李靖+劉圣中

摘要：隨著近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的快速變遷，“三農(nóng)”問(wèn)題已由過(guò)去的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收問(wèn)題演變?yōu)檗r(nóng)民市民化、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)碎片化的“新三農(nóng)”問(wèn)題。它關(guān)乎我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否穩(wěn)定地發(fā)展。直面現(xiàn)實(shí)，必須從革除城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度，提高城市對(duì)農(nóng)民的包容性，給農(nóng)民平等的市民化權(quán)利，保護(hù)村落文化，合理整治空心村莊，改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色休閑農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)比較效益等方面著手破解“新三農(nóng)”問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：“新三農(nóng)”問(wèn)題；農(nóng)民市民化；農(nóng)村空心化；農(nóng)業(yè)碎片化；制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）10-0070-06

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入了快速發(fā)展的軌道，國(guó)家財(cái)富迅速增長(zhǎng)，百姓的收入也得到很大提升。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題以及人口快速增長(zhǎng)和技術(shù)更新落后等問(wèn)題交織在一起共同導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)發(fā)展以及相關(guān)的農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民收入等方面的不斷滯后甚至衰退，到上世紀(jì)90年代，逐漸形成了所謂的“三農(nóng)”問(wèn)題（“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收”）。①進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家逐漸將“三農(nóng)”問(wèn)題提上議事日程，并連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，在一定程度上較好地解決了部分問(wèn)題。農(nóng)民收入有了一定提高，貧困率越來(lái)越降低；農(nóng)業(yè)也開(kāi)始轉(zhuǎn)向新的發(fā)展方向，各種新型農(nóng)業(yè)形態(tài)紛紛出現(xiàn)；新農(nóng)村建設(shè)也取得舉世矚目的成績(jī)，衰敗而紛亂的狀況發(fā)生了較大的變化。然而，在這些新形勢(shì)的表面下卻隱藏著一般不易被看到的更深層次的問(wèn)題，這些問(wèn)題不同于以往，而是更加復(fù)雜、系統(tǒng)、頑固，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸多方面，被稱(chēng)為“新三農(nóng)”問(wèn)題。本文擬對(duì)這一新的問(wèn)題的發(fā)生機(jī)理和解決之道進(jìn)行初步探討。

一、“新三農(nóng)”問(wèn)題的提出

所謂“新三農(nóng)”問(wèn)題是針對(duì)“老三農(nóng)”問(wèn)題而提出的，近些年有許多學(xué)者通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的田野研究而總結(jié)分析了這方面問(wèn)題，并指出了其與二十幾年前相關(guān)問(wèn)題形態(tài)和特征的明顯差異，將其概括為“新三農(nóng)”問(wèn)題。比較早提出這一說(shuō)法的是李培林，他提出“新三農(nóng)”問(wèn)題包括了“農(nóng)民工、失地農(nóng)民和農(nóng)業(yè)村落的終結(jié)”，[1]重點(diǎn)關(guān)注的是農(nóng)民的狀況、農(nóng)民工的權(quán)益和失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)注到了農(nóng)村村落的危機(jī)。溫鐵軍等人也將“新三農(nóng)”問(wèn)題概括為“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村可持續(xù)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全”，[2]他們同樣關(guān)注了農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，同時(shí)也指出農(nóng)村的破敗并因此面臨著可持續(xù)穩(wěn)定的問(wèn)題，以及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的需要。吳太貴、陳湘舸認(rèn)為“新三農(nóng)”問(wèn)題包括“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)村空心化和農(nóng)村居民貧困化”[3]三大方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，質(zhì)量低劣；農(nóng)村人口大量外出，日益空心化；農(nóng)村居民越來(lái)越貧困等。另外還有人指出“新三農(nóng)”問(wèn)題包括“農(nóng)民、農(nóng)資和農(nóng)官”，[4]分析到了涉及農(nóng)村問(wèn)題的外圍生產(chǎn)資料分配和管理體制問(wèn)題，以及強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化變革的“現(xiàn)代農(nóng)民、現(xiàn)代農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”[5]等。我們可以發(fā)現(xiàn)，以上這些學(xué)者的研究和分析都提出了一個(gè)共同的問(wèn)題，即“三農(nóng)”問(wèn)題的變化和更新。這是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)學(xué)者們所發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村形勢(shì)的新變化。所謂“新三農(nóng)”問(wèn)題就是區(qū)別于“老三農(nóng)”問(wèn)題，表現(xiàn)出不同于以往的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。當(dāng)然，不同學(xué)者關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)既有共同點(diǎn)，又有一定區(qū)別。關(guān)注最多的首先還是農(nóng)民自身的問(wèn)題，既包括農(nóng)民的收入狀況，又包括農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)和身份轉(zhuǎn)化等，尤其是后面的問(wèn)題更體現(xiàn)出了新時(shí)期的重要特征。其次關(guān)注的是農(nóng)業(yè)問(wèn)題，不僅僅是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，更包括農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)維護(hù)、生產(chǎn)效率等。再次是農(nóng)村建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。以上研究各有側(cè)重點(diǎn)，但這些概括大都存在一些不明確或者未能準(zhǔn)確抓住關(guān)鍵問(wèn)題的不足。

