李祥云+劉慧+蘇楊

摘 要：文章嘗試性地運用成本函數(shù)法和2015年H省B縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，估算了該縣所轄小學達到設定成績標準所需的教育成本。研究發(fā)現(xiàn)，B縣小學實際教育支出要低于人們普遍期望的成績標準所需的教育成本，且設定成績標準越高所需教育成本也越高。同時還發(fā)現(xiàn)，少數(shù)學校存在教育資源使用效率不高的問題。若要實現(xiàn)學校間教育結果均衡，今后應以達到一定教育質量標準所需成本作為中小學財政撥款依據(jù)，這也符合《新預算法》的要求。

關鍵詞：小學教育；質量標準；成本估算；成本函數(shù)法運用

近10年來，政府采取了一系列措施致力于縣域內(nèi)義務教育校際間的資源配置均衡，以此來改善我國義務教育不公平的狀況。然而，早在20世紀60年代，具有劃時代意義的《科爾曼報告》就明確指出，資源配置均衡并不等于教育結果或質量均衡，Barton（2008）也認為不考慮教育質量的教育改革沒有實際意義。那么，要使我國縣域內(nèi)義務教育階段的學校均達到一定的質量標準（常用學生成績衡量）究竟需要投入多少經(jīng)費？本文嘗試以H省B縣所轄小學為案例對其進行測算。無疑，做這項研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。測算中小學達到一定的教育結果或質量標準所需的資金投入，在美國又稱為“充足性教育”成本估算。過去30年，美國學者一直將這一問題視為中小學財政研究的重中之重?，F(xiàn)階段美國估算中小學“充足性教育”成本的方法主要有六種，分別是成本函數(shù)法、成功學區(qū)法、專家判斷法、經(jīng)驗證據(jù)法、數(shù)據(jù)包絡分析法和預算模擬法，本文運用了其中的成本函數(shù)法。

一、文獻綜述

國外學者圍繞教育質量均衡進行了大量的研究。在估算達到一定質量標準所需的教育成本方面，大多數(shù)成本估算方法的結果均證明了增加教育投入的必要性。阿肯色州利用經(jīng)驗證據(jù)法決定了基礎教育策略中大部分的成本構成要素，并據(jù)此估算了基礎教育達到設定質量標準所需的成本，增加了教師薪酬、教師培訓、幼兒教育等方面的投入（Odden和Picus，2003）。加利福尼亞采用預算模擬法，選取了568名教師、校長和管理者對學校預算進行模擬，得出的所需教育成本比上一年的基礎教育支出多40%（Jon，2008）。紐約州用不同的估算方法完成了三項研究，其結果均表明紐約的學校需要相當數(shù)量的額外資金才能達到設定教育質量標準（Picus，2004）。其中，成本函數(shù)法的估算結果表明大部分學區(qū)達到既定質量標準所需的基礎教育成本超過了原基礎教育支出的50%，個別學區(qū)甚至超過了80%（Duncombe，2002）。德州用成本函數(shù)法估算出的結果也顯示州政府至少需要44億美元來資助學區(qū)教育，遠遠超出了原本的支出水平。肯塔基州開展了包括經(jīng)驗證據(jù)法和專家判斷法在內(nèi)的至少三個有關基礎教育達到設定質量標準所需成本的研究，每個研究都得出了需增加基礎教育投入的結論。馬里蘭州在綜合專家判斷法和成功學校法的估算結果后，決定在2002年之后的6年時間內(nèi)每年增加13億美元基礎教育支出（Picus，2004）。倘若考慮低效率問題的存在，且削減實際教育支出超過有效率情況下教育成本估算結果的部分，得出的結論很可能不再是增加基礎教育投入。John（2007）在利用數(shù)據(jù)包絡分析方法估算俄亥俄州達到設定質量標準所需教育成本的基礎上，認為其已有的基礎教育投入總額足以使所有學區(qū)達到設定質量標準，未達標的原因主要是投入資金在學區(qū)間分配的不合理以及個別學區(qū)資金利用的低效率，應該考慮提高低效率學區(qū)的效率，并將一些學區(qū)多余的教育資金分配給其他資金不足的學區(qū)，以減少資源的浪費。

