張新文+詹國輝

摘 要：是否具備健全的公共服務體系直接影響到基層社會的穩(wěn)定和社會發(fā)展的質(zhì)量，而公共財政經(jīng)費投入的高低則直接影響城鄉(xiāng)公共服務供給的非均衡性，因而有必要對農(nóng)村公共服務的財政投入與其社會發(fā)展是否具備線性關(guān)系分開來看。文章基于正逆向指標以及FAM的分析法，借助于江蘇省內(nèi)蘇北、蘇中、蘇南等區(qū)域的部分農(nóng)村在2010—2014年的面板數(shù)據(jù)，分析了江蘇農(nóng)村公共服務財政投入經(jīng)費與社會發(fā)展之間是否存在耦合關(guān)系進行實證檢驗，進而理順及分析農(nóng)村公共服務財政投入對社會發(fā)展的影響和存在的可能原因。研究認為：糾正財政經(jīng)費的投入方向、調(diào)整與優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的責權(quán)利和健全基層政府的財力保障機制等有助于農(nóng)村公共服務的有效供給和社會的健康發(fā)展，這也是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的動力所在。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務；財政投入；社會發(fā)展

一、問題的提出

經(jīng)濟和社會發(fā)展的相伴隨關(guān)系在任何時候都成為執(zhí)政黨及政府確立施政綱領(lǐng)的首要目標，以及所力圖保持的平衡點，正如國外學者所言：社會發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟增長和提供社會服務，它還是一種基于平等主義的發(fā)展戰(zhàn)略（Midgley J.，1995）。本世紀以來，江蘇的經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，從2010年的41425.48億元發(fā)展到2014年的65088.32億元，并成為全國范圍內(nèi)人均GDP產(chǎn)值的第二大省份，以不到2%的區(qū)域總面積貢獻了全國10.23%的GDP。即便如此，高增長經(jīng)濟發(fā)展水平的背后也隱藏了諸多非均衡性發(fā)展的頑疾，諸如城鄉(xiāng)之間的差距、地理區(qū)域間的差距等，而不同區(qū)域間在農(nóng)村公共服務供給的失衡已然引致了社會發(fā)展的抑制效應。不僅如此，公共服務的供給差距還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的層面，農(nóng)村居民對公共服務需求的快速增長與供給缺位的悖論矛盾已然成為制約社會發(fā)展的瓶頸。2014年習近平總書記在江蘇考察時更是首次提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局，如何破解當前農(nóng)村公共服務供給的缺位以及在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的非均衡，是當前乃至將來長時間內(nèi)各級政府所面臨的現(xiàn)實背景。

已有的研究表明，基于地方財政對經(jīng)濟性和社會性的投資存在區(qū)域差異性，以差異化的公共財政投入政策有利于縮減差異性的影響（徐盈之、趙永平，2015）。而“重增長、輕服務”的財政投入結(jié)構(gòu)，又抑制了財政投入對農(nóng)村公共服務的補給效用（許光建、劉汝兵，2015）。同時在財政信息公開機制尚未健全的前提下，財政透明度的提升不僅未能對農(nóng)村公共服務行為產(chǎn)生有效的問責約束效應，反而助長了地方政府在公共服務供給中的怠政投機傾向（李敬濤、陳志斌，2015）。因此如何把握好公共財政與農(nóng)村公共服務之間的線性關(guān)系，就顯得比較重要了。部分學者從效率維度對公共財政與農(nóng)村公共服務提出了相關(guān)建議，如健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)村公共服務的受益范圍，以此來增進農(nóng)村公共服務供給水平（鄭曦，2007）。對于具有明顯區(qū)域性的公共服務來說，由地方財政來提供，也可能會比由中央財政來統(tǒng)一提供具有更高的效率（林萬龍，2009）。同時以公共服務提供效率為中介，地方財政自主權(quán)對轄區(qū)居民的公共服務滿意度將產(chǎn)生影響（高琳，2012）。在農(nóng)村公共服務的質(zhì)量要求方面，學者們均持類似的觀點，如農(nóng)村公共服務提升的關(guān)鍵在于構(gòu)建起完善的公共財政體系和預算制度，確保預算資金不被濫用（程又中，2008）。提高財政收入、合理安排引導財政支出，保障公共服務供給的能力（溫曉麗、李志國，2015）。同時以實現(xiàn)農(nóng)村公共服務均等化，旨在確保城鄉(xiāng)居民享受社會發(fā)展所帶來的普惠性利益（李斌、李拓、朱業(yè)，2015）。

