夏紅梅

【摘 要】依法治國(guó)在教育領(lǐng)域最核心、最本質(zhì)的要求是依法治教。在教育投資領(lǐng)域，將法治思維和方法貫穿至投資項(xiàng)目全過(guò)程尤為重要。X單位系省級(jí)教育行政部門(mén)直屬事業(yè)單位，該單位自成立以來(lái)，通過(guò)資本運(yùn)作，成功投資參與舉辦了多所民辦高校，并授權(quán)管理部分教育資產(chǎn)。本文以X單位為依托，著重分析了其投資項(xiàng)目現(xiàn)狀，面臨的問(wèn)題，并對(duì)如何運(yùn)用法治思維和方法化解項(xiàng)目管理困境提出參考意見(jiàn)，力爭(zhēng)為其他企事業(yè)單位從事教育投資提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】法治 ；教育；投資項(xiàng)目

黨的十八屆四中全審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），是新形勢(shì)下全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，掀開(kāi)了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的嶄新一頁(yè)。依法治國(guó)在教育領(lǐng)域最核心、最本質(zhì)的要求是依法治教，其第一要義是以法治思維和法治方式深入推進(jìn)教育綜合改革。2014年11月，教育部黨組印發(fā)了《中共教育部黨組關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神的通知》（教黨〔2014〕45號(hào)），要求各地教育部門(mén)和學(xué)校要統(tǒng)一思想，深化對(duì)依法治國(guó)重要意義和實(shí)現(xiàn)路徑的認(rèn)識(shí)，將《決定》要求落實(shí)到教育改革發(fā)展的實(shí)踐中；同年12月，江蘇省印發(fā)了《省委教育工委省教育廳關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神的通知》（蘇教法〔2014〕11號(hào)），要求“全省教育系統(tǒng)要按照依法治國(guó)的總體要求，強(qiáng)化法治理念，加強(qiáng)法治能力建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教、依法治校、依法行政，促進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

無(wú)論從國(guó)家層面，還是從教育行政主管部門(mén)，都要求以法治思維和法治方式推進(jìn)教育改革，以法治程序凝聚共識(shí)，在法治護(hù)航下完善制度與程序，健全教育依法決策機(jī)制，運(yùn)用法治思維和法律手段解決學(xué)校改革發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題，讓法治精神滲透在各項(xiàng)具體改革領(lǐng)域里，讓教育改革走在法治的軌道上。

X單位系省級(jí)教育行政部門(mén)直屬事業(yè)單位，其業(yè)務(wù)范圍涵蓋教育投資、項(xiàng)目管理、教育投資體制改革研究等。當(dāng)前，在立足于依法治國(guó)、依法治教的背景下，X單位不斷強(qiáng)化法治理念，進(jìn)一步依法依規(guī)管理已有投資項(xiàng)目，單位事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

一、X單位現(xiàn)有投資項(xiàng)目的管理情況

X單位自成立以來(lái)，在上級(jí)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，積極探索教育投融資體制改革創(chuàng)新，克服重重困難，先后參與舉辦了2所高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院（S民辦高職院及Y高職院），1所民辦本科院校。同時(shí)，積極響應(yīng)省級(jí)政府部門(mén)提出的教育國(guó)際化戰(zhàn)略，開(kāi)展海外投資項(xiàng)目，成立教育投資有限公司，收購(gòu)加拿大當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)，為建立某省在北美的海外教育基地創(chuàng)造條件。

1.投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及成效

（1）籌建S民辦高職院

2002年經(jīng)省級(jí)政府部門(mén)研究決定，將某高校附屬幼兒師范學(xué)校資產(chǎn)與X單位資產(chǎn)合并，并由X單位運(yùn)作，以某高校附屬幼兒師范學(xué)校資產(chǎn)為投入，吸引社會(huì)資金參與，成立民辦股份制高職院。通過(guò)資本運(yùn)作，X單位牽頭，引進(jìn)兩家戰(zhàn)略投資者，共同投資舉辦S民辦高職院，學(xué)院落戶在南京某大學(xué)城，占地面積近600畝。截止2014年，學(xué)院辦學(xué)規(guī)模一直穩(wěn)定在6000—7000人之間，歷屆畢業(yè)生就業(yè)率均達(dá)98%以上，在快速發(fā)展中取得了令人矚目的成績(jī)，贏得了良好的社會(huì)聲譽(yù)。