筆者認(rèn)為，在分析“新三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)，重要的是緊緊抓住最核心要素，這樣才能概括出“新三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵特征。例如從“農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”三大方面來(lái)看，我們認(rèn)為在“農(nóng)民”這方面，要注重分析其中最主要的群體。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)前農(nóng)民工是農(nóng)民總體中最大的群體。因此，農(nóng)民工面臨的突出問(wèn)題就是農(nóng)民最重大的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，除了提高收入這種剛性的需求，在當(dāng)前所顯示出來(lái)的更加緊迫也更加重大的問(wèn)題是市民身份問(wèn)題，即如何與市民同樣獲得社會(huì)的權(quán)利和保障。市民身份問(wèn)題正是制約農(nóng)民工權(quán)益和生活質(zhì)量的重要條件。而對(duì)“農(nóng)村”來(lái)說(shuō)，村落的總體發(fā)展毫無(wú)疑問(wèn)是最重要的。前面的分析中已經(jīng)有人將其概括出來(lái)，并作為“新三農(nóng)”問(wèn)題之一。這一點(diǎn)是有其根據(jù)和道理的。隨著農(nóng)村人口大量流出，村落中長(zhǎng)期缺乏居住人口，村莊建設(shè)變得停滯、破敗，甚至出現(xiàn)消失的危機(jī)。所以空心化是農(nóng)村面臨的最主要的問(wèn)題。對(duì)“農(nóng)業(yè)”來(lái)說(shuō)，最決定性的要素是土地資源。由于既有農(nóng)地制度的影響，作為農(nóng)業(yè)最重要資源的土地被碎片化分配，因此無(wú)法形成集中效應(yīng)，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的碎片化問(wèn)題。這是目前制約農(nóng)業(yè)發(fā)展以及其他相關(guān)問(wèn)題的最大特征。因此概括來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為所謂“新三農(nóng)”問(wèn)題主要就是涉及到農(nóng)民的“市民化”身份問(wèn)題、農(nóng)村村落的“空心化”問(wèn)題和農(nóng)業(yè)發(fā)展的“碎片化”問(wèn)題。

二、“新三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)

“新三農(nóng)”問(wèn)題成為當(dāng)前農(nóng)村的突出問(wèn)題，嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，那么，這三大方面的問(wèn)題又有著什么具體的表現(xiàn)呢？這里對(duì)此略作分析。

1.“農(nóng)民市民化”問(wèn)題。農(nóng)民工幾乎是現(xiàn)有絕大多數(shù)農(nóng)民的另一個(gè)稱(chēng)呼。成為農(nóng)民工是農(nóng)民謀生和改變生存質(zhì)量的主要途徑。從有關(guān)數(shù)據(jù)上看，多年來(lái)農(nóng)民工的數(shù)量一直保持高位，2015年我國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)到27747萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工人數(shù)達(dá)16884萬(wàn)人。[6]農(nóng)民工工作的地點(diǎn)集中在沿海城市以及各大中型城市，因此，城市與農(nóng)民工的關(guān)系就成為影響他們生活質(zhì)量的關(guān)鍵。另外，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，[7]城市化進(jìn)程的加快也必然會(huì)涉及到農(nóng)民市民化問(wèn)題。城市與農(nóng)民工的關(guān)系問(wèn)題主要表現(xiàn)為農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題。長(zhǎng)期在城市工作，但是卻進(jìn)入不了城市的社會(huì)分配和福利體系，成為所謂的二等公民，這越來(lái)越成為制約農(nóng)民工利益的關(guān)鍵問(wèn)題。特別是幾乎在城市長(zhǎng)大的新生代農(nóng)民工，②城市已經(jīng)成為他們的新家，更將這一問(wèn)題凸顯出來(lái)。有學(xué)者預(yù)言，我國(guó)需要用將近“20年的時(shí)間，將3億農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻瘛?。[8]