國內(nèi)學者也逐漸將教育研究的重點轉向教育質量均衡，認為單純追求教育資源配置均衡并不能實現(xiàn)教育公平。但與國外相比，國內(nèi)針對教育質量均衡進行的實證研究還比較缺乏。薛海平、王蓉（2010）運用教育生產(chǎn)函數(shù)的多水平模型，對中國中部和東部的農(nóng)村義務教育情況進行分析，得出生均公用經(jīng)費和教師質量配置的不均衡在很大程度上引起了教育質量的差異。胡詠梅、杜育紅（2009）基于西部五省農(nóng)村小學的調(diào)研數(shù)據(jù)，采用兩水平線性模型分析了教育投入對教育產(chǎn)出的影響，得出人力資源、物力資源和財力資源的配置情況均對教育質量有著顯著的影響。在衡量指標方面，許多學者認為應將教育質量納入重點考慮的內(nèi)容，相關指標如鞏固率、中考中位數(shù)學生平均成績、畢業(yè)率等。同時，采用的衡量方法多用方差或標準差、差異系數(shù)、基尼系數(shù)等。但這些教育質量均衡的相關研究多圍繞現(xiàn)狀問題展開，而實現(xiàn)教育質量均衡的財力需求估算鮮有人研究。因此，本文將運用成本函數(shù)法對達到設定教育質量標準所需的成本進行估算。

二、研究方法、指標選取與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

運用成本函數(shù)法估算學校達到一定教育結果或質量標準的成本，首先必須要設定一個學校的教育成本函數(shù)，其一般表達式為：C=f（V，F(xiàn)）。式中，C表示教育成本。V=（v1，v2），表示學?？煽刈兞康南蛄浚ㄔO定代表教育結果或質量的v1和代表效率因素的v2。v2的設定旨在控制不同學校間的效率差異，而不是單純衡量其效率的高低。F=（f1，f2，f3，f4），表示學校不可控變量的向量，其中f1表示投入資源價格，涵蓋教師、交通、基礎設施等主要資源；f2表示學生特殊需求，主要指處境不利的學生對教育成本的額外需求，如殘疾學生、有語言缺陷的學生、家庭貧困學生等；f3表示招生規(guī)模，f4表示地理位置。

與已有研究相同，本文選擇教育成本作為因變量，將教育結果或質量作為關鍵的解釋變量。理論上，要求達到的教育質量越高，教育成本也越高，即教育成本函數(shù)中教育結果或質量變量的回歸系數(shù)為正；學校招生規(guī)模、投入資源價格和地理位置均是影響學校教育成本的重要因素，本文將這三個變量也作為重要的解釋變量納入了成本函數(shù)。效率因素未包含在解釋變量中的原因：一是B縣小學教育資金的使用效率難以衡量；二是學校地理位置在一定程度上包含了效率因素，即一般認為縣鎮(zhèn)學校因資金撥款充足而缺乏節(jié)約意識，農(nóng)村小學剛好相反。另外，B縣的小學教育中不存在有語言缺陷的學生，殘疾學生和貧困學生的比例較小，且資助額度不大，故學生特殊需求也沒有納入教育成本函數(shù)。在設定教育成本函數(shù)的基礎上，選取可量化各變量的指標，并利用這些指標的實際數(shù)據(jù)進行回歸求得參數(shù)，進而得到學校的教育成本函數(shù)。

運用教育成本函數(shù)估算達到一定質量標準的教育成本，主要分以下幾個步驟：

第一步，估算“典型”學校達到設定質量標準的生均教育成本。所謂“典型”學校是指在學生特殊需求、投入資源價格、招生規(guī)模和地理位置等均處于平均水平的假設學校。估算“典型”學校達到設定質量標準所需成本的具體方法為：取學校教育成本函數(shù)中的教育結果或質量指標值為設定的標準值，其余變量的指標值取各學校的平均值，并對得出的結果取反對數(shù)。

