魏玉杰++林芳宇++李玉泉

摘 要：節(jié)約集約利用土地，是通過(guò)規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤(pán)活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動(dòng)。目前，土地估價(jià)行業(yè)節(jié)約集約利用土地應(yīng)用的主要業(yè)務(wù)類型包括開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、節(jié)地評(píng)價(jià)。其共同特點(diǎn)是均由國(guó)土資源部及各省國(guó)土資源廳以通知形式規(guī)定工作目的、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)、工作進(jìn)度要求、技術(shù)要求、提交工作成果、工作經(jīng)費(fèi)和成果應(yīng)用等。本文對(duì)節(jié)約集約利用土地應(yīng)用的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、評(píng)價(jià)依據(jù)、技術(shù)方法等做簡(jiǎn)要闡述。

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約；利用；土地應(yīng)用；業(yè)務(wù)類型；評(píng)價(jià)內(nèi)容；技術(shù)方法

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：20160615001

面對(duì)城市發(fā)展中出現(xiàn)的人地矛盾日益尖銳問(wèn)題，國(guó)家提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，大力推行節(jié)約集約用地。但是，目前我國(guó)僅對(duì)建設(shè)用地的總量變化有所了解，對(duì)于建設(shè)用地的質(zhì)量、利用程度及可供挖掘的潛力狀況等還沒(méi)有系統(tǒng)地掌握，而這恰恰是緩解人地矛盾、保障土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要前提。因此，開(kāi)展建設(shè)用地的節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，對(duì)于進(jìn)一步增強(qiáng)土地的可持續(xù)發(fā)展能力、提高土地資源保障能力、避免土地粗放使用，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建立集約高效的城市用地模式，創(chuàng)新管理體制，具有十分重要的意義。

2014年3月27日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議通過(guò)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第61號(hào)），2014年9月12日國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2014]119號(hào)），提出了節(jié)約集約利用土地的目的是為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，提升土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為改善土地粗放利用狀況、建設(shè)用地低效閑置等浪費(fèi)問(wèn)題，開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、節(jié)地評(píng)價(jià)3種業(yè)務(wù)類型應(yīng)運(yùn)而生。

1 開(kāi)發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)

根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展2014年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳函[2014]143號(hào)），開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是切實(shí)加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理、提高土地管理水平、促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)性工作。旨在進(jìn)一步掌握開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀，了解開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，測(cè)算土地集約利用潛力，找出開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用中存在的問(wèn)題與不足，提出加強(qiáng)土地集約利用的政策措施和管理建議，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與土地利用模式，為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)提供考核標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)依據(jù)。

1.1 評(píng)價(jià)目的

通過(guò)開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，全面掌握開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用管理基礎(chǔ)信息建設(shè)，為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管及有關(guān)政策制定提供科學(xué)依據(jù)。

1.2 評(píng)價(jià)依據(jù)

1.2.1 《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)[2008]3號(hào)）

1.2.2 國(guó)土資源部《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資發(fā)[2008]24號(hào)）

1.2.3 《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展2014年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳函〔2014〕143號(hào)）

1.2.4 《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知〉的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]16號(hào)）

1.2.5 國(guó)土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕47號(hào)）

1.3 評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)

2014年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象為經(jīng)依法審批的國(guó)家級(jí)和省級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)（旅游度假區(qū)除外），評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)統(tǒng)一為2013年12月31日。

1.4 評(píng)價(jià)工作內(nèi)容及技術(shù)路線

1.4.1 評(píng)價(jià)工作內(nèi)容

根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展2014年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳函[2014]143號(hào)），主要包括開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況調(diào)查、開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)類型劃分、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用潛力測(cè)算、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)綜合分析。

1.4.2 評(píng)價(jià)技術(shù)路線

1.4.2.1 土地利用狀況調(diào)查

以宗地為單元開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作，獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用水平和相關(guān)規(guī)劃等資料，分析開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用狀況。

1.4.2.2 土地集約利用程度評(píng)價(jià)

確定土地集約利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重和理想值，建立開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用潛力評(píng)價(jià)體系，通過(guò)土地利用集約分值計(jì)算，開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)。

1.4.2.3 土地集約利用潛力測(cè)算

利用開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況調(diào)查資料和土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用集約潛力測(cè)算。

1.5 提交成果內(nèi)容

1.5.1 文字成果

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作報(bào)告》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)報(bào)告》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)專題報(bào)告》；

