王燕霞

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

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論重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之構(gòu)建

王燕霞

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

［摘要］黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大行政決策的法定必經(jīng)程序。本文圍繞著重大行政決策概念和范圍的界定、行政決策評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容以及建立重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)遵循的基本原則進(jìn)行了闡述，并在此基礎(chǔ)上提出河北省行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建構(gòu)的具體建議，即河北省應(yīng)制定地方性法規(guī)，確定重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度框架、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元主體參與制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序制度、信息公開(kāi)制度和問(wèn)責(zé)制度等。

［關(guān)鍵詞］風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；重大行政決策；社會(huì)穩(wěn)定

法學(xué)、民商法學(xué)。

自1950年美國(guó)學(xué)者加拉格爾首次提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”概念后，風(fēng)險(xiǎn)管理的研究快速發(fā)展，逐步形成了一整套框架體系。20世紀(jì)70年代以來(lái)，為了提高公共政策的質(zhì)量、有效規(guī)避和化解可能引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家紛紛創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理的改革與實(shí)踐，在公共政策制定與實(shí)施過(guò)程中，開(kāi)始引入社會(huì)影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府決策可能會(huì)引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，［1］產(chǎn)生了一系列有效處置風(fēng)險(xiǎn)的措施及成功案例。

中國(guó)自21世紀(jì)以來(lái)已經(jīng)處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在實(shí)踐中，重大公共政策和改革措施，包括重大工程項(xiàng)目的實(shí)施等，牽動(dòng)了改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局，各地PX項(xiàng)目事件，如發(fā)生在天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸事故等，促使政府必須增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，高度關(guān)注各類風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)管理處置風(fēng)險(xiǎn)。

黨中央國(guó)務(wù)院大力倡導(dǎo)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。十八大報(bào)告提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制?！?012年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）的通知》，明確了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍和內(nèi)容、評(píng)估責(zé)任主體、評(píng)估程序和要求等。［4］隨后，許多地方開(kāi)展了關(guān)于穩(wěn)評(píng)機(jī)制的規(guī)范化、法治化治理探索。但總體而言，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這項(xiàng)制度，僅將穩(wěn)評(píng)作為維穩(wěn)的一種手段，并沒(méi)有從社會(huì)管理創(chuàng)新的高度來(lái)設(shè)計(jì)該制度，而且，對(duì)于重大行政決策可能引起的公共財(cái)政等其他風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有涉及，這正是本文研究的意義所在。

一、重大行政決策的概念與范圍

行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為履行行政職能，根據(jù)一定的情況和條件，系統(tǒng)地分析主客觀條件，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，對(duì)所要解決的問(wèn)題或處理的事務(wù)做出決策的過(guò)程，包括行動(dòng)設(shè)計(jì)和方案抉擇的過(guò)程。重大行政決策并非一個(gè)性質(zhì)明確的法律概念。在各地關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體辦法中，對(duì)于何為重大決策，各地在確定重大行政決策事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要以《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第22條規(guī)定的中央重大行政決策的表述為參照，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國(guó)家預(yù)算、重大規(guī)劃、宏觀調(diào)控以及改革開(kāi)放的重大政策措施、國(guó)家和社會(huì)管理重要事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)等，重點(diǎn)是從行政決策的影響范圍和程度來(lái)把握的。

本文認(rèn)為河北省對(duì)于重大行政決策可以采取“定義+正面列舉+否定排除”的立法模式，從而盡量精確地勾勒出重大決策的范圍?？梢詫⒅卮笮姓Q策概括定義為：“指行政機(jī)關(guān)為履行行政管理職能，對(duì)事關(guān)行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的，或者與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)改革方案等做出的決定。”［4］

明確列舉涉及本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)，如規(guī)劃和計(jì)劃類事項(xiàng)，重大的政府規(guī)章草案、財(cái)政資金安排、國(guó)有資產(chǎn)處置類事項(xiàng)；資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)類事項(xiàng)；行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和人員管理類事項(xiàng)；體制改革類事項(xiàng)；城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)類事項(xiàng)以及應(yīng)急類事項(xiàng)等。［2］有兩類重大行政決策事項(xiàng)應(yīng)予排除，一是對(duì)于有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的重大行政決策事項(xiàng)范圍，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)做出相應(yīng)規(guī)定的；二是《中華人民共和國(guó)立法法》等有關(guān)法律、相關(guān)法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定程序已經(jīng)做出專門(mén)規(guī)定的。