第二步，估算教育成本指數(shù)。由于實際學校間的學生特殊需求、投入資源價格、招生規(guī)模和地理位置等存在較大差異，相應地達到設定質量標準所需的成本也存在很大不同。因此，需要在“典型”學校所需成本的基礎上估算教育成本指數(shù)。教育成本指數(shù)是指某一實際學校達到設定質量標準所需的生均教育成本與“典型”學校達到設定質量標準的生均教育成本的比例。例如某學校的教育成本指數(shù)是150，可解釋為該學校必須支付比“典型”學校高50%的生均教育成本才能達到設定的質量標準。教育成本指數(shù)的估算也需要用到教育成本函數(shù)，具體過程為：（1）由于不可控變量的指標值不易改變，將其回歸系數(shù)分別乘以對應的實際值；（2）可控變量的指標值受人為因素的影響大，將其回歸系數(shù)分別乘以對應的平均值；（3）將（1）和（2）的結果相加，并對其取反對數(shù)，可得到預測的生均教育成本；（4）將某一實際學校的預測生均教育成本除以“典型”學校達到設定質量標準的生均教育成本，并乘以100，所得結果即為該學校的教育成本指數(shù)。

第三步，估算實際學校達到設定質量標準的教育成本。在估算出教育成本指數(shù)后，某一學校達到設定質量標準的生均教育成本即可由“典型”學校達到設定質量標準的生均教育成本乘以該學校的教育成本指數(shù)，并除以100而求得。在此基礎上，學校達到設定質量標準的教育總成本估算只需將相應的生均教育成本與在校學生數(shù)相乘?？h域內(nèi)校際間教育質量均衡的額外經(jīng)費需求等于每一所小學達到設定質量標準所需增加的教育成本之和。

需要注意的是，達到設定質量標準的教育成本估算僅限于低于設定質量標準的學校。若估算達到設定質量標準的教育成本與實際教育支出的差額為正，則代表該學校需要額外增加撥款；若其為負，則意味在教育資源有效利用的前提下，該學校已投入足以達到設定質量標準的教育支出，其支出應維持在現(xiàn)有的水平。

與其他估算方法相比，成本函數(shù)法的優(yōu)點主要體現(xiàn)在兩個方面：一是達到設定質量標準所需教育成本的估算過程集中于對不可控差異的調(diào)整，這對不可控差異較大的地區(qū)極其重要；二是教育成本函數(shù)、“典型”學校達到設定質量標準的生均教育成本和實際學校達到設定質量標準的教育成本的估算均以實際數(shù)據(jù)為基礎，而不是依靠人們的主觀判斷，這有助于提高成本估算結果的準確性。

（二）指標選取與數(shù)據(jù)來源

根據(jù)已有研究成果和H省B縣小學教育的實際情況，我們對每個變量選取了相應的可量化指標，具體如下：

1.教育成本

一般情況下，教育支出與教育成本高度相關，因而可用生均教育支出的自然對數(shù)作為教育成本的衡量指標。在我國，小學教育支出由事業(yè)性支出和基建支出兩部分組成。事業(yè)性支出是指學校每年用于維持正常運轉所花費的各種資源投入，占年度教育總支出的95%左右；基建支出的撥付屬于資本性支出決策，以實際需求為基礎，通常是在一個較長的時間跨度中做出，不同的年份波動較大。因此，本文使用的小學教育支出僅為事業(yè)性支出，生均教育支出值由學校事業(yè)性總支出除以年末在校學生數(shù)。

2.教育結果

教育結果包括教育認知結果與教育非認知結果。由于教育非認知結果（如情感）不易測量，現(xiàn)有文獻主要考察教育認知結果，通常用學生成績作為衡量指標。在我國，小學教育涵蓋多個年級和語文數(shù)學兩個核心科目，學生成績指標應能反映學校全體學生的綜合表現(xiàn)，因此，我們將對不同年級和不同科目的學生成績賦予合理的權重，并構建如下學生成績指標Pi：

式中，qi（i=1，2，…，6）為i年級學生成績的權重，等于i年級學生數(shù)除以全校學生數(shù)；Gi（i=1，2，…，6）為i年級的學生成績；rj為j科目學生成績的權重，j=1表示語文，j=2表示數(shù)學，學生語文和數(shù)學成績同等重要，其權重各取50%；Sj為j科目的學生成績；Leln（n=1，2，3）為不同層次學生成績的百分比。由于多數(shù)小學生的成績都能達到80分以上，即在小學階段，80分是較易達到的，因而基于提高學生成績的目標，設定80分為“合格”線，具體將學生成績分為以下三個層次：n=1代表學生成績?yōu)?-80分（包含0分，不包含80分，下同），為“不合格”；n=2代表學生成績?yōu)?0-90分，達到“合格”標準；n=3代表學生成績?yōu)?0分以上，達到“優(yōu)秀”標準。其中，“合格”和“優(yōu)秀”是目前小學期望達到的學生成績標準。由于“優(yōu)秀”的學生成績比“合格”更難以達到，所以賦予“優(yōu)秀”學生成績高一倍的權重。極端情況下，學生成績指標的最小值為0（所有學生成績都為“不合格”），最大值為200（所有學生成績都為“優(yōu)秀”）。