一般意義上而言，對社會發(fā)展或者社會建設的指標考量主要從公共服務所包含的項目內(nèi)容來進行，例如義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全等。由于區(qū)域性差距的客觀存在，社會發(fā)展的基礎(chǔ)相當程度上依賴于經(jīng)濟內(nèi)涵上的增量和存量。如何在公共財政的制度安排上尋求農(nóng)村公共服務供給的創(chuàng)新，以擺脫當前公共服務的城鄉(xiāng)非均衡性發(fā)展局面，同時助推農(nóng)村社會建設，進而實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化是當前農(nóng)村治理亟待解決的現(xiàn)實命題?；谏鲜鏊伎?，本文擬從農(nóng)村公共服務的財政投入與社會發(fā)展的耦合 “耦合”一詞最初是通信工程、軟件工程、機械工程等工程中的名詞術(shù)語，主要是指兩個或兩個以上的電路元件或電網(wǎng)絡等的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，筆者在本文中所指的是兩個變量間的聯(lián)系程度。關(guān)系入手，對江蘇省內(nèi)所客觀存在的城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不均衡問題提供佐證性的辨識，以此提出調(diào)整性的政策建議。

二、理論關(guān)系模型與實證測度

解釋農(nóng)村公共服務財政投入與社會發(fā)展之間的關(guān)系，需要理順二者之間的邏輯關(guān)系，并進行一定的量化研究。在后續(xù)量化分析過程中，為減少樣本數(shù)據(jù)調(diào)研指標的偏差，因此對樣本空間內(nèi)的各項指標進行無量綱化處理（Non-dimensional Process）。筆者主要借鑒安體富等學者的研究方法和模型，通過極值標準化（Extreme Standardization）方法模型的建構(gòu)，以便為后續(xù)的因子分析和回歸分析提供數(shù)據(jù)的準確及科學性（安體富，2008）。調(diào)研數(shù)據(jù)主要來自于江蘇省傳統(tǒng)上經(jīng)濟地理意義的三大片區(qū)，即蘇北、蘇中和蘇南，選擇經(jīng)濟發(fā)展速度和GDP指標存在差異的不同區(qū)域，以盡可能符合江蘇省情，同時為了合理地測度出建構(gòu)指標的合理性，同時在農(nóng)村公共服務已經(jīng)呈現(xiàn)“兩極化（Polarization）”的發(fā)展傾向下，將測度指標進行分類處理，以正向指標（Forward Indicators）和逆向指標（Reverse Indicators）為分類的組別，具體的正向指標依據(jù)其指標數(shù)據(jù)值所反映出的效果呈正向關(guān)系，而逆向指標則恰恰與之相反。因此對上述兩項指標所處理方法方式不盡相同，需要對無量綱化的處理方式也不一樣。

正向指標的公式為：

上述公式xij主要指代農(nóng)村公共服務中的各個單項指標（諸如義務教育、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設施、公共安全 本研究認為，公共安全同樣是社會公共服務的重要內(nèi)容，但是其指標數(shù)據(jù)的選取具有一定的受限性。在實證檢驗中，有時候無法體現(xiàn)其所反映的內(nèi)容，故在后續(xù)的表3中是沒有計入的。等）的實際測度值，因此，0≤xij≤1。同時注意的是max（x）和min（x）則表示為測度指標x的最大值和最小值。

為了有效測度出農(nóng)村公共服務財政投入與社會發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系，根據(jù)政府相關(guān)部門對相關(guān)內(nèi)容的考評要點及學界共識，本研究建構(gòu)如表1中的各項子目指標的相關(guān)體系，并根據(jù)面板數(shù)據(jù)是否容易獲取以及指標誤差的綜合考量選擇了如下的二級指標。

本研究所獲得的數(shù)據(jù)主要是來自于蘇北（宿遷、徐州）、蘇中（南通、泰州）、蘇南（蘇州、無錫）三地，測度數(shù)據(jù)的時間主要是2010—2014的五年區(qū)間，統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于2010—2014《江蘇省統(tǒng)計年鑒》、2010—2014各城市的統(tǒng)計公報、2010—2014《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》和2010—2014中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中的面板數(shù)據(jù)，公共安全的數(shù)據(jù)主要來自于各地級市信訪局網(wǎng)站中有關(guān)涉農(nóng)問題的公開資料。筆者主要依據(jù)因子分析法（Factor Analysis Method， FAM），以獲取農(nóng)村公共服務在財政投入測度指標中的各項因子，進而驗證公共服務的財政投入對農(nóng)村社會發(fā)展的影響。