通過(guò)清晰地界定“重大行政決策”的范圍并將其法定化，來(lái)增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用效力，做到“重大必評(píng)”。

二、重大行政決策評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

重大行政決策需要評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要是分析公共財(cái)政的承受能力。目前來(lái)看，對(duì)于牽涉到公共財(cái)政資金支出的重大行政決策，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估非常必要。目前我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，負(fù)債過(guò)高是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。地方政府為了多出政績(jī)，熱衷于追求GDP，不惜大規(guī)模舉債，其中很多債務(wù)存在違規(guī)和違約風(fēng)險(xiǎn)。公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以有效控制政府負(fù)債及可能造成的公共財(cái)政損失。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要是對(duì)重大決策事項(xiàng)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)做定性分析。這些年，因土地征收、房屋拆遷、非法集資、拖欠工資和環(huán)境污染等引起的群體性事件屢有發(fā)生。因此，對(duì)重大行政決策是否引發(fā)不穩(wěn)定事件有必要進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的重點(diǎn)在于是否會(huì)影響到相關(guān)利益群體基本的生存與保障；是否會(huì)引起社會(huì)分配不公進(jìn)而使得公眾形成強(qiáng)烈的被剝奪感等心理感受。

環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，就是指行政決策對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成的損害。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)有相應(yīng)的法律依據(jù)。2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，包括規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響、建設(shè)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響，應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)于重大行政決策包括規(guī)劃和項(xiàng)目的批準(zhǔn)，可能對(duì)環(huán)境造成損害的，必須依據(jù)該法的規(guī)定和程序進(jìn)行環(huán)境生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

三、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)遵循的基本原則

風(fēng)險(xiǎn)意味著確定性的消失，要求行政權(quán)力的行使能夠有更多的公開(kāi)化、更多的民眾參與，也即重大行政決策需要在公共利益和私人利益之間進(jìn)行平衡才能體現(xiàn)其正當(dāng)性。對(duì)于科學(xué)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之建構(gòu)，應(yīng)遵循以下基本原則。

（一）信息公開(kāi)原則

信息公開(kāi)原則是指行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體、評(píng)估的程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意見(jiàn)、風(fēng)險(xiǎn)決策方案及其理由都應(yīng)該無(wú)條件、不設(shè)置障礙地向公眾公開(kāi)，并納入政府信息公開(kāi)的范疇。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公開(kāi)與否，直接決定公眾及利益相關(guān)方對(duì)涉及自身重大權(quán)益的行政決策能否真正參與。但是，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公開(kāi)，并不意味著所有的評(píng)估行為都要公開(kāi)。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告必須公開(kāi)，但屬于政治風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，現(xiàn)階段而言，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)可以自行決定是否公開(kāi)。當(dāng)然，涉及國(guó)家秘密的行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不在公開(kāi)之列。

（二）公眾參與原則

指權(quán)利受到或可能受到行政決策執(zhí)行影響的“利益相關(guān)者”有權(quán)以平等的身份參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中來(lái)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的形成發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。通過(guò)為利益相關(guān)人提供溝通平臺(tái)，使其參與磋商談判，充分表達(dá)意見(jiàn)并被采納，得出的結(jié)論更加客觀全面，而且有助于決策的合理化、科學(xué)化，同時(shí)也有助于幫助公眾提高對(duì)決策的認(rèn)同度。風(fēng)險(xiǎn)本身既是客觀存在，更多的是主觀感受，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要專家意見(jiàn)給出科學(xué)客觀的判斷，同時(shí)也需要公眾認(rèn)可。特別是社會(huì)穩(wěn)定類風(fēng)險(xiǎn)，尤其體現(xiàn)人的主觀感受，更要廣開(kāi)言路，真正地傾聽(tīng)和吸納政策目標(biāo)公眾的意見(jiàn)。