農(nóng)民工市民化不僅僅指獲得城市市民身份，更重要的是指農(nóng)民工能享受到與城市市民同等的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利。正是這些權(quán)利保障的提供與否成為制約他們利益滿(mǎn)足和生活水平高低的關(guān)鍵變量。無(wú)論是新生代農(nóng)民工及率先致富的農(nóng)民的主動(dòng)市民化還是城市化過(guò)程中城郊農(nóng)民的被動(dòng)市民化，他們都面臨著一系列相同的需求，如，體面而收入穩(wěn)定的工作機(jī)會(huì)、平等便利的子女入學(xué)教育、住房體系和社會(huì)保障等。然而，這些基本權(quán)利保障方面，目前城市所提供給農(nóng)民工的總體情況存在明顯不足。例如在工作方面，據(jù)調(diào)查，外來(lái)農(nóng)民工的平均工資僅是流入地居民的80%；[9]在隨遷子女入學(xué)教育方面，有67.5%[10]的農(nóng)民工子女在民辦學(xué)校就讀，且需要承受經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)方面的“高門(mén)檻”，教育隔離現(xiàn)象依然嚴(yán)重；在住房方面，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2011年對(duì)近20萬(wàn)農(nóng)民工的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，租房農(nóng)民工和雇主或單位提供住宿的農(nóng)民工比例分別占33.6%和32.4%，[11]城市對(duì)農(nóng)民工的廉租房供給嚴(yán)重不足；在社保方面，“2011年外出的1.59億農(nóng)民工中，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的人數(shù)僅占總?cè)藬?shù)的13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%?！盵12]

由此可見(jiàn)，農(nóng)民工在以上方面存在的問(wèn)題使其依然無(wú)法擁有和流入地居民同樣的平等權(quán)利，這引起了農(nóng)民工和被市民化的農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)和極大抱怨，而這些不滿(mǎn)和抱怨，在新生代農(nóng)民工和被市民化的城郊農(nóng)民中更為強(qiáng)烈。新生代農(nóng)民工面臨著城市融入困難和與農(nóng)村疏遠(yuǎn)的雙重困境，而城郊農(nóng)民市民化原本就是在違背其意愿的條件下實(shí)現(xiàn)的，一旦融入失敗，多半也沒(méi)有退路。除此以外，城市原有居民在農(nóng)民市民化問(wèn)題上形成了一種無(wú)形的“集體自私”同盟對(duì)農(nóng)民的社會(huì)排斥，更使農(nóng)民市民化道路困難重重。農(nóng)民進(jìn)入城市后生活方式和生存環(huán)境的改變導(dǎo)致生存成本增加，鄰里關(guān)系的阻隔和疏離導(dǎo)致社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中斷以及對(duì)社區(qū)認(rèn)同的喪失，使其短時(shí)間內(nèi)無(wú)法在文化、心理和身份等方面對(duì)城市產(chǎn)生認(rèn)同，一些社會(huì)矛盾和沖突也隨之而來(lái)。這些文化上的隔膜和沖突加劇了農(nóng)民融入城市的困難，阻礙他們生活水平的提升。

2.“農(nóng)村空心化”問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)代化程度不斷提升，農(nóng)民大量流入城市工作，農(nóng)村村落結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)開(kāi)始一步步走向分化和衰退。[13]在這一分化和衰退過(guò)程中，農(nóng)村空心化的問(wèn)題逐漸突顯出來(lái)，越來(lái)越成為當(dāng)前農(nóng)村最顯著的特征。農(nóng)村空心化主要是指空心村的出現(xiàn)以及農(nóng)村人口、經(jīng)濟(jì)、文化和公共服務(wù)的空心化。