因子分析法是基礎(chǔ)性統(tǒng)計分析法，其依據(jù)原始變量內(nèi)部進行一定的矩陣轉(zhuǎn)化（Matrix Transformation），以及后期矩陣旋轉(zhuǎn)（Rotation Matrix），從而求解出各個相關(guān)變量之間相互依存的關(guān)系。具體做法是將樣本區(qū)域內(nèi)從經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)關(guān)系變量進行歸納、矩陣轉(zhuǎn)化、求解等過程，得出幾個相關(guān)的變量，使其更能代表與原始變量之間的有效關(guān)系。因子分析法的優(yōu)勢在于能簡化初始數(shù)據(jù)的繁瑣，進而減少不必要的影響度和指標間測度誤差，使得各項指標的后期測度對因子變量更有解釋性。

因此，基于獲得的已有數(shù)據(jù)對上述公式以及前文的測度指標進行一定的測算，整個測算以及求解過程均使用stata2.0，得出其描述性統(tǒng)計量。以KMO統(tǒng)計量對其做適用性檢驗（Suitability Test）。經(jīng)測度其KMO的統(tǒng)計量為0.486，說明可以使用FAM來測度，見表3所示。因子（F1、F2、F3）的特征值均大于1.00，而方差貢獻率各是35.46%、24.85%、32.17%，F(xiàn)1、F2、F3的方差累積度達到92.48%，說明選取的指標可作為測度變量。為了進一步地對被解釋變量的因子代表性做出一定解釋，需要對其采取因子載荷矩陣正交旋轉(zhuǎn)，得出解釋結(jié)果，以此來深化各個因子在各項指標xi中的解釋力度，經(jīng)旋轉(zhuǎn)后因子載荷系數(shù)已經(jīng)明顯向兩極分化。通過4個主因子以及對應的方差貢獻率，并最終計算出江蘇省樣本區(qū)域2010—2014年農(nóng)村公共服務的綜合得分，如表2所示。

從區(qū)域?qū)用鎭砜?，蘇北區(qū)域農(nóng)村公共服務水平明顯偏低，而蘇南的蘇州和無錫則一直領(lǐng)先于末尾的宿遷0.5之多。另外從農(nóng)村的個體維度來看，徐州市則與所處于區(qū)域趨勢相反，不過仍然排在中間層次。為了有效分析農(nóng)村公共服務與社會發(fā)展之間的耦合關(guān)系，筆者設定社會發(fā)展指標作為被解釋的變量。其所設定的關(guān)系模型為：

從數(shù)據(jù)模型估算看，農(nóng)村公共服務的財政投入量總體對社會發(fā)展是正相關(guān)的影響，在0.001置信水平下有著顯著相關(guān)，且其相關(guān)系數(shù)（Correlation Coefficient，CC）為0.6915，而在0.05置信水平中，CV值也達到0.4529。這表明了農(nóng)村公共服務的財政投入與社會發(fā)展之間存在正向耦合關(guān)系。