（2）多渠道籌資建設(shè)Y高職院

2002年，經(jīng)上級(jí)教育行政部門(mén)研究，將無(wú)錫某工業(yè)學(xué)校和某區(qū)職教中心、電大合并組建Y高職院。其中，某區(qū)職教中心、電大資產(chǎn)為W公司所有，某工業(yè)學(xué)校資產(chǎn)由X單位代為管理。2002年4月28日，X單位與W公司正式簽訂聯(lián)合組建Y公辦高職院的協(xié)議。學(xué)院進(jìn)行股份制辦學(xué)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并進(jìn)行新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)。

在辦學(xué)過(guò)程中，X單位努力化解學(xué)校整合過(guò)程中的各種矛盾和問(wèn)題，積極探索股份制辦學(xué)體制改革，在辦學(xué)體制上取得新突破；不斷深化人事分配制度改革，按照“按需設(shè)崗、公開(kāi)招聘、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取”的原則，實(shí)行全員聘用制，真正實(shí)現(xiàn)了股份制試點(diǎn)學(xué)校內(nèi)部人事分配制度改革的實(shí)質(zhì)性突破。

但由于缺乏推進(jìn)改革的相關(guān)配套政策和措施，2008年， Y高職院不再實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，現(xiàn)學(xué)院已完全恢復(fù)公辦院校的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制，但與W公司（現(xiàn)該公司已為X單位下屬公司）的產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚待厘清。

（3）參與舉辦C理工學(xué)院

C理工學(xué)院前身為Q民辦高職院，是經(jīng)省級(jí)政府部門(mén)批準(zhǔn)創(chuàng)建、教育部備案的全日制民辦普通高等職業(yè)院校。2012年6月，X單位與某公司簽訂《合作辦學(xué)協(xié)議》，共同舉辦Q民辦高職院。

參與學(xué)院辦學(xué)后，X單位積極幫助學(xué)院完成了以下幾件大事：一是完成事業(yè)法人登記。2013年4月，Q民辦高職院獲得國(guó)家事業(yè)單位登記管理局頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)事業(yè)單位法人證書(shū)》，成為江蘇省民辦高校中首批事業(yè)單位法人學(xué)校。二是完成資產(chǎn)全部過(guò)戶到學(xué)院名下的工作。三是幫助學(xué)院成功升本。千方百計(jì)籌措資金，加速改善辦學(xué)條件，積極為升本創(chuàng)造條件。2014年5月16日，教育部正式批準(zhǔn)Q民辦高職院升格為C理工學(xué)院。學(xué)院升格后，成為南通第二所本科院校。目前，學(xué)院各項(xiàng)工作均已步入良性發(fā)展軌道。

（4）成立公司收購(gòu)境外房產(chǎn)，為建立江蘇北美教育基地打下基礎(chǔ)

為貫徹省級(jí)政府部門(mén)提出的教育國(guó)際化戰(zhàn)略，建立海外教育基地，經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)，X單位與中國(guó)江蘇國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)公司合作，共同出資在加拿大注冊(cè)成立公司。2007年，公司通成功收購(gòu)加拿大某國(guó)際學(xué)院房地產(chǎn)，創(chuàng)建了江蘇省在北美的教育培訓(xùn)基地。該基地的建成是江蘇教育實(shí)施“走出去”國(guó)際化戰(zhàn)略的重要成果，既為省內(nèi)大中小學(xué)生留學(xué)北美開(kāi)辟了安全通道，又為參加國(guó)際合作培訓(xùn)的教師提供了良好的學(xué)習(xí)和生活環(huán)境。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)作，該教育基地總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但其管理體制仍有待進(jìn)一步完善。

