錯(cuò)誤，進(jìn)一步完善低保工作，切實(shí)保障人民利益。

眾所周知，社會(huì)保障制度是現(xiàn)代文明的重要表現(xiàn)，不管是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的穩(wěn)定器，還是作為應(yīng)對(duì)工業(yè)社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)的安全閥，都無(wú)可替代。中國(guó)社會(huì)保障制度的理論研究起步較晚，特別是缺乏對(duì)社會(huì)保障價(jià)值的深入探討，但價(jià)值是制度存在的理論基點(diǎn)、建設(shè)的根本原則以及發(fā)展的動(dòng)力，尤其在針對(duì)操作性較強(qiáng)的民族地區(qū)農(nóng)村低保而言，其價(jià)值定位往往決定了制度模式的選擇，從此種意義上來(lái)說(shuō)，明確我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的價(jià)值也就具有了重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值。

何為價(jià)值，從社會(huì)保障的角度分析，本文暫且將其理解為：以滿足最廣大人民群眾的需要為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到社會(huì)長(zhǎng)治久安為目的，以中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀為依托的內(nèi)在價(jià)值和實(shí)現(xiàn)的支撐性精神。故將民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價(jià)值概括為以下幾點(diǎn)。

（二）社會(huì)正義價(jià)值

首先，黨的十七大報(bào)告指出，“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證，必須加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重要作用的制度，保障人民的各方面權(quán)利?！逼浯?，國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確要求，“堅(jiān)持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力是發(fā)展成果惠及全體人民?！本痛丝梢钥闯?，民族地區(qū)農(nóng)村低保制度是國(guó)家按照相關(guān)法律、政策的規(guī)定，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)行救助的兜底性社會(huì)保障制度，其具有包括特困戶救助制度、臨時(shí)救濟(jì)和傳統(tǒng)的救濟(jì)制度等，本質(zhì)上說(shuō)它是一項(xiàng)促進(jìn)公平正義的最基本的社會(huì)制度安排。所以說(shuō)，社會(huì)公平正義是民族地區(qū)農(nóng)村低保最重要的價(jià)值之一。

美國(guó)著名學(xué)者羅爾斯的《正義論》中寫到：“為了平等的對(duì)待所有人，提供真正的同等機(jī)會(huì)，社會(huì)應(yīng)更多的注意那些天賦較低和出身于較不利的社會(huì)地位甚至際遇糟糕的人們，這就是所謂的補(bǔ)償原則?！盵6]在羅爾斯眼中，如果要確保公平正義就需要社會(huì)對(duì)處于不利地位的社會(huì)成員進(jìn)行補(bǔ)償，這恰恰和我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況相吻合。我國(guó)的民族地區(qū)一般處于地勢(shì)偏遠(yuǎn)、土地貧瘠、氣候惡劣、資源匱乏的邊緣地區(qū)，這就使得居住在那兒的農(nóng)村居民相較于其他地區(qū)的社會(huì)成員，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、生活質(zhì)量、學(xué)習(xí)條件等方面處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。而農(nóng)村低保制度正是通過(guò)對(duì)這一弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償，主要通過(guò)收入的再分配或者轉(zhuǎn)移支付的方式，正好可以“實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富與收入分配對(duì)地位不了的成員有利，從而體現(xiàn)了社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果，達(dá)到社會(huì)的公平正義?！盵7]作為一項(xiàng)最基本的社會(huì)制度，農(nóng)村低保制度為中國(guó)最弱勢(shì)的民族地區(qū)的農(nóng)村貧困人口提供了基本的生活保障，有力的論證了公平正義的價(jià)值理念。