“空心村”顧名思義是指村莊空洞了，無(wú)人居住。它表現(xiàn)為農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商的同時(shí)，許多農(nóng)民選擇在分散的、靠近公路等方便的村莊外圍建設(shè)新住宅，致使村莊內(nèi)部大量原有住宅和用地閑置，形成了外擴(kuò)內(nèi)空、相對(duì)散落的房屋分布狀態(tài)，有些房屋長(zhǎng)期無(wú)人居住，村莊幾乎變成了無(wú)人村?！叭俗叻靠眨《稚?，土地浪費(fèi)嚴(yán)重”是對(duì)空心村現(xiàn)狀的形象描述。國(guó)土資源部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村住房空置率約為10%-15%，[14]部分地區(qū)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)比例，近1.4億畝耕地被閑置或浪費(fèi)。尤其是隨著大量農(nóng)村青壯年因務(wù)工、求學(xué)或從事其他行業(yè)而流入城市，致使農(nóng)村常住人口和農(nóng)村青壯年人口比例大大下降，農(nóng)村剩余人口的大多數(shù)是那些被戲稱(chēng)為“993861部隊(duì)”的留守老人、婦女和兒童。民政部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)留守老人、留守婦女和留守兒童的總數(shù)超過(guò)1.5億人，[15]農(nóng)村人口性別結(jié)構(gòu)和年齡失衡比較嚴(yán)重，空心化趨勢(shì)明顯。

隨著人口空心化，經(jīng)濟(jì)方面也呈現(xiàn)“空心化”。經(jīng)濟(jì)空心化是指隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的人力、物力和財(cái)力急劇向城市集中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因此逐漸蕭條。近些年來(lái)，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重已下滑到10%以下，③且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰敗可見(jiàn)一斑。另外還有文化的空心化問(wèn)題，它是指隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村不斷滲透，改變了鄉(xiāng)村原有的文化生態(tài)，時(shí)間感和空間感明顯的鄉(xiāng)村生活遭到侵蝕。農(nóng)民不再依賴(lài)土地來(lái)建構(gòu)人生和生活的意義，土地所賦予農(nóng)民獨(dú)特的文化價(jià)值不得不讓位于城市生活所具有的“神圣、安全和繁忙”[16]三大價(jià)值，農(nóng)村文化失去了原有的精氣神。還有公共服務(wù)的空心化，這是指大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入城市，政府的各項(xiàng)公共政策無(wú)法有效貫徹落實(shí)，造成農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施逐漸荒廢，公共服務(wù)得不到有效提供。[17]總之，農(nóng)村空心化的后果非常嚴(yán)重，它使“農(nóng)村社會(huì)失去了物質(zhì)生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)的基本能力”，[18]農(nóng)村村落原有的面貌被破壞，農(nóng)村文化的維系功能被削弱，農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)陷于癱瘓。毫不夸張地說(shuō)，原有的農(nóng)村生活形態(tài)正在逐漸消逝。

3.“農(nóng)業(yè)碎片化”問(wèn)題。農(nóng)業(yè)碎片化是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)分散在個(gè)體手中，小塊土地，各自為營(yíng)。這種生產(chǎn)方式以每家每戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，產(chǎn)出效率低下，無(wú)法產(chǎn)生更顯著的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；Ч?。碎片化的土地生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式一直是傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)形態(tài)，延續(xù)了幾千年，但隨著人民公社的出現(xiàn)而走向短暫的集中。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行在解決溫飽和改善農(nóng)民生活水平問(wèn)題方面取得了顯著成績(jī)，但與此同時(shí)，也在一定程度上使土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重新走向了碎片化。

農(nóng)業(yè)碎片化的典型特點(diǎn)就是土地分散化，難以集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一問(wèn)題費(fèi)孝通很早就發(fā)現(xiàn)了。[19]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以村集體為載體，按照家庭人口平均分配的土地制度。土地所有權(quán)歸集體所有，但是每個(gè)家庭承包經(jīng)營(yíng)，其收益部分歸公，剩下的留給農(nóng)戶(hù)自己。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家實(shí)行免除農(nóng)業(yè)稅政策意味著農(nóng)民收入不需要繳納國(guó)家那部分。這一制度目前受到較大挑戰(zhàn)，最大的挑戰(zhàn)就是來(lái)自土地如何實(shí)現(xiàn)集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。國(guó)家近些年來(lái)相繼出臺(tái)一系列政策推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面確實(shí)起到一定作用。然而，由于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度中關(guān)于土地所有權(quán)的規(guī)定是模糊的，[20]導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中利益平衡困難，甚至不斷產(chǎn)生利益糾紛，所以土地流轉(zhuǎn)非常艱難。加上一些基層政府在土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過(guò)程中的不作為和亂作為，更導(dǎo)致這一工作困難重重?！敖刂?014年6月底，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝”，[21]僅占全國(guó)耕地總面積的18.7%。④可以說(shuō)以農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)為特征的碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還將占據(jù)主導(dǎo)地位。