目前，上述4個(gè)投資項(xiàng)目發(fā)展勢(shì)態(tài)良好：S民辦高職院是受權(quán)進(jìn)行股份制辦學(xué)體制創(chuàng)新的開(kāi)始，為民辦高校實(shí)行股份制辦學(xué)提供了新鮮經(jīng)驗(yàn)；Y高職院創(chuàng)建初期實(shí)行公有民營(yíng)運(yùn)作機(jī)制，國(guó)有資產(chǎn)投資，采用民辦機(jī)制管理，雖然因缺乏改革的配套政策，學(xué)院最終恢復(fù)公辦體制，但改革的艱辛歷程為X單位今后工作開(kāi)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)；加拿大項(xiàng)目是江蘇省乃至全國(guó)實(shí)施教育走出去戰(zhàn)略的開(kāi)端，至今已取得了令人滿意的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，已成為中加教育國(guó)際合作的一面旗幟；C理工學(xué)院是江蘇省民辦高校中首批事業(yè)單位法人學(xué)校，為地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策和制度提供了實(shí)踐支撐。

2.項(xiàng)目管理中存在的不足

辦學(xué)體制和教育投融資體制改革具有很強(qiáng)的探索性，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，雖然所投資項(xiàng)目取得一定成效，但在摸索前進(jìn)的道路上也遇到很多困難，存在一些不足，具體如下：

（1）個(gè)別項(xiàng)目的法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步健全。

加拿大北美教育基地應(yīng)為董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層之間各負(fù)其責(zé)、規(guī)范運(yùn)作、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，其中董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)。由于地域及其他原因，尚未成立監(jiān)事會(huì)，未委派財(cái)務(wù)等關(guān)鍵崗位人員入駐。一定程度影響了學(xué)院重大事項(xiàng)的決策效率，也對(duì)X單位管理境外國(guó)有資產(chǎn)造成一定困難。

（2）參股院校需加快建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

國(guó)務(wù)院于2014年6月印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出“要激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力。引導(dǎo)社會(huì)各界特別是行業(yè)企業(yè)積極支持和投身職業(yè)教育，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力，完善現(xiàn)代學(xué)校制度”。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度要求實(shí)現(xiàn)政府與學(xué)校之間、學(xué)校與社會(huì)之間，以及學(xué)校內(nèi)部的依法治理，使學(xué)校真正成為獨(dú)立辦學(xué)主體，實(shí)現(xiàn)依法自主發(fā)展和自我監(jiān)督。

X單位投資舉辦的學(xué)院在創(chuàng)建之初就制定了的章程，但在建設(shè)系統(tǒng)全面的制度體系等方面仍有待加強(qiáng)。在管理過(guò)程中要進(jìn)一步尊重和保障師生的合法權(quán)益。要以學(xué)生的發(fā)展為核心來(lái)構(gòu)建校內(nèi)制度，強(qiáng)調(diào)學(xué)校利益相關(guān)者在制度構(gòu)建和發(fā)展中的作用，提高制度的完整性和動(dòng)態(tài)性。結(jié)合學(xué)院實(shí)際情況，通過(guò)內(nèi)部治理，走特色引領(lǐng)，差異化競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展道路，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量。

（3）依法、依規(guī)處理遺留問(wèn)題的能力需要提升。

Y高職院雖然已經(jīng)完全恢復(fù)公辦，但與X單位下屬W公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題尚未理順。從推進(jìn)學(xué)校按照公辦機(jī)制持續(xù)健康發(fā)展出發(fā)，盡快厘清W公司與學(xué)校之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系很有必要。X單位應(yīng)本著更好促進(jìn)學(xué)院與單位事業(yè)發(fā)展的態(tài)度，堅(jiān)持依法、依規(guī)辦事，妥善解決產(chǎn)權(quán)歸屬和資源有效利用等問(wèn)題。

二、依法治教環(huán)境下的投資項(xiàng)目管理

根據(jù)X單位投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀和發(fā)展中遇到的困難，建議從以下方面入手加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理：

1.依法依規(guī)管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)