《基礎(chǔ)資料匯編》。

1.5.2 圖件成果

《開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍示意圖》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況圖（Ⅰ）——按建設(shè)狀況劃分》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況圖（II）——按供應(yīng)狀況劃分》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地分布圖》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地分布圖》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)典型企業(yè)分布圖》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用擴(kuò)展?jié)摿Ψ植紙D》；

《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用管理潛力分布圖》。

1.5.3 數(shù)據(jù)庫(kù)成果

包括《開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)》和《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)庫(kù)》。矢量數(shù)據(jù)的編輯是在GIS平臺(tái)下開(kāi)展的，技術(shù)組采用了GIS軟件。數(shù)據(jù)庫(kù)平面坐標(biāo)采用了獨(dú)立坐標(biāo)系；高程系統(tǒng)采用了“1985國(guó)家高程基準(zhǔn)”；投影方式采用了“高斯-克呂格投影”。矢量數(shù)據(jù)的精度符合城鎮(zhèn)地籍調(diào)查以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求。

1.6 評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)

1.6.1 領(lǐng)導(dǎo)重視及各相關(guān)部門(mén)的配合

開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作所需的資料和數(shù)據(jù)涉及土地管理、城市規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面，需要領(lǐng)導(dǎo)積極協(xié)調(diào)溝通各相關(guān)部門(mén)，同時(shí)在資金和人員上給予充分的保證，才能更好的保證開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用工作評(píng)價(jià)工作按時(shí)完成。

1.6.2 數(shù)據(jù)的收集是工作順利完成的重要前提

開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)工作面積廣、涉及的部門(mén)多，因此前期數(shù)據(jù)的收集效率和完善程度對(duì)后續(xù)工作的開(kāi)展至關(guān)重要。土地利用數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及土地利用現(xiàn)狀圖、地籍圖、城市規(guī)劃圖件等數(shù)據(jù)的收集程度直接影響到工作的進(jìn)度，充足的數(shù)據(jù)和詳細(xì)的圖件也保證了成果的真實(shí)和準(zhǔn)確。

1.6.3 高素質(zhì)的內(nèi)業(yè)隊(duì)伍是完成工作的技術(shù)保障

開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)中期工作是整個(gè)評(píng)價(jià)工作的重中之重，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的集約評(píng)價(jià)，潛力測(cè)算，分析等必須要求有一只業(yè)務(wù)好、素質(zhì)高的業(yè)內(nèi)隊(duì)伍，這只隊(duì)伍是確保開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的高質(zhì)量完成的技術(shù)保障。

1.6.4 集思廣益是評(píng)價(jià)工作內(nèi)容完善的依據(jù)

評(píng)價(jià)工作從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、初步成果完成、最終成果完成等有多個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)階段應(yīng)采用不同形式的專家咨詢，尤其是根據(jù)基層管理部門(mén)的應(yīng)用需求，詳細(xì)向?qū)＜覀儏R報(bào)，認(rèn)真聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，反復(fù)征求各方面意見(jiàn)，才能使成果內(nèi)容逐步深入和完善。

1.6.5 如何充分發(fā)揮此次評(píng)價(jià)成果的作用

開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)涉及土地、經(jīng)濟(jì)、建筑、規(guī)劃等數(shù)據(jù)，最終得出開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，如何以開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)為契機(jī)，進(jìn)一步提高土地集約利用水平，著力改變開(kāi)發(fā)區(qū)外延擴(kuò)張、用地粗放的局面，建立集約高效的開(kāi)發(fā)區(qū)用地模式是評(píng)價(jià)后續(xù)工作的困難所在。

2 城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

2.1 評(píng)價(jià)目標(biāo)

從2014年開(kāi)始經(jīng)過(guò)5a時(shí)間，到2018年，完成全國(guó)80%以上的城市和60%的縣級(jí)市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用初始評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)參評(píng)城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)年度更新，全面掌握參評(píng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況、潛力規(guī)模與空間分布及變化趨勢(shì)，提出城市建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化的途徑和措施，為科學(xué)用地管地、制定相關(guān)用地政策、切實(shí)提高城市土地利用效率和效益提供重要依據(jù)。

2.2 評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)