在賓川縣的具體實(shí)踐過(guò)程中，受到資金匱乏的限制，使得縣政府只能在堅(jiān)持“小范圍標(biāo)準(zhǔn)起步，重在建制，重點(diǎn)保障，分批實(shí)施”原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府輿論宣傳的正面引導(dǎo)作用，通過(guò)各種貼合農(nóng)民生活的宣傳方式，構(gòu)建城鄉(xiāng)低保宣傳網(wǎng)絡(luò)，使低保政策、法規(guī)、制度和審批程序深入人心。從2006年開始，參與農(nóng)村低保的村民年均補(bǔ)助達(dá)360元，每年呈遞增趨勢(shì)。補(bǔ)助資金地方財(cái)政承擔(dān)少部分，絕大多數(shù)哦都是有上級(jí)補(bǔ)助和中央補(bǔ)助完成的，其中，2006年的38.1萬(wàn)元的全部由上級(jí)補(bǔ)助，2007年，上級(jí)補(bǔ)助341萬(wàn)元，賓川縣政府承擔(dān)117萬(wàn)元，2008年上級(jí)補(bǔ)助723萬(wàn)元，賓川縣政府承擔(dān)117萬(wàn)元，直至2011年，上級(jí)補(bǔ)助1631.7萬(wàn)元，賓川縣財(cái)政承擔(dān)182萬(wàn)元。賓川縣的低保居民用他們的親身經(jīng)歷證實(shí)了農(nóng)村低保制度的正義價(jià)值。這也充分說(shuō)明了“公平正義理念不僅是農(nóng)村低保制度存在和發(fā)展的理由，而且是此項(xiàng)制度在內(nèi)容上力求充分展現(xiàn)的層面。”[8]民族地區(qū)農(nóng)村低保制度把相當(dāng)一部分農(nóng)村貧困人口納入國(guó)家社保制度中，不僅可以保障居民的基本生活，保護(hù)農(nóng)村貧困人口的生存權(quán)和社會(huì)保障權(quán)，還改變了曾經(jīng)農(nóng)村人口在社會(huì)保障發(fā)面時(shí)間被忽視的尷尬處境，糾正了民族地區(qū)農(nóng)村人口得不到國(guó)家正式制度充分保障的失誤。這樣一來(lái)不僅體現(xiàn)了公平正義的社會(huì)價(jià)值，也增強(qiáng)了少數(shù)民區(qū)地區(qū)農(nóng)村人民對(duì)國(guó)家、對(duì)制度的認(rèn)可和接受。

（三）社會(huì)效益價(jià)值

國(guó)內(nèi)外各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們：適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相互影響、相互促進(jìn)的，而最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系的最后一道安全網(wǎng)，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的社會(huì)效益價(jià)值總的來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在人文效益和經(jīng)濟(jì)效益兩大方面。

最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系普遍的最后一道防線，它的主要功能就是讓全社會(huì)的每一位公民，不管他是何種身份，居住于哪一地區(qū)，由于何種原因，只要他的基本生存權(quán)受到了威脅，就有從國(guó)家和社會(huì)獲得相應(yīng)的物質(zhì)或資金幫助的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)消除貧困，全社會(huì)的和諧發(fā)展的目的。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度，當(dāng)?shù)卣粦?yīng)只講目光集中在保障農(nóng)民的基本生活上，這是因?yàn)椤叭r(nóng)問(wèn)題”的核心是如何提高農(nóng)民的收入水平、幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)永久脫貧，基于此，如何提高農(nóng)戶的收入水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展才是民族地區(qū)農(nóng)村低保工作和核心所在。所以民族地區(qū)政法還應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)全面開展農(nóng)村低保工作。

在賓川縣農(nóng)村低保實(shí)踐中，農(nóng)村低保制度對(duì)農(nóng)戶直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助可以減輕農(nóng)戶家庭的開支負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民將更多的資金用來(lái)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，還有對(duì)家庭教育的投入；從另一個(gè)角度來(lái)看，對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行資金投入，不應(yīng)只關(guān)注其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的效益，還應(yīng)看到其他多方面的投資效益?，F(xiàn)階段，農(nóng)民將發(fā)放的低保救助金主要都用在了生活必需品和生產(chǎn)資料的購(gòu)買上，這也就是說(shuō)絕大部分的救助金會(huì)轉(zhuǎn)化為當(dāng)期消費(fèi)，對(duì)于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)來(lái)說(shuō)，能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從依靠投資和出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部消費(fèi)，改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使我國(guó)快速走上新型工業(yè)化的良性發(fā)展道路。

從另一方面來(lái)看，農(nóng)村低保政策的宣傳和推廣有助于改變民族地區(qū)農(nóng)民陳舊的思想觀念。人本思想在我國(guó)自古有之，但多是作為群體概念出現(xiàn)，從而忽略了作為個(gè)人應(yīng)有的價(jià)值的尊重，導(dǎo)致我國(guó)公民的人本意識(shí)和公民意識(shí)薄弱，不敢奢望政府的幫持。農(nóng)民也是我國(guó)公民的重要組成部分，理應(yīng)享受包括衣、食、住、行、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的公民權(quán)利。在這一背景下誕生施行的農(nóng)村低保制度，猶如一夜春雨滋潤(rùn)了農(nóng)村貧困人口干涸苦澀的心房，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到當(dāng)自己的勞動(dòng)不能維持基本生活水平時(shí)，有權(quán)利從國(guó)家和政府獲得物質(zhì)或資金幫助，使自己的家庭度過(guò)難關(guān)。這是憲法賦予公民的一項(xiàng)正當(dāng)權(quán)利，并非政府的恩惠，更非一件不光彩的事情；同時(shí)，在民族地區(qū)農(nóng)村建立低保制度，還能有效的控制政府的自由裁量權(quán)，確保每個(gè)農(nóng)民的價(jià)值和權(quán)益都能得到真正的尊重和保護(hù)，使得人本思想和公民意識(shí)在農(nóng)村地區(qū)得到全面發(fā)展。