三、關(guān)于財政投入對社會發(fā)展的進一步解釋：影響及其原因分析

作為觀察地方經(jīng)濟與社會是否協(xié)調(diào)發(fā)展的重要指標，財政的收入在于國家稅收的貢獻，并以此作為財富分配和再生產(chǎn)的支出基礎(chǔ)?？傮w來看，江蘇公共服務的財政投入有效地促進了農(nóng)村的社會發(fā)展。根據(jù)上文的回歸測算，其分項指標中的社會保障為0.2028，醫(yī)療衛(wèi)生為 0.5317，這兩者的回歸效果比較良好，說明社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出對農(nóng)村社會發(fā)展的作用較為顯著。對于公共安全的財政投入對社會發(fā)展的影響為0.4458，可見公共安全的財政投入對社會發(fā)展呈現(xiàn)出正向影響關(guān)系，而且影響程度還比較高。在經(jīng)濟增長態(tài)勢良好的城市，以蘇州市為例，春節(jié)前期18家“老賴企業(yè)”拖欠工程款和農(nóng)民工工資，引發(fā)群體性事件（2015）2015春節(jié)前一些建設單位未能足額支付工程款，少數(shù)建筑業(yè)企業(yè)未能足額支付民工工資，個別勞務承包人有意制造事端，引發(fā)了一些拖欠民工工資、惡意討薪和討要工程款等群體性事件。，而在2010年前，蘇州“通安征地”也存在大規(guī)模的群眾聚集事件（2010） 蘇州“通安征地”（2010）群體性事件主要因為因懷疑征地款被克扣，通安及周邊村民陸續(xù)向鎮(zhèn)政府、高新區(qū)政府進行補發(fā)補償金的請求。由于“動遷與富民并進”承諾兌現(xiàn)遲緩，不同年度拆遷補償金額相差過大，導致發(fā)生大量群眾不滿，引發(fā)聚眾上訪。另外由于鎮(zhèn)政府散漫、輕視的處理態(tài)度，激起了上訪群眾更大的怨氣，更加上區(qū)政府在問題尚未妥善解決的時候，以公告的方式撤換鎮(zhèn)政府干部，對整個事件起到了催動惡化的結(jié)果。，這也說明了經(jīng)濟增長或城市化發(fā)展進程過快的區(qū)域與社會發(fā)展之間也存在部分明顯的不協(xié)調(diào)匹配關(guān)系。本研究還在模型3中加入了社會穩(wěn)定 社會穩(wěn)定主要是指社會的某種狀態(tài)，它與社會秩序相關(guān)聯(lián)。而社會秩序又是社會生活中某種穩(wěn)定而協(xié)調(diào)的屬性或狀態(tài)，換句話說即為與社會相關(guān)聯(lián)各種因素，包括社會治安、土地流轉(zhuǎn)的利益博弈、拖欠民工工資、征地拆遷等，保持一段時間的相對恒定的狀態(tài)。虛擬變量，回歸結(jié)果顯示，回歸系數(shù)為-0.2611<0，社會穩(wěn)定對其收入是呈現(xiàn)出負相關(guān)關(guān)系，證明社會穩(wěn)定的程度影響了農(nóng)民人均收入，社會發(fā)展問題隨之受到影響。分項指標中的基礎(chǔ)設施為 0.0269，無限接近于0值，對農(nóng)村社會發(fā)展的影響程度比較偏弱，可能的解釋在于江蘇農(nóng)村在歷史上其發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設施條件就比較好 “蘇湖熟、天下足”也是歷史上對江蘇尤其是蘇南、蘇中等地的描述，其農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)得益于良好的地理條件，而洪澇災害，即便是沿海常見的臺風等惡劣天氣，產(chǎn)生的影響相比其它地區(qū)也少得多。。同時還看到了義務教育變量在統(tǒng)計核算中不顯著，且系數(shù)趨向于0。從統(tǒng)計學上來看農(nóng)村義務教育的財政投入經(jīng)費對社會發(fā)展沒有直接性影響，可能的解釋是農(nóng)村義務教育是農(nóng)村社會發(fā)展的必要條件和農(nóng)民增加收入的基礎(chǔ)性條件，但可能不對社會發(fā)展起到直接的促進作用，更多的應該屬于隱性的促進作用，而且教育成才需要時間過程的事實也證明了這一點，因為只有個體在經(jīng)過義務教育以后，需要繼續(xù)接受更高等教育和職業(yè)培訓等才能有效增強發(fā)展能力，提高收入水平。

即便在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的江蘇，其公共服務的均等化改革仍然存在諸多的問題，其城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會階層間公共服務的受益范圍、受益內(nèi)容和受益水平的平衡性有待加強。因此我們還有必要分析農(nóng)村公共服務財政投入與社會發(fā)展出現(xiàn)困境之原因。

（一）地方政府宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的偏差

公共服務的資源配置未擺脫“以城市為主導”的宏觀偏差戰(zhàn)略，這已成為全國范圍內(nèi)的客觀事實?！吧鐣臻g生產(chǎn)與消費的主導權(quán)主要掌握在‘城市政府手中，其空間的特性就是城市與鄉(xiāng)村‘中心邊緣結(jié)構(gòu)的形成與固化”（劉祖云、李震，2013）。地方政府尤其是其行政領(lǐng)導在基于政府業(yè)績以及個人功績的“自利性”驅(qū)使下，將原本一部分用于農(nóng)村公共服務的財政預算轉(zhuǎn)向投入到非農(nóng)事業(yè)的發(fā)展，如諸多城市工商業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)等，加劇了城鄉(xiāng)差距（李燕凌、劉遠風，2013）。同時建國后直至今天戶籍制度改革還是不徹底，除了影響城鄉(xiāng)發(fā)展外，還制約了社會發(fā)展的均等化實現(xiàn)。社會百姓對地方政府的滿意度下降，容易形成社會不穩(wěn)定的因素（黃金輝、丁忠庚、丁忠毅，2011）?；谵r(nóng)村公共服務供給的財政投入不足現(xiàn)實，各項農(nóng)村公共品也不能有效滿足農(nóng)村居民的服務所需，部分基本公共品（教育、公共醫(yī)療、交通設施）需要依托于外部市場的供給，這部分資金主要來自于農(nóng)村居民的自籌性支付，而這也造成城鄉(xiāng)個體之間凈收入的進一步加大。

進入新世紀以后，雖然江蘇省推行多項農(nóng)村公共服務的均等化政策，但是省內(nèi)農(nóng)村公共服務的區(qū)域差異性仍然比較明顯。以江蘇為例，區(qū)域發(fā)展的差異性不僅體現(xiàn)在綜合經(jīng)濟發(fā)展水平上，城鄉(xiāng)人均居民收入差距之比均大于2倍，見圖1。人均收入之比一定程度上反映出城鎮(zhèn)與農(nóng)村在公共服務供給過程中，由于發(fā)展戰(zhàn)略的偏差，農(nóng)村居民的可支配性收入反而減少，對于公共服務的需求則處于增加的狀態(tài)。