農(nóng)業(yè)碎片化的另一個(gè)特點(diǎn)就是生產(chǎn)效率低下。這一特點(diǎn)和土地分散密切相關(guān)。由于土地分散經(jīng)營(yíng)，一家一戶(hù)為經(jīng)營(yíng)單位，無(wú)法產(chǎn)生集體合作的效果，所以土地的產(chǎn)出極其低下。另外，這一分散局面也導(dǎo)致機(jī)械化生產(chǎn)難以有效實(shí)施。雖然當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率已經(jīng)超過(guò)61%，[22]但分散的、碎片化小塊土地根本無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效率的機(jī)械化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下無(wú)法給農(nóng)民帶來(lái)更多的收入，也迫使農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民純收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重逐年下降。農(nóng)業(yè)就留給留守在鄉(xiāng)村中的老人和婦女進(jìn)行散放式經(jīng)營(yíng)，其收入幾乎可以忽略不計(jì)。在很多地方甚至出現(xiàn)大面積拋荒現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)村土地拋荒大多出現(xiàn)在山區(qū)、丘陵地帶，平原地區(qū)相對(duì)較少。相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年拋荒的耕地將近3000萬(wàn)畝，中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重。[23]

農(nóng)村土地拋荒造成了耕地資源的閑置和浪費(fèi)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅不利于農(nóng)民收入的提高，也不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，更不利于農(nóng)村傳統(tǒng)文化形態(tài)的保存和延續(xù)。前文有學(xué)者總結(jié)的所謂農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化也是和這一現(xiàn)實(shí)原因密切相關(guān)的。[4]因此，這也成為“新三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重。

三、“新三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的原因

“新三農(nóng)”問(wèn)題與“老三農(nóng)”問(wèn)題是密切相連的，但又不是簡(jiǎn)單的聯(lián)系。從“老三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)展到“新三農(nóng)”問(wèn)題，除了“三農(nóng)”自身的條件，我們更應(yīng)該追問(wèn)其背后的深層次根源。應(yīng)當(dāng)跳出“三農(nóng)”的小環(huán)境，將其放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景中，厘清“新三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。

1.以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是根本原因。無(wú)論是長(zhǎng)期來(lái)回候鳥(niǎo)般移動(dòng)的農(nóng)民工，還是城市化進(jìn)程中因城市擴(kuò)張而導(dǎo)致被動(dòng)市民化的城郊農(nóng)民，抑或是主動(dòng)通過(guò)市民化轉(zhuǎn)化為城市居民，都受到以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及在此基礎(chǔ)上所形成的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度的阻礙，使他們?cè)谶@些方面無(wú)法享受和所在地居民同樣的市民待遇以及更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。[24]首先，城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度，將人口劃分為城市和農(nóng)村兩種戶(hù)口，并綁定了各種差別性的權(quán)利和義務(wù)。近些年中央和地方政府在推動(dòng)戶(hù)籍制度改革方面下了不少功夫，但仍然對(duì)不同規(guī)模城市入戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了諸多限制，都還沒(méi)有觸及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本，城鄉(xiāng)差距還是赫然存在著，成為影響農(nóng)民權(quán)益的決定性根源。其次，與此密切相關(guān)的是，現(xiàn)有戶(hù)籍結(jié)構(gòu)下所連接的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障制度等公共服務(wù)有著明顯的制度性差別，它使進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法享受與流入地居民同樣的市民待遇，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房諸多方面都障礙重重，不僅生活成本高，而且還沒(méi)有合法的身份。此外，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)隔絕了城市和農(nóng)村，使城市與農(nóng)村形成了兩種完全不同的生活方式和文化、心理形態(tài)，這就造成進(jìn)城農(nóng)民不僅面臨著來(lái)自體制和制度方面的阻礙，而且還要經(jīng)受來(lái)自文化和心理等方面的排斥，使得農(nóng)民市民化的過(guò)程尷尬且艱難。

