【摘 要】本課題根據(jù)世界銀行項(xiàng)目組的系列文件，通過(guò)對(duì)相關(guān)人員的咨詢(xún)和項(xiàng)目過(guò)程的了解，結(jié)合天臺(tái)已實(shí)施的非世行污水治理項(xiàng)目的情況，認(rèn)為課題研究較有現(xiàn)實(shí)意義。因項(xiàng)目還未進(jìn)行工程建設(shè)，事實(shí)效果和數(shù)據(jù)有待以后調(diào)研，本課題報(bào)告僅屬階段性報(bào)告，構(gòu)建了課題的框架和要重點(diǎn)解決的問(wèn)題、方向，提出了對(duì)政府投資項(xiàng)目的一些思考。

【關(guān)鍵詞】世界銀行；貸款；污水治理； 問(wèn)題； 思考

一、本項(xiàng)目概況和世行貸款項(xiàng)目研究概述

世界銀行集團(tuán)由國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心組成。成立于1945年，有183個(gè)成員國(guó)，是非盈利性的國(guó)際組織，把幫助貸款國(guó)減輕貧困作為終極目標(biāo)。到2011年6月30日，在中國(guó)執(zhí)行了337個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)貸款491億美元，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生和新能源等各方面。

“十二五”規(guī)劃（2011-2015年）高度重視社會(huì)福利和社會(huì)公正問(wèn)題，提出優(yōu)先保證人民群眾的需求，要逐步縮小城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的差距。倡導(dǎo)通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決農(nóng)村地區(qū)的飲用水安全、充分和可持續(xù)性供水問(wèn)題，提供廢物管理（垃圾處置）服務(wù)，解決農(nóng)村的環(huán)境污染問(wèn)題。世行的國(guó)別戰(zhàn)略根據(jù)中國(guó)政府的目標(biāo)、編制的相應(yīng)的貸款規(guī)劃、投向，安排貸款資金用于相應(yīng)項(xiàng)目。經(jīng)浙江省積極爭(zhēng)取，2012年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部下達(dá)了《利用世界銀行2013-2015財(cái)年備選項(xiàng)目規(guī)劃》，浙江農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目被列入備選項(xiàng)目清單，擬安排世行貸款2億美元，在安吉、富陽(yáng)、天臺(tái)、龍泉4 縣（市）建設(shè)農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)。其中天臺(tái)縣項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資8685萬(wàn)美元，世行貸款4388美元，貸款占50.5%，在165個(gè)自然村實(shí)施。天臺(tái)成立了項(xiàng)目辦公室，開(kāi)展相關(guān)工作，經(jīng)過(guò)兩年的準(zhǔn)備和多輪談判，現(xiàn)在已簽訂合同，4月30日進(jìn)行了第一批項(xiàng)目的招標(biāo)工作，按規(guī)定要公示3個(gè)月（現(xiàn)未滿(mǎn)），項(xiàng)目還未進(jìn)入工程建設(shè)階段。

2013年，省政府提出“五水共治”，并迅速開(kāi)始實(shí)施，其中農(nóng)村污水處理屬比較復(fù)雜、難解決也必須解決的主要工作。天臺(tái)縣政府從2014年5月開(kāi)始啟動(dòng)，計(jì)劃用3年時(shí)間完成全縣594個(gè)村的生活污水治理，實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋，2014年要完成的150個(gè)村，目前據(jù)報(bào)表顯示完工。

世行貸款在項(xiàng)目戰(zhàn)略、規(guī)劃、可行性研究、評(píng)估，實(shí)施，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等方面有比較完整的體系，被中國(guó)政府作為項(xiàng)目管理的創(chuàng)新和規(guī)范引進(jìn)到中國(guó)，成為項(xiàng)目管理的重要辦法。上世紀(jì)80年代后期，在國(guó)家重大項(xiàng)目中，開(kāi)始實(shí)施政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)世行貸款的研究，學(xué)者根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)，實(shí)施的過(guò)程，結(jié)果研究，認(rèn)為成果比較好的據(jù)多，但偏離目標(biāo)，或產(chǎn)生對(duì)實(shí)施國(guó)不利影響的也存在。中國(guó)學(xué)者著重于項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效研究，用比較分析（前后對(duì)比）、根據(jù)定量、定性分析，成本收益方式，細(xì)分了成本（基本費(fèi)用、輔助費(fèi)用、無(wú)形費(fèi)用）收益（基本收益、派生收益、無(wú)形收益），引入影子價(jià)格校驗(yàn)偏離值，并對(duì)確定性和風(fēng)險(xiǎn)、外部效果等對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。運(yùn)用美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家A.Charmes和W.W.Cooper的DEA方法模型（處理多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出的數(shù)學(xué)規(guī)劃模型）評(píng)價(jià)決策單元間的相對(duì)有效性。也有學(xué)者用聯(lián)立方程法對(duì)世行項(xiàng)目隊(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。對(duì)世行項(xiàng)目管理的研究提出了在項(xiàng)目選擇決策、信息、經(jīng)驗(yàn)積累、監(jiān)督等方面都存在要解決的問(wèn)題。有的學(xué)者側(cè)重于研究某一領(lǐng)域如采購(gòu)管理等。