3.投入資源價格

投入資源價格的衡量指標為調(diào)整后教師平均工資的自然對數(shù)。如果估算教育成本旨在確保所有學校都能獲得最低水平的資源以達到設定的質量標準，那么就必須要考慮學校間的投入資源價格差異。理論上，投入資源價格受該區(qū)域所有資源的影響，包括人力資源、辦公用品、交通、能源、基礎設施等。相關指標的選取應當涵蓋每類主要資源。相比于其他級次的教育，教師是小學教育中最主要的資源，其對成本的影響程度遠遠超過其他投入。因此，對不同學校教師價格差異的調(diào)整顯得尤為重要。教師的價格差異可解釋為不同學校招聘同質教師所需花費的支出差異。一般而言，教師工資是教師價格的直接體現(xiàn)。盡管近年來現(xiàn)代教學設備（如多媒體）的使用一直在增加，但其價格由市場確定，不太可能在學校之間存在很大差別。因此，利用教師平均工資來調(diào)整投入資源價格差異是合理可行的。

為了盡可能減少學校可控因素對教師平均工資產(chǎn)生的影響，本文對實際教師平均工資進行了如下調(diào)整：首先，將實際教師平均工資作為因變量，將影響教師工資的可控因素教師學歷、教師職稱、教師教齡作為自變量進行回歸。其中，教師學歷指標為?？埔陨系慕處煴壤⒔處熉毞Q指標為中級以上的教師比例，教師教齡指標為35歲以上的教師比例（即中老年教師比例）。其次，用教師平均工資的實際值減去以上一步為基礎計算的教師平均工資估計值，得到的數(shù)值A包含不可控因素對教師工資的影響。最后，將教師學歷、教師職稱和教師教齡指標的平均值分別乘以其回歸系數(shù)并加總，再加上數(shù)值A，即得學校吸引同質教師需要支付的教師工資，其自然對數(shù)為本文衡量投入資源價格的指標。本文沒有選擇直接衡量不可控因素對教師工資的影響，主要是因為難以全面考慮其中的不可控因素，且相關的數(shù)據(jù)不易獲取。

4.招生規(guī)模

招生規(guī)模用年末在校學生數(shù)來衡量。已有研究表明，生均教育支出與在校學生數(shù)呈“U”型關系（Smet，2001），即生均教育支出先隨在校學生數(shù)的增加而減少，當學校達到一定規(guī)模后，生均教育支出隨在校學生數(shù)的增加而增加。也就是說，在教育成本函數(shù)中，生均教育支出與在校學生數(shù)之間并非簡單的線性關系。為了消除這種影響，本文采用的不是簡單的年末在校學生數(shù)，而是參照Duncombe（2002）的做法引入了3個不同層次的虛擬變量。當i學校的年末在校學生數(shù)為1000-1500名時，對R1i賦值1，否則，對R1i賦值0。同理，當i學校的年末在校學生數(shù)為1500-2000名時，對R2i賦值1；當i學校的年末在校學生數(shù)為2000名以上時，對R3i賦值1；i學校年末在校學生數(shù)為1000名以下的則設為默認值。

5.地理位置

本文采用農(nóng)業(yè)人口的占比作為地理位置的衡量指標。根據(jù)調(diào)研資料，H省B縣的學?？煞譃榭h鎮(zhèn)學校和農(nóng)村學校。一般而言，縣鎮(zhèn)學校現(xiàn)有的教育資源多于農(nóng)村學校。教學環(huán)境、教學設備等其他條件也呈現(xiàn)出類似的規(guī)律。因此，在達到同等教育結果的要求下，農(nóng)村學校所需的教育成本要高于縣鎮(zhèn)學校。為了對縣鎮(zhèn)學?；蜣r(nóng)村學校進行進一步區(qū)分，本文采用農(nóng)業(yè)人口占比對其進行衡量，農(nóng)業(yè)人口占比越小的地區(qū)，學校的教育資源條件一般越好，所需的教育成本越低。