2.農(nóng)村人力資源向城市單向流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村空心化。“都市的興起和鄉(xiāng)村衰落在近百年來(lái)像是一件事的兩面”。[25]特別是在當(dāng)代中國(guó)，城市的發(fā)展和繁榮更是建立在農(nóng)村資源向城市單向持續(xù)流動(dòng)的基礎(chǔ)上。這種流動(dòng)導(dǎo)致城市社會(huì)在人力資源、物質(zhì)資源、文化資源和社會(huì)資源方面的優(yōu)勢(shì)不斷加強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)城市的快速發(fā)展和繁榮與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益空心化形成了鮮明的對(duì)比。在農(nóng)村資源向城市轉(zhuǎn)移的潮流中，最重要的資源莫過(guò)于鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力資源。以青壯年為主的農(nóng)村勞動(dòng)力資源急劇向城市集中，使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的人力資源嚴(yán)重短缺，常常導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共活動(dòng)難以為繼，也在一定程度上影響了農(nóng)村基層政權(quán)組織向農(nóng)民提供基礎(chǔ)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的水平。正是這些因素共同加劇了農(nóng)村人口、經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的空心化。人口的空心化主要是因?yàn)榍鄩涯陝趧?dòng)力常年在城市務(wù)工，而留守在村莊的都是老人、孩子或少量家庭婦女。有些村莊流出的人口占到7成左右。此外，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城市，農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善和農(nóng)村“主干”家庭向“核心”家庭快速變遷，[26]加之村民之間盲目攀比的心態(tài)和當(dāng)前我國(guó)的土地制度存在管理上的死角，[27]刺激了農(nóng)民的住房需求，許多農(nóng)民紛紛選擇在交通方便的農(nóng)村公路邊建設(shè)新房，逐漸形成了當(dāng)前外擴(kuò)內(nèi)空的“空心村”村落形態(tài)。勞動(dòng)力流入城市，改變了鄉(xiāng)村社會(huì)人與土地的關(guān)系，農(nóng)民不再依賴(lài)土地來(lái)建構(gòu)人生和生活的意義，農(nóng)村文化的維系作用開(kāi)始慢慢減弱并逐漸被消解，文化的空心化由此產(chǎn)生。城市與農(nóng)村的差距、城市居民收入與農(nóng)村居民的收入差距不斷拉大，推動(dòng)著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的單向流動(dòng)，而勞動(dòng)力向城市的單向流動(dòng)又加劇了農(nóng)村的空心化。

3.土地制度的制約導(dǎo)致農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)業(yè)碎片化的原因主要是相關(guān)土地制度。按照土地法規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村村集體所有，農(nóng)民按戶(hù)承包土地，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。但是，這里法律所界定的“土地的權(quán)屬邊界是比較模糊”[28]的，所謂集體所有權(quán)存在對(duì)每個(gè)農(nóng)戶(hù)所有權(quán)的模糊和弱化，使得在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)屬問(wèn)題很容易產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。這種制度規(guī)定容易使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化，進(jìn)而可能產(chǎn)生一系列圍繞土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利糾紛，結(jié)果反過(guò)來(lái)就會(huì)阻礙土地更順暢地流轉(zhuǎn)。[29]而且這種制度，常常會(huì)成為基層政府、村民小組甚至地方宗族勢(shì)力牟取利益的借口，他們憑借制度的規(guī)定，利用制度的模糊性空間來(lái)變相地剝奪農(nóng)民手中的土地，這是一些地方土地流轉(zhuǎn)困難的重要原因。[30]另外，從土地權(quán)屬規(guī)定的執(zhí)行層面來(lái)看，有些地方并不能有效落實(shí)對(duì)土地的承包政策，所謂土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變政策常常難以得到有效落實(shí)，承包農(nóng)民對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期較低，心存疑慮而不愿流轉(zhuǎn)。一些農(nóng)民只將土地作為進(jìn)城失敗后規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式，不愿將土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。許多地方的流轉(zhuǎn)期限多在五年以下。[31]這種態(tài)度和做法很明顯不利于加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，也不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模展開(kāi)。由于制度上的漏洞導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)受阻，使得農(nóng)村很難較快地改變碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。碎片化的農(nóng)業(yè)中，持久的收入流供給曲線(xiàn)是一條筆直的垂線(xiàn)，它導(dǎo)致資本收益率低下，不能增加儲(chǔ)蓄和投資，也無(wú)法打破長(zhǎng)期停滯的均衡狀態(tài)，[32]正如黃宗智所說(shuō)的“小規(guī)模農(nóng)業(yè)潛力有限，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，大部分農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只可能貧困”，[33]從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”，[34]無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