本次評(píng)價(jià)包括區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況初始評(píng)價(jià)和年度更新評(píng)價(jià)、中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力初始評(píng)價(jià)，工作周期為2014—2018年。初始評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)統(tǒng)一為2014年12月31日，2016年度、2017年度和2018年度區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)分別為2015年12月31日、2016年12月31日和2017年12月31日。

2.3 評(píng)價(jià)依據(jù)

《國(guó)土資源部關(guān)于部署開(kāi)展全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資函[2014]210號(hào)）；

《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50220-95）；

《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98）；

《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》（GB/T18507-2014）；

《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T18508-2014）；

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-1993，2002版）；

《土地基本術(shù)語(yǔ)》（GB/T19231-2003）；

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）；

《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（TD/T1018-2008）；

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）；

《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》；

《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》；

《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制圖規(guī)范》。

2.4 評(píng)價(jià)工作內(nèi)容及技術(shù)路線

2.4.1 區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)

是以參評(píng)城市行政轄區(qū)內(nèi)的全部建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象，定性分析參評(píng)城市及下轄各行政單元土地利用與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，定量評(píng)價(jià)參評(píng)城市及下轄各行政單元建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，揭示參評(píng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況定性分析、區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況定量評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果綜合分析等工作內(nèi)容。

2.4.2 中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)

中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)，是以參評(píng)城市中心城區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象，定性分析中心城區(qū)建設(shè)用地利用狀況，劃分居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公、其他等功能區(qū)，定量評(píng)價(jià)各類功能區(qū)土地集約利用水平；依據(jù)定性分析和定量評(píng)價(jià)結(jié)果，測(cè)算各類功能區(qū)的集約利用規(guī)模潛力和經(jīng)濟(jì)潛力，制定挖潛時(shí)序安排。主要包括基礎(chǔ)調(diào)查、中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用狀況定性分析、中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用狀況定量評(píng)價(jià)、中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力測(cè)算和潛力評(píng)價(jià)綜合分析等內(nèi)容。

2.5 提交成果內(nèi)容

2.5.1 報(bào)告成果

區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用初始評(píng)價(jià)報(bào)告（包括工作報(bào)告和技術(shù)報(bào)告）；

中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力評(píng)價(jià)報(bào)告（包括工作報(bào)告和技術(shù)報(bào)告）；

2016年度、2017年度、2018年度城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況更新評(píng)價(jià)報(bào)告；

2017年度、2018年度重點(diǎn)城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力更新評(píng)價(jià)報(bào)告。

報(bào)告成果需符合《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》、《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（TD/T1018-2018）的編制要求。

2.5.2 數(shù)據(jù)庫(kù)成果

參評(píng)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用初始評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)庫(kù)，包括符合《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》的數(shù)據(jù)庫(kù)成果和《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制圖規(guī)范》的圖件成果。

2.6 評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)及難點(diǎn)

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于部署開(kāi)展全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資函[2014]210號(hào)）規(guī)定的工作進(jìn)度，現(xiàn)階段進(jìn)行的是區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況初始評(píng)價(jià)工作，以下對(duì)工作中的重點(diǎn)及難點(diǎn)進(jìn)行分析。

2.6.1 基礎(chǔ)調(diào)查工作

基礎(chǔ)調(diào)查是城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性工作，主要涉及人口、經(jīng)濟(jì)、土地利用現(xiàn)狀、土地供應(yīng)和土地規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。調(diào)查工作應(yīng)充分利用統(tǒng)計(jì)年鑒或報(bào)表、經(jīng)濟(jì)社會(huì)普查、土地利用調(diào)查，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等現(xiàn)有成果資料。其作用是為后續(xù)定性評(píng)價(jià)和定量分析提供測(cè)算數(shù)據(jù)，并為開(kāi)展數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作做準(zhǔn)備。

前期數(shù)據(jù)及資料的收集效率和完善程度對(duì)后續(xù)工作順利開(kāi)展至關(guān)重要。其中，土地利用數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及土地利用現(xiàn)狀圖、地籍圖、城市規(guī)劃等圖件，其收集的充足與詳細(xì)程度直接影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)度，同時(shí)也決定了評(píng)價(jià)成果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。而評(píng)價(jià)工作面廣、涉及對(duì)口管理部門(mén)多，造成基礎(chǔ)調(diào)查工作量大，收集過(guò)程也存在一定難度，需投入一定的人力、物力與財(cái)力，此項(xiàng)工作是評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)，也是重點(diǎn)工作之一。