本文所采用的原始數(shù)據(jù)均來自于2016年“課題組”對H省B縣小學調(diào)查的資料匯總。本次調(diào)查涵蓋該縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并獲取了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄學校2015年學生期末語文和數(shù)學統(tǒng)考成績、學校投入經(jīng)費、學校教師工資、學校招生規(guī)模、學校地理位置等信息。表1給出了相關指標的描述性統(tǒng)計。

三、實證結果與分析

（一）B縣小學的教育成本函數(shù)

如前所述，運用成本函數(shù)法估算達到設定質量標準的教育成本，首先需要獲得小學的教育成本函數(shù)。根據(jù)前面給出的方法和數(shù)據(jù)，對2015年H省B縣小學教育的截面數(shù)據(jù)進行了OLS回歸分析（結果詳見表2），可得H省B縣小學的教育成本函數(shù)為：

表2顯示，擬合出的教育成本函數(shù)中，自變量的相關指標共解釋了生均教育支出總變化的69.06%。其中，學生成績指標的回歸系數(shù)為正且在5%的水平上顯著，表明要求達到的學生成績標準越高，學校所需的生均教育成本越高，即教育結果與教育成本之間存在正相關關系，這與預期相符。學生成績指標的回歸系數(shù)較小主要是由學生成績指標本身數(shù)值較大造成的，即本文在估算學生成績指標的過程中存在擴大100倍的處理，這種處理相應地縮小了其回歸系數(shù)，但這并不代表學生成績對教育成本的影響不重要。學生成績指標是本文衡量教育質量的唯一指標，在教育成本的估算中起關鍵作用，因而其回歸系數(shù)的重要性遠遠超過其他指標。調(diào)整后的教師平均工資自然對數(shù)的回歸系數(shù)為正且顯著，即投入資源價格越高，同一成績標準下學校所需的生均教育成本越高。同時，與教育成本函數(shù)中的其他指標相比，教師平均工資對生均教育成本的影響程度最大，教師平均工資每增加1%，生均教育成本增加1.398%。招生規(guī)模指標R1和R3的回歸系數(shù)為負且顯著，表明相對于在校學生數(shù)為0-1000名的學校，在校學生數(shù)較多的學校所需的生均教育成本較低。其中，R1的回歸系數(shù)-0.0446表明在校學生數(shù)為1000-1500名的學校所需的生均教育成本比在校學生數(shù)為0-1000名的學校少4.46%，R3回歸系數(shù)的含義與此類似。導致這一結果的原因可能是由于現(xiàn)有學校的最大規(guī)模還未達到規(guī)模不經(jīng)濟的臨界點，即所有學校規(guī)模均不是最優(yōu)規(guī)模。R2回歸系數(shù)不顯著可能是因為數(shù)據(jù)本身的缺陷。另外，代表學校地理位置的農(nóng)業(yè)人口占比的回歸結果也與前面的預期一致，即其回歸系數(shù)為正，說明學校所處的地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占比越高，學校所需的生均教育成本越高。

（二）B縣達到設定成績標準的經(jīng)費需求估算

獲得學校教育成本函數(shù)后，下一步就是估算“典型”學校達到設定成績標準的生均教育成本或生均經(jīng)費需求。根據(jù)式（1）、式（2）和式（3），可計算得2015年H省B縣每所小學的學生成績指標及其加權平均值103.58?；诖耍琀省B縣小學需要達到的學生成績標準可以設定為100、110和120三個等級。相應地，“典型”學校達到設定成績標準所需生均教育成本的估算結果分別為10024.61元/人、10166.27元/人和10309.92元/人。