四、“新三農(nóng)”問(wèn)題的解決對(duì)策

基于以上原因分析，我們認(rèn)為，要很好地解決“新三農(nóng)”問(wèn)題，必須找準(zhǔn)方向，有的放矢，從以下幾個(gè)方面著手推動(dòng)改革。

1.革除城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度。E.F.舒馬赫認(rèn)為，如果處理不好城市與農(nóng)村的關(guān)系將會(huì)導(dǎo)致工業(yè)破壞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)又報(bào)復(fù)工業(yè)的“相互毒害過(guò)程”。[35]因此，首先要革除落后的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》[36]指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，提高城市公共服務(wù)水平，促進(jìn)公共服務(wù)均等化以及保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。然而，各省出臺(tái)的戶(hù)籍改革方案中關(guān)于城市準(zhǔn)入條件的設(shè)置等，并沒(méi)有觸及二元戶(hù)籍管理制度的根本。我們認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)徹底改變當(dāng)前戶(hù)籍制度與公共服務(wù)和福利管理制度相捆綁的單軌制現(xiàn)狀，保留戶(hù)籍制度人口登記的基本功能，剝離戶(hù)籍制度中的公共服務(wù)和福利分配功能。戶(hù)籍制度改革，關(guān)鍵是對(duì)戶(hù)籍內(nèi)含的各種公共服務(wù)權(quán)利和福利制度的改革。“戶(hù)籍制度改革只是‘標(biāo)，而其內(nèi)含的各種權(quán)利和福利制度的改革才是‘本?！盵37]因此，改革戶(hù)籍制度必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，其目標(biāo)并不只是簡(jiǎn)單的取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度的差異，而是要?jiǎng)冸x當(dāng)前戶(hù)籍制度包含的各種公共服務(wù)和福利，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和對(duì)等化的公民身份與權(quán)利。

2.提高城市對(duì)農(nóng)民的包容性，給農(nóng)民平等的市民權(quán)利。提高城市對(duì)農(nóng)民市民化的包容性，推動(dòng)農(nóng)民融入城市。這里包括兩個(gè)方面的包容，即制度包容和文化包容。制度包容是指除了改革戶(hù)籍制度外，國(guó)家還需要改革教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、住房制度和社會(huì)保障制度等，將全體農(nóng)民納入到與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相等相通的統(tǒng)一保障體系中，給予農(nóng)民平等的市民權(quán)利，實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)民待遇，以平等包容的姿態(tài)和方式來(lái)逐步淡化以致去除戶(hù)籍制度所包含的福利差異，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。而文化包容就是要逐漸淡化過(guò)去二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制建構(gòu)的不同的生活方式和文化心理形態(tài)，以開(kāi)放的心態(tài)來(lái)對(duì)待進(jìn)入城市的農(nóng)民。此外，農(nóng)民也應(yīng)該積極主動(dòng)地提高自身的素質(zhì)和能力，以更加積極自信的態(tài)度融入城市。不僅從制度等方面實(shí)現(xiàn)外部轉(zhuǎn)變，更要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵上的真正轉(zhuǎn)型。[38]

3.保護(hù)村落文化，選擇性地合理整治空心村莊。社會(huì)的健康運(yùn)行離不開(kāi)農(nóng)村的良好發(fā)展，城市善治的實(shí)現(xiàn)也離不開(kāi)良好的農(nóng)村治理?！霸趥鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)的性質(zhì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本格局沒(méi)有根本變化之前，農(nóng)業(yè)本身的效率提高并不能解決農(nóng)村生產(chǎn)要素流失的農(nóng)村空心化問(wèn)題?！盵39]首先，農(nóng)村文化是維系鄉(xiāng)村社會(huì)生活的重要精神紐帶，要在保護(hù)傳統(tǒng)村落文化的前提下促進(jìn)城鄉(xiāng)資源良性互通，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間人力、財(cái)力和信息的交流與互通，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)分工、要素合理流動(dòng)、信息共享，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，[40]消除農(nóng)村空心化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，要根據(jù)實(shí)際情況合理整治空心村莊。要在繼續(xù)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在重要戰(zhàn)略位置的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策支持，加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對(duì)于一些“空”了的村莊要采取有選擇、有針對(duì)性的措施：對(duì)于條件較好的村莊，可根據(jù)其生態(tài)資源和文化特色發(fā)展農(nóng)家樂(lè)等生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，幫助恢復(fù)和保護(hù)鄉(xiāng)村文化資源，而對(duì)于基礎(chǔ)條件差且確實(shí)沒(méi)有必要繼續(xù)保持的小村莊則可以考慮進(jìn)行合村并組或就地放棄。