2.6.2 理想值確定

指標(biāo)理想值，應(yīng)依照節(jié)約集約用地原則，在符合有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地利用規(guī)劃確定的控制目標(biāo)、上級(jí)分解下達(dá)的節(jié)約集約用地管理目標(biāo)、所在省或市平均狀況、類比城市橫向比較情況，參評(píng)城市下轄各行政單元相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀值，采用專家咨詢等方法綜合確定。

《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》詳細(xì)說(shuō)明了指標(biāo)理想值確定的依據(jù)、方法和過(guò)程，具體確定依據(jù)和方法思路詳見(jiàn)下表：

表1 《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》確定依據(jù)和方法思路

指標(biāo)（代碼） 確定依據(jù)和方法思路參考

城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度（PUII1） 依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)，以及城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例目標(biāo)，推算城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度規(guī)劃控制目標(biāo)，結(jié)合其他類比城市情況等綜合確定。

建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資（EUII1） 依據(jù)參評(píng)城市近5年固定資產(chǎn)投資額與GDP比值的平均狀況，結(jié)合EUII2理想值指標(biāo)反推、其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值（EUII2） 依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)、城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例目標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地占建設(shè)用地總量的比例目標(biāo)，反推人均建設(shè)用地控制目標(biāo)，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃預(yù)測(cè)規(guī)劃目標(biāo)年的人均GDP值反推、其他類比城市情況、下轄和行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量（PGCI1） 依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)、城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例目標(biāo)，修正確定規(guī)劃人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制目標(biāo)，結(jié)合人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀值，按規(guī)劃人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制目標(biāo)的一定比例確定參考值，再根據(jù)其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

或依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制目標(biāo)，結(jié)合規(guī)劃期間人口增量預(yù)測(cè)推算單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量，再根據(jù)其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率（EGCI1） 按照逐級(jí)分解下達(dá)的“十二五”期間單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率目標(biāo)任務(wù)推算，再根據(jù)其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量（EGCI2） 依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地控制目標(biāo)，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃確定的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)推算，再根據(jù)其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地（EGCI3） 依據(jù)參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地控制目標(biāo)，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃確定的同期固定資產(chǎn)投資目標(biāo)累計(jì)值推算，再根據(jù)其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI1） 以參評(píng)城市指標(biāo)現(xiàn)狀值為基礎(chǔ)，結(jié)合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。

地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（EEI1） 以參評(píng)城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃確定的GDP增長(zhǎng)率、土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地控制目標(biāo)與規(guī)劃基期建設(shè)用地總規(guī)模比值的商數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。

城市存量土地供應(yīng)比率（ULAPI1） 以參評(píng)城市或上級(jí)行政區(qū)前五年城市存量土地供應(yīng)比率實(shí)際值為基礎(chǔ)，綜合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

城市批次土地供應(yīng)比率（ULAPI2） 以各級(jí)政府或國(guó)土資源主管部門(mén)確定的前三年各年城市批次土地供應(yīng)比率控制目標(biāo)的平均值為基礎(chǔ)，綜合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定。

或以參評(píng)城市前三年各年城市批次土地供應(yīng)比率的平均值為基礎(chǔ)，綜合節(jié)約集約用地要求、其他類比城市情況、下轄各行政單元現(xiàn)狀值等綜合確定。

在確定理想值時(shí)有以下幾點(diǎn)注意事項(xiàng)：

理想值確定的原始數(shù)據(jù)來(lái)源應(yīng)有依據(jù)，且依據(jù)具有一定的權(quán)威性。例如：城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度（PUII1），其測(cè)算的原始數(shù)據(jù)為：人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)值、城鎮(zhèn)工礦用地目標(biāo)值、城鄉(xiāng)建設(shè)用地目標(biāo)值，均應(yīng)來(lái)源于《土地利用總體規(guī)劃》中的確定值。

應(yīng)將相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)年數(shù)據(jù)折算到評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)2014年12月31日。

應(yīng)注意理想值單位與原始數(shù)據(jù)單位之間的轉(zhuǎn)換問(wèn)題。例如：城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度（PUII1）單位為人/km2，而人均城鎮(zhèn)工礦用地控制目標(biāo)值單位為人/hm2，城鎮(zhèn)工礦用地目標(biāo)值、城鄉(xiāng)建設(shè)用地目標(biāo)值單位為公頃，計(jì)算過(guò)程中應(yīng)注意平方公里與公頃的轉(zhuǎn)換。