估算達到設定成績標準所需的教育成本還需要確定教育成本指數(shù)。如前所述，教育成本指數(shù)是指某學校或某類學校與“典型”學校達到設定成績標準所需的成本之比。按照學校所在行政區(qū)劃，可將B縣的小學劃分為十二大類，分別是DR鎮(zhèn)、XQ鄉(xiāng)、YD鎮(zhèn)、GD鎮(zhèn)、CD鎮(zhèn)、LC鎮(zhèn)、DZ鎮(zhèn)、YS鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)、SB鎮(zhèn)、JP鄉(xiāng)和XL鎮(zhèn)。我們估算了每類學校及每所學校的教育成本指數(shù)。其中，DR鎮(zhèn)、XQ鄉(xiāng)、LC鎮(zhèn)、DZ鎮(zhèn)和SB鎮(zhèn)管轄的學校達到設定成績標準所需的生均教育成本較高，分別要比“典型”學校多支付45%、32%、39%、32%和29%。相比之下，YD鎮(zhèn)、GD鎮(zhèn)、CD鎮(zhèn)、YS鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)、JP鄉(xiāng)和XL鎮(zhèn)所轄學校達到設定成績標準所需的生均教育成本較低，分別為“典型”學校所需生均教育成本的87%、84%、84%、78%、86%、76%和83%。這里需要說明的是，某類學校的教育成本指數(shù)旨在反映一般情況下該類學校的總體需求。在估算達到設定成績標準所需教育成本時，仍需要具體估算每所學校的教育成本指數(shù)，以獲取每所低于設定成績標準學校所需的額外成本。

表3列出了經(jīng)過調(diào)整后2015年H省B縣的小學達到設定成績標準需要的教育成本。該教育成本的估算僅限于學生成績指標低于設定成績標準的學校，已達標學校的教育支出不包含在達到設定成績標準所需的教育成本之內(nèi)。如果某一學校教育成本的估算結果小于實際教育支出，則該學校的教育成本維持在實際水平。當學生成績標準設為100時，B縣所需的教育總成本為2.04億元，比實際教育總支出高0.11億元；所需的生均教育成本為10631元/人，比實際生均教育支出高558元/人。其中， DZ鎮(zhèn)所需的教育總成本為1.68億元，相對于實際教育總支出需增加的支出比例高達64.99%。CD鎮(zhèn)達到設定成績標準所需的教育總成本為1.74億元，比實際教育總支出高8.67%。YS鎮(zhèn)所需的教育總成本為4901萬元，高于實際水平2.08%。JP鎮(zhèn)所需的教育總成本為2337萬元，高于實際水平7.20%。此外，GD鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)和SB鎮(zhèn)盡管未達到設定成績標準，但其實際教育總支出已超過達標所需的教育總成本，因而教育成本維持在當前水平。

當學生成績標準設為110時，H省B縣達到設定成績標準所需的教育總成本為2.18億元，生均教育成本為10856元/人，均高出實際水平5.91%，共需要額外增加教育成本1213.9萬元，生均教育成本增加605元/人。其中，DZ鎮(zhèn)達到設定學生成績標準的教育總成本為1.71億元，高于實際支出水平67.32%。CD鎮(zhèn)、LC鎮(zhèn)、YS鎮(zhèn)、JP鄉(xiāng)所需的教育總成本分別為1913.4萬元、1247.1萬元、4970.6萬元、2365.6萬元，需要增加的額外支出相對較低，分別高于實際水平9.94%、0.06%、3.52%、8.50%。GD鎮(zhèn)、QY鎮(zhèn)和SB鎮(zhèn)估算出的教育成本仍舊低于實際教育支出，將其維持在實際水平。

當學生成績標準設為120時，H省B縣達到設定成績標準所需的教育總成本增至2.19億元，需要額外增加1375.1萬元，生均教育成本為10936元/人，需要額外增加686元/人。其中，DZ鎮(zhèn)、CD鎮(zhèn)、LC鎮(zhèn)、YS鎮(zhèn)和JP鄉(xiāng)所需的教育成本分別高于實際教育支出69.89%、11.20%、1.47%、4.97%和9-77%。與設定成績標準100和110的情況相同，GD鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)和SB鎮(zhèn)的教育成本維持在實際支出水平。