2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好境外投資工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]9號(hào)），文件要求“境內(nèi)投資主體要加強(qiáng)對(duì)其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，防范境外經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度以及責(zé)任追究制度，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”。對(duì)境外投資的項(xiàng)目，X單位應(yīng)履行出資人義務(wù)，切實(shí)做好項(xiàng)目后期管理工作。

（1）健全法人治理結(jié)構(gòu)。健全加拿大北美教育基地監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層，并明確各自的權(quán)責(zé)，以此形成決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)董事會(huì)對(duì)境外投資項(xiàng)目的有效控制和對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的有效監(jiān)督。

（2）建立健全激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。調(diào)動(dòng)駐外經(jīng)營(yíng)者的積極性，探索建立近期與中長(zhǎng)期相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督考核，對(duì)學(xué)院經(jīng)營(yíng)管理層實(shí)行年度預(yù)算指標(biāo)考核和任期經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核，薪酬收入與績(jī)效考核掛鉤，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）健全監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算、審計(jì)監(jiān)督等工作，加強(qiáng)對(duì)境外資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的事前、事中、事后控制。建立的信息披露制度，以確保信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，規(guī)范海外教育基地經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，促使國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2.強(qiáng)化法治觀念，切實(shí)做好依法治校

全面推進(jìn)依法治校，是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神的必然要求，是依法治國(guó)總體布局的重要環(huán)節(jié)；從教育內(nèi)部來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標(biāo)，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，都離不開(kāi)依法治校；從學(xué)校層面來(lái)看，依法治校就是立規(guī)矩、守規(guī)矩，讓學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)行在法治軌道上。

一是要加強(qiáng)章程建設(shè)，建立依法辦學(xué)的制度體系。章程是學(xué)校的“憲法”和“權(quán)利保護(hù)法”，X單位要積極引導(dǎo)投資學(xué)校認(rèn)真對(duì)待大學(xué)章程，營(yíng)造尊重章程的信念和意識(shí)，養(yǎng)成法治理念和法律規(guī)則意識(shí)。引導(dǎo)投資院校以章程建設(shè)為抓手推進(jìn)學(xué)校整體改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)照章自主辦學(xué)。二是要健全校內(nèi)重大事項(xiàng)集體決策機(jī)制，完善決策程序，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、法治化。對(duì)有關(guān)學(xué)校發(fā)展方向、教育教學(xué)改革和師生切身利益的重大問(wèn)題，要按照有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行合法性、可行性和可控性評(píng)估，確保相關(guān)決策有利于學(xué)校發(fā)展。

3.學(xué)法懂法，妥善處理投資項(xiàng)目遺留問(wèn)題

在處理與Y高職院產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題方面，要認(rèn)真研究《物權(quán)法》及相關(guān)政策文件?！段餀?quán)法》第16條、第17條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”?！督K省省級(jí)事業(yè)單位出資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（蘇財(cái)規(guī)[2014]23號(hào)）第五條規(guī)定：“省級(jí)事業(yè)單位對(duì)其出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，履行股東義務(wù)，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，防止國(guó)有資產(chǎn)損失”；第七條規(guī)定：“出資企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，不斷增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”

X單位要依據(jù)上述法律法規(guī)妥善處理歷史遺留問(wèn)題。在學(xué)法用法的同時(shí)，本著尊重歷史、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的原則，與Y學(xué)院共同尋找切實(shí)可行的資產(chǎn)處置方案。

教育是民族振興之基。隨著法治思維和法治方式的不斷確立，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，教育改革發(fā)展必須循著法治的軌道前行。用法治理念和法治方式管理投資項(xiàng)目，才能保證項(xiàng)目有序進(jìn)行，降低管理成本，提高運(yùn)營(yíng)效益，有效化解和處理發(fā)展中遇到的難題，達(dá)到事半功倍的效果。

參考文獻(xiàn)：

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[3]《江蘇省委教育工委省教育廳關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神的通知》（蘇教法〔2014〕11號(hào)）；

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[5]《物權(quán)法》；

[6]《江蘇省省級(jí)事業(yè)單位出資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（蘇財(cái)規(guī)[2014]23號(hào)）.

[7]對(duì)X單位調(diào)研收集的資料