從集約發(fā)展理念考慮，理想值應(yīng)優(yōu)于或至少等于現(xiàn)狀值，即：正向相關(guān)指標(biāo)理想值應(yīng)大于等于現(xiàn)狀值，反向相關(guān)指標(biāo)理想值應(yīng)小于等于現(xiàn)狀值。若理想值劣于現(xiàn)狀值，則預(yù)示城市未來(lái)用地方式將日益粗放。若測(cè)算得到的理想值劣于現(xiàn)狀值，應(yīng)將理想值調(diào)至與現(xiàn)狀值相等，以示現(xiàn)狀達(dá)到理想狀態(tài)。

2.6.3 土地利用趨勢(shì)類型判定

根據(jù)所計(jì)算的總指數(shù)、指數(shù)、分指數(shù)的分值高低，從大到小，依次劃分為Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等，對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度由高到低，可表述為“集約度高”、“較高”、“中等”、“較低”、“低”等不同情形。

2.6.4 土地利用狀況類型判定方法如下：

按照數(shù)軸法、總分頻率曲線法等，對(duì)參評(píng)城市所轄的各縣（市、區(qū)）的總指數(shù)、指數(shù)、分指數(shù)進(jìn)行分值區(qū)段劃分。其中采用數(shù)軸法時(shí)，應(yīng)分別將有關(guān)指數(shù)值點(diǎn)繪在數(shù)軸上，按土地節(jié)約集約利用效果的實(shí)際狀況，選擇點(diǎn)數(shù)稀少處作為分值區(qū)段的分界點(diǎn)。采用總分頻率曲線法時(shí)，則分別對(duì)有關(guān)指數(shù)值進(jìn)行頻率統(tǒng)計(jì)，繪制頻率直方圖，按土地節(jié)約集約利用效果的實(shí)際狀況，選擇頻率曲線波谷處作為分值區(qū)段的分界點(diǎn)。

根據(jù)分值區(qū)段劃分結(jié)果，按指數(shù)分值區(qū)段的高低，從大到小，依次初步確定各縣（市、區(qū)）的土地利用類型，即判定為Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等。

采用聚類分析等方法對(duì)依據(jù)分值區(qū)段劃分確定的土地利用狀況類型進(jìn)行校核。當(dāng)校核結(jié)果與土地利用狀況類型存在差異時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步分析差異原因，結(jié)合專家咨詢最終確定土地利用狀況類型。表2為表述土地利用類型確定過(guò)程。

3 節(jié)地評(píng)價(jià)

3.1 評(píng)價(jià)目的

建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地利用是以符合有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃等為導(dǎo)向，通過(guò)增加對(duì)土地的投入、改善施工管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高項(xiàng)目土地利用效率和綜合效益的一種節(jié)約集約用地模式。

建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)是貫徹落實(shí)節(jié)約資源基本國(guó)策，嚴(yán)格土地管理制度，堅(jiān)守18億耕地紅線的重要工作，通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)掌握建設(shè)項(xiàng)目用地節(jié)約集約利用狀況及優(yōu)化用地規(guī)模，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目用地節(jié)約集約利用，同時(shí)為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，辦理供（用）地手續(xù)提供依據(jù)。

3.2 評(píng)價(jià)對(duì)象范圍

根據(jù)國(guó)土資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2015]16號(hào)），要求嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家發(fā)布的各類土地使用標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、審批、供地、用地等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)控制制度。對(duì)國(guó)家和地方已經(jīng)頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，以及國(guó)家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，縣級(jí)以上國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)并組織專家評(píng)審，將其作為建設(shè)用地供應(yīng)的依據(jù)。

3.3 評(píng)價(jià)依據(jù)

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第61號(hào)，國(guó)土資部第1次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2014年9月1日施行）；

《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2014]119號(hào)）；

《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳[2015]16號(hào)）；

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第9號(hào)令）；

關(guān)于發(fā)布和實(shí)施《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的通知（國(guó)土資發(fā)[2008]24號(hào)）。