由上述分析可知，設定的學生成績標準越高，小學所需的教育成本或支出越高。由于達到設定成績標準所需教育支出的估算僅限于學生成績指標低于設定成績標準的學校，不同成績標準下額外支出比例的計算基數(shù)不一致。因此，額外支出的絕對規(guī)模應是一個更為合適的判斷指標。以H省B縣小學教育的整體情況為例，設定成績標準100、110和120所對應的額外支出分別為1070.0萬元、1213.9萬元和1375.1萬元，呈現(xiàn)出了明顯的增長趨勢。這在一定程度上說明更高水平的教育結果要求投入更多的教育資源。此外，由于GD鎮(zhèn)、QY鎮(zhèn)和SB鎮(zhèn)達標所需的教育成本低于實際教育支出，其很可能存在著教育資源使用效率偏低的問題。

四、結論與政策建議

本文嘗試性地運用成本函數(shù)法和2015年H省B縣小學教育的調(diào)研數(shù)據(jù)，估算了該縣所轄小學達到設定成績標準所需的教育成本或財政支出。主要結論概述如下：一是B縣部分學校實際教育支出低于達到人們普遍期望成績標準所需的教育成本。在學生成績標準設定為100、110和120時，H省B縣未達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需的教育成本分別要高于現(xiàn)有實際支出水平5.54%、5.91%和6.69%。二是設定的學生成績標準越高，小學所需的額外支出也越高。如設定學生成績標準為100時，該縣需要增加額外財政支出1070.0萬元；設定學生成績標準為110時，該縣小學需要增加額外財政支出1213.9萬元；設定學生成績標準為150時，該縣小學需要額外增加財政支出1375.1萬元。三是H省B縣的部分學校存在教育資源使用效率不高的問題，即一些學校實際教育支出已經(jīng)達到了設定成績標準所需的支出水平，而學生成績指標仍低于設定的成績標準。

根據(jù)上述結論，提出以下建議：一是若要致力于縣域內(nèi)義務教育校際間的教育結果或質量均衡，就需要改變目前中小學財政經(jīng)費的撥付依據(jù)，應以達到一定教育質量標準所需的成本作為中小學財政撥款的主要依據(jù)，也就是《新預算法》所要求的根據(jù)“需求”來確定義務教育的財政支出水平?，F(xiàn)有的以資源配置均衡為目標來規(guī)劃的義務教育財政政策，實際上是一種“投入控制導向”的財政保障政策，這種政策并不能反映實際的教育資源需求。具體說，現(xiàn)行“投入控制導向”的義務教育均衡財政保障政策，主要是根據(jù)政府財力和決策者的重視程度或偏好事先確定一個基本生均教育支出標準，控制的是資金總量與分配。這種做法沒有立足于義務教育的需求本身，使得教育投入與教育結果脫節(jié)。二是科學、合理地設定教育質量標準。教育質量標準的設定應結合地區(qū)特征，以學生成績?yōu)橹饕獌?nèi)容，還可涵蓋入學率、畢業(yè)率等。由于設定的教育質量標準與教育成本存在正相關關系，故教育質量標準的設定必須要充分考慮政府的財政能力。一般應隨財力的變化，對設定教育質量標準進行調(diào)整。三是目前應繼續(xù)加大小學教育的財政投入力度。盡管目前的小學教育投入較以前大大增加，但仍有部分學校依靠現(xiàn)有的財力無法實現(xiàn)人們普遍認可的教育質量標準。因此，有必要將更多的資金投入到小學。四是加強學校財務管理，優(yōu)化資源配置，切實提高學校教育資源的使用效率。

最后需要特別說明的是，估算中小學達到設定成績標準所需教育成本的方法有多種，本文只用了其中一種方法。國外研究表明，不同的方法得到的結論并不完全相同，僅憑一種方法得出的結論不足以成為中小學財政撥款的依據(jù)，國外一般采用多種方法估算多種結果供決策者相機抉擇。目前我國在這方面的研究比較少見，若要致力于校際間的教育結果均衡，急需要采用多種方法進行更多的案例研究。

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Abstract：This paper tries to estimate the cost of the primary schools required to reach the performance standards by using the cost function method and the survey data of County B，Province H in 2015. The study found that actual cost on education was lower than cost that primary schools required to achieve the performance standards，and the higher the performance standards，the higher education cost required. The study also found that the use of educational resources of minority schools was not efficient. It is consistent with the requirements of the "new Budget Law" that it should take the performance standards as the financial allocations basis for primary and secondary schools.

Key Words：Primary Education；Quality Standards；Cost Estimation；the Use of Cost Function Method

責任編輯 汪曉清