二、本課題研究意義和基本框架

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境治理提出了越來(lái)越高的要求，并有了比較強(qiáng)的解決環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，青山綠水成了的政府對(duì)民眾展示政府作為的新的目標(biāo)，成為可持續(xù)發(fā)展的顯要標(biāo)志。本屆省政府提出“五水共治”，并推行了群眾性運(yùn)動(dòng)的辦法（“吃公家飯”的都要捐款）迅速開(kāi)展。農(nóng)村污水處理被認(rèn)為是重點(diǎn)和難點(diǎn)，因而被高度重視，各縣都制定了時(shí)間表，成了各級(jí)政府和官員的重要考核內(nèi)容。其投資體量大，如天臺(tái)縣原定世行貸款項(xiàng)目?jī)H165個(gè)村，總投資要5億多元，村均要300多萬(wàn)元?，F(xiàn)在提出3年全覆蓋到594個(gè)村，村均預(yù)算200萬(wàn)元，總投資約12億元，如此龐大的投資，對(duì)決策和實(shí)施過(guò)程、成果的研究頗有意義。

2012年，世行對(duì)貸款項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的各問(wèn)題以備忘錄的形式提出了很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，認(rèn)為項(xiàng)目準(zhǔn)備各環(huán)節(jié)不夠準(zhǔn)確。2014年6月，在內(nèi)部報(bào)告中明確提出“浙江省項(xiàng)目辦和縣（市）項(xiàng)目辦的世行項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足。他們的人員配備、項(xiàng)目管理能力和監(jiān)督業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)都比較有限。項(xiàng)目實(shí)施單位的世行項(xiàng)目管理能力也很有限”。這個(gè)結(jié)論是項(xiàng)目已開(kāi)展了2年多的在正式報(bào)告中提出的，結(jié)合中國(guó)各級(jí)政府“五水共治”農(nóng)村污水處理項(xiàng)目決策實(shí)施的情況，確令人深思，值得研究。在反復(fù)閱讀世行相關(guān)報(bào)告、備忘錄過(guò)程中，感到世行項(xiàng)目管理盡管體系完整、分析比較全面，風(fēng)險(xiǎn)管理也提出了應(yīng)對(duì)辦法，但由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可能存在問(wèn)題，實(shí)施操作分散，項(xiàng)目目標(biāo)也存在較大的偏離可能性。其投資估算的回報(bào)率也有待實(shí)際檢驗(yàn)，事實(shí)回報(bào)率和還款計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)存在不確定性。因此，全面、深入、跟蹤的客觀研究意義重大，對(duì)政府項(xiàng)目決策實(shí)施會(huì)有很大的參考意義。

本課題將根據(jù)世行浙江省供水、污水處理項(xiàng)目提出、立項(xiàng)、實(shí)施的過(guò)程、環(huán)節(jié)、成果的預(yù)判的可行性、合理性與天臺(tái)本地事實(shí)進(jìn)行對(duì)照分析，對(duì)實(shí)施過(guò)程的進(jìn)行跟蹤觀察，對(duì)實(shí)際成果客觀分析，對(duì)真實(shí)的投資回報(bào)、效益、效率展開(kāi)客觀評(píng)估，并提出有實(shí)際意義的建議。

中國(guó)各級(jí)政府項(xiàng)目的決策思路、科學(xué)性、真實(shí)可行性、事實(shí)成果應(yīng)該說(shuō)存在著很多問(wèn)題。決策“拍腦袋”、成果“曬太陽(yáng)”的情況確實(shí)存在，政府投資的真實(shí)效率也存在問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，需要大量真實(shí)客觀的項(xiàng)目研究，提供真實(shí)可行的理論、方法，不斷改進(jìn)。世行項(xiàng)目本身的管理體系、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)也要在項(xiàng)目研究中校驗(yàn)，不斷完善。

本課題屬管理決策、政策研究范疇，采有對(duì)比分析方法，項(xiàng)目實(shí)施前后對(duì)比，世行項(xiàng)目與天臺(tái)已開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村污水治理進(jìn)行對(duì)比。把握現(xiàn)象、表象，各級(jí)政府、世界銀行的數(shù)據(jù)、結(jié)論，與實(shí)際情況的印證，決策與實(shí)際是否存在背離、偏離，從中找出問(wèn)題、原因，提出對(duì)策方案。以計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論為依據(jù)，從理論角度進(jìn)行深入研究。比較研究方法，如天臺(tái)與有對(duì)比意義的地區(qū)進(jìn)行分析，從中也可發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和找到解決方案。