對于蘇南、蘇中、蘇北三大片區(qū)的樣本農(nóng)村而言（見圖2），從上世紀90年代，江蘇省為了進一步深化經(jīng)濟體制改革，頒布和施行了多項區(qū)域化特征的發(fā)展經(jīng)濟戰(zhàn)略。而這種戰(zhàn)略政策的傾斜勢必會影響到區(qū)域發(fā)展的差異，并且這種區(qū)域差異還將長期存在。圖2中，表明了GDP增長的次序依次是蘇南>蘇中>蘇北，如果“區(qū)域化優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略進一步施行，也會加劇區(qū)域差距。

從市級政府層面來看，受城市發(fā)展和領(lǐng)導業(yè)績考核的驅(qū)使，使得“以城市為主導偏向”的發(fā)展政策進一步地推行。有限的財政經(jīng)費主要投入到城市建設方面，農(nóng)村區(qū)域不能得到有效經(jīng)費補貼，其公共服務遭受流失以及碎片化供給等痼疾（杜春林、張新文，2015）。以農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付為例，“十二五”以來，江蘇省各級財政安排農(nóng)林水支出3138億元，年均增長12.24%，而在2013年僅僅一般性轉(zhuǎn)移支付 一般性轉(zhuǎn)移支付，主要是指中央政府對有財力缺口的地方政府（主要是中西部地區(qū)），按照規(guī)范的辦法給予的補助。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等，地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用。而對于農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付而言，是針對農(nóng)村稅費改革導致地方政府減少“收入—支出”而出臺的政策措施。為推動農(nóng)村稅費改革順利實施，從2001年開始，中央財政統(tǒng)籌考慮各地區(qū)提高農(nóng)業(yè)稅率增加收入和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、降低農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率、取消屠宰稅減收、調(diào)整村提留提取辦法等因素，對地方凈減收部分，通過轉(zhuǎn)移支付給予適當補助。農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金分配遵循統(tǒng)一與規(guī)范、公正與合理、公開與透明等原則，按照基層必不可少的開支和支出政策調(diào)整造成的收入增減變化相抵后的凈減收數(shù)額，根據(jù)各地財政狀況以及農(nóng)村稅費改革實施過程中各地不可預見的減收增支等因素計算確定，并重點向農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和財政困難地區(qū)傾斜。就達到了1543.6億元。而對于中央財政安排農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金而言，以2014年為例，農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費僅占中央政府對地方政府的總轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費的6.93%，不足以支撐各區(qū)域農(nóng)村公共服務的有效性供給?？梢?，財政轉(zhuǎn)移經(jīng)費對農(nóng)村區(qū)域的投入比較匱乏，依然還是偏向城市發(fā)展。

（二）財政投入責任機制在社會發(fā)展方向的缺位

農(nóng)村社會事業(yè)的各項事務歸屬于基層政府“本該有為”的職能范圍，而這也是處理當前乃至今后農(nóng)村經(jīng)濟與社會平衡發(fā)展的前提。世界銀行早就指出，加強關(guān)鍵性的社會部門，如基礎(chǔ)教育和醫(yī)療，對整個發(fā)展具有工具性的效益，不僅可以提高生產(chǎn)力，而且還可以得到較高的社會回報（World Bank，1991）。 中國政府自從上世紀90年代的“分稅制”改革以來，政府財政職能轉(zhuǎn)換并沒有得到有效優(yōu)化，僅僅只是明確地方政府的公共財政收入的支配在中央和地方層面的百分比，尚未確定公共服務供給財政投入的歸屬范圍和分擔比例，尤其是關(guān)于農(nóng)村區(qū)域（陳永正，2010）。因而，在農(nóng)村社會發(fā)展方向上，財政投入的輕責任歸屬后遺癥仍未解決，這并將長期存在中國農(nóng)村社會治理進程之中。緣起于財政投入責任機制的缺位或者責任歸屬的模糊性，引致了本可改善農(nóng)村公共服務質(zhì)量的公共政策發(fā)生執(zhí)行偏差或者異質(zhì)性的發(fā)展。

以江蘇省為例，省一級對偏弱區(qū)域（如蘇北地區(qū)）實行財政轉(zhuǎn)移性資金補貼，對此亦有政策上的優(yōu)惠，但并沒有客觀地從實質(zhì)層面來解決偏向性發(fā)展，對農(nóng)村公共服務的財政經(jīng)費實際投入的范圍以及比例和財政籌資模式如何等，都尚未做出明確性的責任歸屬。從財政投入的比重而言，江蘇省從2010—2014年的五個年度內(nèi)，公共服務的財政投入在農(nóng)村區(qū)域和城市區(qū)域是有所不同，見圖3。