（四）民族和諧價(jià)值

堅(jiān)持各民族共同繁榮是我黨一貫堅(jiān)持的民族政策，也是各民族地區(qū)深入開展社會(huì)保障工作的理論基石價(jià)值取向。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度為緩和在農(nóng)村變革中出現(xiàn)的矛盾提供了平臺(tái)，有利于實(shí)現(xiàn)各民族的和諧發(fā)展。

從1957年周恩來(lái)總理在民族工作座談會(huì)上明確指出：“我們這個(gè)多民族的大家庭要建設(shè)成為一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須在民族繁榮的基礎(chǔ)上前進(jìn)”，再到改革開放時(shí)期江澤民主席提出的：“要千方百計(jì)的加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小民族之間的發(fā)展差距，逐步時(shí)間各民族的共同繁榮，”[9]到2005年，胡錦濤主席在中央民族工作會(huì)議上提出的將各民族的“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”作為新世紀(jì)民族工作的主體，再到2011年11月29日在北京召開的中央扶貧工作會(huì)議上胡錦濤主席在肯定改革黨和國(guó)家在扶貧工作上所取得的巨大成就的基礎(chǔ)上，都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以農(nóng)村低保制度為重要內(nèi)容的扶貧工作，可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固、和諧社會(huì)上起到重大發(fā)展作用，可以看出，從建國(guó)伊始，黨和國(guó)家始終致力于我國(guó)民族的不斷發(fā)展和完善的宏圖偉業(yè)。農(nóng)村低保制度在中國(guó)民族地區(qū)社會(huì)保障體系中是不可或缺的重要組成部分，更是一項(xiàng)關(guān)系民族地區(qū)農(nóng)民民生問(wèn)題的偉大制度。是否能夠做好低保工作，直接關(guān)系民族地區(qū)農(nóng)民和游牧人民的正常生活。雖然改革開放的“馬太效應(yīng)”讓另外一些社會(huì)成員卻擁有穩(wěn)定的收入，良好或者富裕的生活，這種財(cái)富上或者社會(huì)身份上的重大差距加大了社會(huì)貧富分化，使社會(huì)矛盾更加激化，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧，在民族地區(qū)的貧困區(qū)域這種變化尤為明顯，因此急需農(nóng)村最低生活保障這種方式來(lái)對(duì)這些弱勢(shì)群體給予一定的經(jīng)濟(jì)扶持，通過(guò)收入再分配或轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)社會(huì)財(cái)富分配不公，貧富懸殊過(guò)大進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)解。通過(guò)“現(xiàn)金”方式進(jìn)行救濟(jì)對(duì)于改善貧困人口生活狀況效果是非常明顯的，只有保障了農(nóng)村貧困人口的基本物質(zhì)生活，才能加強(qiáng)他們的安全感和保持心里平衡感，才不會(huì)使實(shí)現(xiàn)各民族真正和諧和穩(wěn)定繁榮成為一句空話。

注釋：

①郭躍華：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第165頁(yè)。

②《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》

③福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一和第二定理，即“完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般均衡都是帕累托最優(yōu)。”“任何一個(gè)帕累托最優(yōu)配置都可以從適當(dāng)?shù)某跏寂渲贸霭l(fā)，通過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)?！?/p>

④徐燕：《我國(guó)農(nóng)村低保制度的必要性及對(duì)策探討》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》，第14頁(yè)。

⑤田育南：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第166頁(yè).

⑥美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

⑦賀大姣：《論農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)的社會(huì)公正價(jià)值目標(biāo)》，載《索求》，2008年第4期。

⑧汪柱旺：《論農(nóng)村最低生活保障制度中的政府責(zé)任問(wèn)題》，載《求實(shí)》，2011年第12期。

⑨陳連開：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭躍華：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第165頁(yè)。

[2] 《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》

[3] 福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一和第二定理，即“完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般均衡都是帕累托最優(yōu)?！薄叭魏我粋€(gè)帕累托最優(yōu)配置都可以從適當(dāng)?shù)某跏寂渲贸霭l(fā)，通過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)?！?/p>

[4] 徐燕：《我國(guó)農(nóng)村低保制度的必要性及對(duì)策探討》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》，第14頁(yè)。

[5] 田育南：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第166頁(yè).

[6] 美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[7] 賀大姣：《論農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)的社會(huì)公正價(jià)值目標(biāo)》，載《索求》，2008年第4期。

[8] 汪柱旺：《論農(nóng)村最低生活保障制度中的政府責(zé)任問(wèn)題》，載《求實(shí)》，2011年第12期。

[9] 陳連開：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁(yè)。