三、項(xiàng)目實(shí)施存在的要重點(diǎn)觀察的問(wèn)題

1.項(xiàng)目決策

農(nóng)村生活污水要治理是無(wú)可爭(zhēng)議的正確，但用什么方法治理，治理的效果，投入的成本和產(chǎn)出效益需要精細(xì)的研究。世界銀行項(xiàng)目研究對(duì)投入產(chǎn)出進(jìn)行了比較，從財(cái)務(wù)做了技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，但依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由當(dāng)?shù)靥峁?，?xiàng)目組對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性一直持有疑問(wèn)。但因世行對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目經(jīng)理的管理偏重于績(jī)效考核，隨著浙江省五水共治的快速推進(jìn)，項(xiàng)目目標(biāo)村有被先實(shí)施的而可能不能按預(yù)計(jì)完成的情況，促使項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目經(jīng)理快速、靈活處理，對(duì)決策的真實(shí)、可靠性會(huì)產(chǎn)生影響。而天臺(tái)農(nóng)村污水治理在“五水共治”這樣的疑似中國(guó)運(yùn)動(dòng)式方法推動(dòng)、完成政治任務(wù)的態(tài)勢(shì)下開(kāi)展，就更缺失嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策過(guò)程。在排放標(biāo)準(zhǔn)制定，農(nóng)村污水對(duì)水環(huán)境的真實(shí)影響（如認(rèn)為農(nóng)村生活污水對(duì)水污染的整體程度要達(dá)到50%以上，有專(zhuān)家就覺(jué)得缺乏科學(xué)依據(jù)），選擇的技術(shù)方法、投資成本、維護(hù)，全壽命期運(yùn)行成本，資金的籌措、項(xiàng)目規(guī)劃、工程實(shí)施、監(jiān)督，要達(dá)到的效果等方面在項(xiàng)目決策程序上都缺少了細(xì)致的分析、研究，這樣的建設(shè)項(xiàng)目難免會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。要世行項(xiàng)目少受所謂不好的“中國(guó)式”得感染，盡量保持世界銀行項(xiàng)目管理的理念、方法，進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)氐恼?xiàng)目產(chǎn)生積極的影響，應(yīng)該成為世行項(xiàng)目的一個(gè)重要目標(biāo)。

2.技術(shù)選擇

農(nóng)村污水治理的技術(shù)要根據(jù)實(shí)際情況和目前技術(shù)進(jìn)步的要求，本著簡(jiǎn)便、實(shí)用、維護(hù)簡(jiǎn)單、投入成本最少來(lái)選擇。對(duì)當(dāng)前比較成熟的污水處理技術(shù)如：預(yù)處理加生態(tài)濾池技術(shù)、厭氧加復(fù)合人工濕地技術(shù)，高負(fù)荷地下滲濾復(fù)合技術(shù)，多介質(zhì)土壤滲濾污水凈化槽污水處理技術(shù)預(yù)處理加生態(tài)塘污水處理技術(shù)，省環(huán)科院的層疊生態(tài)濾池技術(shù)等，要根據(jù)以上原則因地制宜選擇。

天臺(tái)縣政府根據(jù)2015年治理的要求提出了實(shí)施細(xì)則，提出要區(qū)別對(duì)待，因地制宜，選擇合適的技術(shù)方案，課題組將根據(jù)今年實(shí)施的情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)世行項(xiàng)目實(shí)施有借鑒作用的提出建議。

3.項(xiàng)目資金

世界銀行對(duì)項(xiàng)目資金特別是配套資金能否實(shí)際到位落實(shí)和貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估比較慎重，對(duì)天臺(tái)的財(cái)政收入進(jìn)行了審慎分析。認(rèn)為配套資金在財(cái)政收入中占比過(guò)過(guò)高，經(jīng)反復(fù)爭(zhēng)取，先同意了原來(lái)的安排，但要根據(jù)第一批項(xiàng)目實(shí)施情況，如不能按計(jì)劃完成資金配套和項(xiàng)目進(jìn)度，還是要把項(xiàng)目調(diào)整到其它縣市。這種審慎態(tài)度和管理辦法對(duì)政府建設(shè)項(xiàng)目較有實(shí)際借鑒意義。而浙江省的做法可能會(huì)給項(xiàng)目的資金鏈造成很大問(wèn)題。按計(jì)劃省里先按戶(hù)均4000-6000元測(cè)算工程投入，按年計(jì)劃撥付32%，其余38%在省撥統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付中解決，因要趕進(jìn)度完成治理任務(wù)，把三年的32%一次性撥付給天臺(tái)縣。對(duì)天臺(tái)這樣每年靠省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付約10億元才能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的縣分，又將戶(hù)均造價(jià)定為8000元（可能是為爭(zhēng)取更多的省政府撥款），將勢(shì)必?cái)D占其他資金，會(huì)面臨極大的資金難題或產(chǎn)生大量的地方新債務(wù)。