從數(shù)據(jù)的變動情況可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共服務的財政投入比重均不超過50%。但是農(nóng)村公共服務的財政投入總體來看呈現(xiàn)出上升趨勢，比如基礎(chǔ)性義務教育（從35.5%轉(zhuǎn)變到46.1%）和社會保障（從34.9%轉(zhuǎn)變到42.3%）等都有了較大改善。而對于公共醫(yī)療衛(wèi)生和交通運輸?shù)炔荒苤苯幼鳛榈胤秸绕浠鶎诱冃Э己酥笜说闹攸c范疇，顯然不在基層政府的重點投入?yún)^(qū)域。市級政府在城市與農(nóng)村公共服務財政投入上存在“二元區(qū)域偏差”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公共支出額外增加，從而造成了基層政府的財政壓力，進而對農(nóng)村公共服務財政投入“循環(huán)怪圈”的擴大增加了不穩(wěn)定的可能性，最終增大了農(nóng)村公共服務供給難度，以至于農(nóng)村公共服務質(zhì)量和農(nóng)民公共服務的滿意度有所下降。

（三）公共財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

主次問題、資金使用分散的問題一直存在于農(nóng)村公共服務的供給領(lǐng)域，核心在于農(nóng)村基本公共服務所占財政轉(zhuǎn)移支付的比重比較低。以2014為例，江蘇省下達一般公共預算轉(zhuǎn)移支付1501.1億元；其中，財力性轉(zhuǎn)移支付占比43.4%，專項轉(zhuǎn)移支付占比56.6%。而農(nóng)村社會保障的財政投入僅占7-06%，農(nóng)村義務教育的比重為6.87%，農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生只是5.49%；而這三項基本公共服務的專項轉(zhuǎn)移支付占專項轉(zhuǎn)移支付總量的比重僅為19.42%。上述數(shù)據(jù)顯出近幾年江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付制度得到了重新整合與優(yōu)化，但是其農(nóng)村公共服務財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)果卻不盡如人意。比較江蘇省在農(nóng)村公共服務的區(qū)域差異，數(shù)據(jù)結(jié)果見圖4。

從圖4中充分體現(xiàn)了江蘇省財政轉(zhuǎn)移支付的集體上升，為農(nóng)村公共服務改革以及社會發(fā)展做出了財政支持。但是從蘇南區(qū)域來看，因其本身區(qū)域城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，財政轉(zhuǎn)移支付的比重從2012年開始，一直呈現(xiàn)增高趨勢，而蘇中區(qū)域恰恰與之相反，財政轉(zhuǎn)移支付比重呈降低趨勢。蘇北區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付比重有所增加，增幅程度不大，僅僅在一兩個百分點左右。因此上述財政轉(zhuǎn)移支付政策的施行有違“轉(zhuǎn)移支付的核心實質(zhì)目的” 實行轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區(qū)之間的橫向不平衡、補償超出地域的“利益外溢”和中央政府“加強國家凝聚力”；其實質(zhì)是一種財政補助，基本表現(xiàn)是“抽肥補瘦”，體現(xiàn)國家的宏觀經(jīng)濟財政政策；它的特征是事權(quán)與財權(quán)的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統(tǒng)一性和法制性。解決中央與地方財政縱向不平衡和地區(qū)間財政橫向不平衡的矛盾，是規(guī)范中央與地方財政關(guān)系的有效途徑。，一定程度上擠占了蘇中與蘇北區(qū)域的保障經(jīng)費，進而延緩了這兩大區(qū)域的農(nóng)村公共服務的發(fā)展?；谔K北、蘇中以及蘇南的區(qū)域差異性，因而有必要施行一定比例的專項轉(zhuǎn)移支付項目。但是有一明顯的盲區(qū)在于專項轉(zhuǎn)移支付項目過多過雜，主次不分明 專項轉(zhuǎn)移支付項目過多過雜是在中央以及省市層面對農(nóng)村公共服務中諸如農(nóng)村義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會養(yǎng)老等專項項目發(fā)生“項目支付重疊”的現(xiàn)象。而主次不分明則指中央財政安排給地方財政的補助支出。同時其轉(zhuǎn)移支付資金則由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財政配套；但是從實踐反饋效果來看，依然需要依靠基層政府（縣鄉(xiāng)政府）的財政補貼得以供給農(nóng)村公共服務。。