3.4 報(bào)告主要內(nèi)容及技術(shù)方法

3.4.1 報(bào)告主要內(nèi)容

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳[2015]16號(hào)）要求，節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告主要包括8大部分內(nèi)容：概述；建設(shè)項(xiàng)目概況；建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性分析；項(xiàng)目選址的最優(yōu)化分析；項(xiàng)目節(jié)地效果分析；節(jié)地評(píng)價(jià)結(jié)論；存在的主要問(wèn)題和建議；附件。

3.4.2 分析內(nèi)容

3.4.2.1 建設(shè)項(xiàng)目概況

根據(jù)委托方提供的項(xiàng)目基礎(chǔ)資料、相關(guān)部門(mén)批文及規(guī)劃條件確定。主要包括項(xiàng)目建設(shè)背景及意義、項(xiàng)目概況、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目建設(shè)條件等。

3.4.2.2 建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性分析

根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《土地利用總體規(guī)劃》及國(guó)家、地方相關(guān)供地政策等進(jìn)行合規(guī)性的分析。

主要包括符合產(chǎn)業(yè)和行業(yè)政策分析、符合供地政策分析和符合土地利用總體規(guī)劃分析。

3.4.2.3 項(xiàng)目選址的最優(yōu)化分析

根據(jù)委托方提供的設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)等專業(yè)資料，對(duì)項(xiàng)目的合理性進(jìn)行分析。

主要包括項(xiàng)目工程規(guī)模及選址合理性分析、項(xiàng)目采用的工藝、設(shè)備的先進(jìn)性分析、項(xiàng)目各功能分區(qū)的合理性分析。

3.4.2.4 項(xiàng)目節(jié)地效果分析

根據(jù)《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，結(jié)合國(guó)家及地方的節(jié)約集約用地政策和相關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收的批復(fù)文件，對(duì)項(xiàng)目的節(jié)地效果進(jìn)行分析，此部分內(nèi)容為節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告的技術(shù)核心內(nèi)容。

主要包括節(jié)約集約用地政策分析、項(xiàng)目用地指標(biāo)與土地使用標(biāo)準(zhǔn)比較分析、項(xiàng)目占用耕地情況分析。

3.4.2.5 節(jié)地評(píng)價(jià)結(jié)論

分析結(jié)果，闡述合規(guī)性分析結(jié)論、節(jié)地分析結(jié)論、用地規(guī)模評(píng)價(jià)結(jié)論。

3.4.2.6 存在的主要問(wèn)題和建議

對(duì)節(jié)地評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中及建成后生產(chǎn)過(guò)程中需重點(diǎn)注意的事項(xiàng)進(jìn)行說(shuō)明，并提出相應(yīng)解決方案與建議。

3.4.3 主要技術(shù)方法

建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)性分析、項(xiàng)目選址的最優(yōu)化分析采用定性分析方法；建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地效果分析采用定量測(cè)算方法進(jìn)行分析。

定量測(cè)算主要采用功能分析法。功能分析法是在確定建設(shè)項(xiàng)目各功能分區(qū)優(yōu)化用地規(guī)模基礎(chǔ)上，將各功能分區(qū)優(yōu)化用地規(guī)模加總求和，確定建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化用地規(guī)模的方法。

3.4.3.1 計(jì)算公式

SL=S1+S2+S3+……

式中：SL——建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化用地規(guī)模；

S1——功能分區(qū)1優(yōu)化用地規(guī)模；

S2——功能分區(qū)2優(yōu)化用地規(guī)模；

S3——功能分區(qū)3優(yōu)化用地規(guī)模。

3.4.3.2 技術(shù)路線

劃分建設(shè)項(xiàng)目功能分區(qū)；確定功能分區(qū)申請(qǐng)用地規(guī)模；功能分區(qū)優(yōu)化用地規(guī)模評(píng)價(jià)；確定建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化用地規(guī)模。

3.4.4 土地估價(jià)師概況

4 結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，建設(shè)用地供給的缺口很大，土地資源供需矛盾突出。在我國(guó)土地資源有限的情況下，唯一出路在于節(jié)約集約用地。所以，我國(guó)的土地利用趨勢(shì)為：走“內(nèi)涵挖潛”之路，利用好存量土地，提高土地利用率，以最少的土地投入，獲取最大的利用效益，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由粗放的土地利用方式向集約化土地利用方式轉(zhuǎn)變。開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、節(jié)地評(píng)價(jià)均為節(jié)約集約利用土地應(yīng)用提供了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和信息，為今后節(jié)約集約利用土地動(dòng)態(tài)管理體系的建立奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。