世行的資金管理比較嚴(yán)格，項(xiàng)目資金按規(guī)定不得截留，直接按合約撥付給施工隊(duì)伍，避免了中間環(huán)節(jié)和產(chǎn)生債務(wù)，但因配套資金要省縣市解決，以后的資金管理會(huì)產(chǎn)生怎樣的問(wèn)題有待觀察。

4.工程建設(shè)管理

按世行的項(xiàng)目管理，對(duì)工程招標(biāo)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求，任何變更都要得到批準(zhǔn)。招標(biāo)也有嚴(yán)格程序，按最低價(jià)中標(biāo)，按嚴(yán)格的條款在驗(yàn)收合格后采給予撥款。在當(dāng)前的建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)，政府項(xiàng)目如按最低價(jià)中標(biāo)，往往投標(biāo)單位明知虧損也敢報(bào)價(jià)，靠各種方法偷工減料，工程中途變更、索賠來(lái)彌補(bǔ)和爭(zhēng)取利潤(rùn)的習(xí)慣做法盛行。能否保證質(zhì)量、工期不出爭(zhēng)議，只有在實(shí)施過(guò)程中才會(huì)發(fā)現(xiàn)，如確能打破慣例，對(duì)中國(guó)的工程管理意義重大。

四、對(duì)政府投資項(xiàng)目思考

政府投資按現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，屬于正外部性大由無(wú)法通過(guò)有效補(bǔ)貼由私人投資來(lái)完成的項(xiàng)目，或?yàn)閺浹a(bǔ)市場(chǎng)失靈的投資，屬于不能排除或排除使用成本大于不排除的領(lǐng)域。如公路、河流用水，大氣、水環(huán)境整治等。但對(duì)于排污處理，已屬于可以有效辦法促使排污者的外部性?xún)?nèi)部化，西方國(guó)家包括中國(guó)部分地方實(shí)行新的辦法，從收取“邊沁稅”發(fā)展到排污權(quán)交易的辦法來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。農(nóng)村生活污水處理本屬村民要自己承擔(dān)的責(zé)任，可以設(shè)計(jì)一套補(bǔ)貼和收取排污費(fèi)相結(jié)合的系統(tǒng)辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)。特別是天臺(tái)農(nóng)村有30萬(wàn)以上的村民平常在外地，大部分的房屋基本閑置，如此化費(fèi)幾億的投資其效益值得商榷。世界銀行也提到要選擇的目標(biāo)村要符合農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，不在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中可能消失的村落，但沒(méi)注意到農(nóng)村這樣一種候鳥(niǎo)式生活的狀況。也是在本課題的后續(xù)階段要重點(diǎn)考察的。

因本人經(jīng)常擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，也曾參與建設(shè)項(xiàng)目的爭(zhēng)取工作，對(duì)農(nóng)村和其他政府投資項(xiàng)目有些感性認(rèn)識(shí)，總體上說(shuō)問(wèn)題很多。對(duì)村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府或想爭(zhēng)取政府資金支持的個(gè)人、企業(yè)，也不能單憑能找到資金就盲目去爭(zhēng)取，隨著各級(jí)政府和出資方對(duì)項(xiàng)目管理的嚴(yán)格，對(duì)需要確實(shí)完成（以前往往是報(bào)表、報(bào)告完成）的項(xiàng)目，要慎重，至少要做到真有效用（不單純是經(jīng)濟(jì)效益），而且要能彌補(bǔ)全部成本，包括自身投入成本、機(jī)會(huì)成本，要做到邊際收益大于邊際成本。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)、個(gè)人爭(zhēng)取資金的項(xiàng)目全周期現(xiàn)金流為正，應(yīng)成為項(xiàng)目評(píng)估的主要指標(biāo)。

參教文獻(xiàn)：

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[2]浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心課題組 借力世行項(xiàng)目打造農(nóng)村治水示范區(qū)[J] .浙江經(jīng)濟(jì)， 2014年第6期.

[3]何京蓉.世界銀行中國(guó)貸款項(xiàng)目采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)研究[D]. 碩士論文清華大學(xué)， 2012年.

作者簡(jiǎn)介：

何凱（1967—），男，籍貫：浙江省臺(tái)州市，學(xué)歷：大學(xué)，職稱(chēng)：講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。