4.改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。首先，要改革農(nóng)村土地制度，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。只有改變模糊性的地權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀，[41]保障土地流轉(zhuǎn)利益主體的相關(guān)權(quán)益，消除土地承包主體和流轉(zhuǎn)主體的后顧之憂(yōu)，才能為推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，改變?cè)械囊患乙粦?hù)的碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。其次，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，只要能獲得較高的比較收益，“資本并不是稀缺的要素”。[42]可以在充分保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，通過(guò)合理有序地加大土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，吸收外部資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)的大發(fā)展。另外，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)公共物品和服務(wù)的投入，提高農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)供給水平，以更好地引進(jìn)外資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，形成規(guī)模效益。

5.發(fā)展特色休閑農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)比較效益?！爱?dāng)土地不再簡(jiǎn)單地為人們提供食物以及精明的耕作者可以從土地里獲得一點(diǎn)收入的時(shí)候，土地就具有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！盵43]土地的這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值隨著生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展越發(fā)突顯出來(lái)。今日的中國(guó)社會(huì)，休閑產(chǎn)業(yè)正如火如荼地發(fā)展，且快速進(jìn)入鄉(xiāng)村，這就給休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了極好的發(fā)展機(jī)遇。這也是拯救農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、保護(hù)農(nóng)村文化的最好途徑?？梢愿鶕?jù)市場(chǎng)需求調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)?！霸斐汕钒l(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)成績(jī)不佳的真正原因是缺少對(duì)農(nóng)民有報(bào)酬的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)”，[44]而推動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不僅可以解決部分農(nóng)村勞動(dòng)力的工作問(wèn)題，也可以提高農(nóng)民收入。此外，要注意理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在反映市場(chǎng)供需關(guān)系的同時(shí)又能保持相對(duì)穩(wěn)定，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠獲得較高而穩(wěn)定的比較效益。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，“新三農(nóng)”問(wèn)題既是一個(gè)老問(wèn)題，也是一個(gè)新問(wèn)題。它集中體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展現(xiàn)狀，關(guān)乎到未來(lái)我國(guó)農(nóng)村乃至總體性經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵變量。我們必須大膽地進(jìn)行制度改革，為各種關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展要素創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，釋放更多的創(chuàng)造力。當(dāng)前，要從革除城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度開(kāi)始，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)等，市民農(nóng)民對(duì)等，增加城市和鄉(xiāng)村的互相包容。要努力保護(hù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，對(duì)已經(jīng)存在的空心村莊進(jìn)行選擇性的合理整治，最大程度地實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展的平衡，提高農(nóng)村生活水平和質(zhì)量。要持續(xù)改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，盡力發(fā)展生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，以改變碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、生態(tài)化和質(zhì)量化。只有從這些關(guān)鍵方面協(xié)同努力，才能真正讓“新三農(nóng)”問(wèn)題變成“三農(nóng)”振興發(fā)展的新起點(diǎn)和新機(jī)會(huì)。

注釋?zhuān)?/p>

① “三農(nóng)”問(wèn)題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，由溫鐵軍于1996年首次提出。它是對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)民收入低且增長(zhǎng)停滯、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下現(xiàn)狀的形象描述。

② 2010年1月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的2010年中央一號(hào)文件首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，主要是指80后、90后一代的農(nóng)民工群體，他們雖然出生在農(nóng)村卻早早進(jìn)入社會(huì)并游離于城市和農(nóng)村之間，渴望融入城市生活而缺乏父輩們對(duì)農(nóng)村生活的依戀。

③ 根據(jù)最近5年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)而成，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)http：//www.stats.gov.cn.

④ 本數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的《2014中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》中的數(shù)據(jù)計(jì)算出來(lái)的。國(guó)土資源網(wǎng)：http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201504/t20150423_1348744.htm.

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