（四）財政投入體制改革的漸進性導致社會發(fā)展的偏差

縱觀歷次政府層面的財稅改革，基本上表現(xiàn)出漸進性的推進策略，這也是農(nóng)村公共服務非均等化的發(fā)生背景。之所以農(nóng)村公共服務財政投入體制改革呈漸進性，原因在于頒布和施行的調(diào)整優(yōu)化政策主要依托于市、縣、鄉(xiāng)各層級政府的行政化手段得以執(zhí)行，并沒有建立在法律的基礎(chǔ)上并經(jīng)過相應法律程序，體制改革中的社會公眾，尤其是農(nóng)村區(qū)域中農(nóng)民對此的合法認同性有待商榷。在現(xiàn)行條件下農(nóng)村公共服務財政體制的穩(wěn)定性和制度規(guī)范性尚未有效形成體系，各層級政府基于本部門利益主義的驅(qū)使下會發(fā)生政策和部門博弈行為，進而致使農(nóng)村公共服務進一步產(chǎn)生非均等化發(fā)展。

在農(nóng)村公共服務財政轉(zhuǎn)移與投入的具體操作過程中，各層級政府對農(nóng)村區(qū)域發(fā)展中公共財政支出范圍和比例并未明晰性劃分。盡管地方政府堅持以“逐步提供農(nóng)村公共服務的財政投入比例”為先行政策導向，但在基于市級政府為核心的發(fā)展業(yè)績保護之下，采取維護城市發(fā)展的重點戰(zhàn)略政策，忽略了農(nóng)村發(fā)展以及對農(nóng)村公共服務財政經(jīng)費的投入。這種導向性行為在市縣級政府中尤甚。上述行為的后果致使農(nóng)村公共服務實踐的財政保障問題并未得以突破與解決，與此同時還會在無形之中造成財政體制改革的攻堅點和突破點發(fā)生轉(zhuǎn)變，進而轉(zhuǎn)向公共服務財力性保障的爭奪。農(nóng)村公共服務供給有效性的實現(xiàn)，在于農(nóng)村社會與城市發(fā)展的均等化公平，有效性的實現(xiàn)主要是依賴于農(nóng)村公共服務財政資金的大力投入，從而推動了農(nóng)村治理和農(nóng)村社會的有力轉(zhuǎn)型（張新文、張國磊，2014）。從市縣級政府財政體制改革的實踐來看，農(nóng)村公共服務的匹配性財政體制機制仍未有實質(zhì)性突破，基本還是堅持固有的“財政包干”時期的策略，過多考慮行政部門的利益或者政府業(yè)績的考核。不徹底的公共服務財政體制改革形成逆向效應，這尤其需要強化對下層級特別是基層政府的財政改革，加強對農(nóng)村區(qū)域匹配的財力與事權(quán)的相互匹配，進而促進農(nóng)村公共服務的有效分級供給的實現(xiàn)。

（五）公共服務的財政投入與地方政府偏好激勵的非兼容

地市級政府固有的“行政集權(quán)”模式，在基于“績效考核—晉升激勵”機制和財政分權(quán)的雙向性作用下，各縣市主要以GDP增長為發(fā)展先導方向，財政投入的對象主要是GDP績效高的服務項目與工程，而其他財政支出被挪用（諸如農(nóng)村社會工程項目的支出減少），進而導致農(nóng)村公共服務的財政投入偏少，農(nóng)民需求并沒有得到有效滿足。對農(nóng)村公共服務工程與項目的忽略，會進一步地激發(fā)中國農(nóng)民傳統(tǒng)性的儲蓄思維，同時也會造成農(nóng)村社會的整體性消費力不足。而地方政府為了城市發(fā)展的GDP績效增長，又被迫增加城市發(fā)展的財政投入，這又會進一步地加劇了農(nóng)村社會消費力不足，最終陷入一種公共服務供給與地方政府偏好激勵的非兼容性的惡性循環(huán)。

此種惡性循環(huán)的發(fā)生，引起社會投資和農(nóng)村消費的失衡，并且將不斷惡化。這種惡化不僅僅只是表現(xiàn)在市縣級政府的投資經(jīng)濟支出，同時也造成農(nóng)村公共服務供給外部非均衡性的發(fā)生。盡管近5年來，江蘇省不斷加大對農(nóng)村公共服務的財政投入力度，但基于地方政府個體維度原因，財政投入經(jīng)費的缺口依然不小。最終后果即為，農(nóng)村公共服務的供給數(shù)量和質(zhì)量同農(nóng)民日益增長的公共服務需求之間矛盾不斷凸顯并且長期存在（趙曼麗，2013）。

四、促進公共服務的財政投入與社會發(fā)展協(xié)同的基本路徑

如何改進農(nóng)村公共服務的財政投入體制是當前解決農(nóng)村公共服務與社會發(fā)展悖論的有效突破點，其路徑建設可以從以下方面進行。

一是糾正財政經(jīng)費的投入方向和比例。 城鄉(xiāng)社會發(fā)展是以公共服務為主體內(nèi)容的優(yōu)次派序，首先需要科學界定城市和農(nóng)村財政投入的范圍與比例，重點保障“弱勢”的農(nóng)村公共服務的經(jīng)費支出。其次，在財政投入經(jīng)費以及政策優(yōu)惠方面，主要向農(nóng)村區(qū)域，甚至貧困地區(qū)傾斜，實現(xiàn)“改革紅利” “改革紅利”是李克強在“全國綜合配套改革試點工作座談會”上提出的，改革的實質(zhì)是制度變遷或制度創(chuàng)新，改革紅利是指由制度變遷或制度創(chuàng)新所帶來的收益。改革是一個由“制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡”的過程。因而當存在制度不均衡時，新制度安排的“獲利”機會就會出現(xiàn)。如果制度變遷的預期收益大于預期成本，就存在以制度變遷實現(xiàn)帕累托改進的可能。此時，一項新制度的出現(xiàn)就會將潛在的收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的收益，從而形成改革紅利。在區(qū)域?qū)用嫔系墓襟w現(xiàn)。對于江蘇而言，在經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)取得良好成績的情況下，公共服務的財政投入經(jīng)費應該轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展，轉(zhuǎn)移范圍主要在省內(nèi)的蘇中、蘇北區(qū)域城市，以此來縮減江蘇省農(nóng)村公共服務區(qū)域性差異，以財政投入經(jīng)費帶動發(fā)展，促成社會發(fā)展的薄弱區(qū)域“朝前轉(zhuǎn)向”（諸如農(nóng)村公共衛(wèi)生服務、農(nóng)村基本養(yǎng)老服務、基礎(chǔ)性義務教育等）。最后，以對財政經(jīng)費的優(yōu)化帶動農(nóng)村公共服務供給質(zhì)量，打破固有財政投入模式的誤區(qū)，實現(xiàn)對農(nóng)村公共服務的財政投入與經(jīng)費支出的調(diào)節(jié)，從而建立提供農(nóng)村公共服務供給質(zhì)量的經(jīng)費保障機制，切實有效地保障農(nóng)村公共服務的發(fā)展水平，提升社會發(fā)展水平以及農(nóng)民社會滿意度。

二是轉(zhuǎn)移支付制度在責、權(quán)、利層面的調(diào)整與優(yōu)化。按照財力與支出責任相匹配的原則，進一步完善省對市縣，尤其是對基層縣鄉(xiāng)的專項轉(zhuǎn)移支付，提升轉(zhuǎn)移支付的透明度以增強協(xié)同分配效用。另外要逐步增加財力性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，以此來保障縣鄉(xiāng)農(nóng)村公共服務的有效供給。規(guī)范區(qū)域?qū)用娴陌l(fā)展性轉(zhuǎn)移支付，特定發(fā)展目標和區(qū)域支持為導向，進而以“農(nóng)村公共服務項目”為依托的財政補助方式來保障農(nóng)村公共服務的外部財政補給效應。

三是健全基層政府農(nóng)村公共服務的財力保障機制。把加強縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共服務的財力保障放在最為顯著的位置，以滿足農(nóng)村公共服務的財力保障需要，實現(xiàn)“保運轉(zhuǎn)、保民生”為目標。同時在省市政府加大對農(nóng)村區(qū)域的財政支持力度的基礎(chǔ)上，以建立健全農(nóng)村公共服務有效供給的獎補機制，以期實現(xiàn)基層農(nóng)村公共服務的外部補給效應，并根據(jù)農(nóng)村公共服務發(fā)展水平之需進而提升保障水平。

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Abstract：The unbalanced development of rural public services results in heterogeneity of rural social development， while the funding of public finances have directly impact on non-equilibrium level of public services in rural areas， it is necessary to research integrated finance public services in rural areas into social development. The paper based on regular， reverse indicators and FAM， aiding by 2010—2014 panel data of sample cities in northern， the Central & southern Jiangsu， and constructing a model of coupling relationship between rural public service financial investment funds and social development to empirical test， and then straighten the Positive effect of financial investment in rural public services on the social development. With regards to this， by increasing financial investment funds， rationalize the relationship between rural and urban distribution of finances， adjusting and optimizing the fiscal transfer payment system ， in order to achieve effective supply of rural public services， thereby to make the further development of rural society aimed at achieving the modernization of rural governance.

Key Words：Rural Public Services ； Financial Investment； Social Development

責任編輯 汪曉清