（三）無(wú)偏私原則

要求評(píng)估主體處于中立、超然、不偏不倚的地位，即任何人不能成為自己案件的法官。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，基于事實(shí)做出判斷，不能摻雜價(jià)值判斷和政治傾向?；谶@一原則，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度要求評(píng)估主體與決策主體相分離，獨(dú)立運(yùn)作，以使評(píng)估主體不會(huì)輕易被利益集團(tuán)或權(quán)力主體所操縱，確保評(píng)估結(jié)果的客觀獨(dú)立性和政府風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作原則并不否定行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，風(fēng)險(xiǎn)決策權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控方案的確定，最后仍然掌握在行政首長(zhǎng)手中。

（四）比例原則

比例原則被奉為行政法的帝王條款，這一原則同樣應(yīng)成為行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不意味著只要決策牽涉到風(fēng)險(xiǎn)政府就應(yīng)該裹足不前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的任務(wù)是設(shè)計(jì)出以最小的成本、最少的費(fèi)用支出來(lái)獲得最大的風(fēng)險(xiǎn)管理效益的方案。常規(guī)性的政府政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能只需要簡(jiǎn)單的定性分析，而無(wú)須過(guò)分的程式化。選取何種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式、采取何種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)手段，應(yīng)該量力而行，在管理手段上也應(yīng)該注意基本的財(cái)政約束。［3］

四、河北省行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體制度之建構(gòu)

（一）應(yīng)制定地方性法規(guī)，確定重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度框架

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)工作做出了原則性的政策指導(dǎo)，但是僅限于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。河北省出臺(tái)的《河北省關(guān)于重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施意見(jiàn)》和《河北省重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》等規(guī)范性文件，初步確立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本框架，但是對(duì)重大行政決策公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估均無(wú)涉及，僅僅是滿足推進(jìn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的現(xiàn)實(shí)需要，從內(nèi)容上看仍顯粗疏。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》已明確提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大行政決策的法定必經(jīng)程序。因此，通過(guò)地方立法將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上升為法定程序，是河北省落實(shí)改革措施的重要任務(wù)。因而，河北省有必要通過(guò)制定地方性法規(guī)的形式對(duì)有關(guān)的制度加以細(xì)化，明確規(guī)定在重大事項(xiàng)、重大投資決策時(shí)應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定，明確應(yīng)進(jìn)行評(píng)估的事項(xiàng)或投資項(xiàng)目的范圍、主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、評(píng)估方式、法律責(zé)任等問(wèn)題，將整個(gè)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估置于法治軌道，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以按照法律和制度要求經(jīng)?；⒂行蚧亻_(kāi)展。

重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地方性法規(guī)從內(nèi)容上看主要是程序方面的規(guī)定，而且也只能通過(guò)程序規(guī)范進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因?yàn)樵诂F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下，我們唯一可以確定的是風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，但是風(fēng)險(xiǎn)的最大特性就是其不確定性，那種試圖通過(guò)預(yù)測(cè)各種風(fēng)險(xiǎn)的存在、預(yù)先制定詳盡的法律規(guī)范來(lái)防范或規(guī)避政府決策風(fēng)險(xiǎn)的想法不切實(shí)際，也是不可能實(shí)現(xiàn)的。在法律不具有充分的可提供內(nèi)容上指導(dǎo)的原則之處，只能找程序性的出路和合作性解決方案，［4］通過(guò)正當(dāng)法律程序?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)決策的可接受性。因此，立法的重點(diǎn)是設(shè)計(jì)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序，通過(guò)程序約束決策者的權(quán)力行使，進(jìn)行理性決策。立法不是簡(jiǎn)單的使之常態(tài)化，而是應(yīng)使之責(zé)任化，促進(jìn)、保障、引導(dǎo)和制約社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用，最大限度地保障評(píng)估主體、內(nèi)容、過(guò)程和評(píng)估結(jié)論應(yīng)用的規(guī)范性和有效性。

（二）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元主體制度

為了提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性、科學(xué)性，我們要構(gòu)建多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體包括決策的實(shí)施者、專業(yè)院校和研究機(jī)構(gòu)以及決策利益相關(guān)方。

河北省現(xiàn)行的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度多以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為范本，是將決策主體與評(píng)估主體一并糅合到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，采取“誰(shuí)決策、誰(shuí)評(píng)估、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的評(píng)估原則。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體自己評(píng)自己，重大決策的制定者和執(zhí)行者，或者是項(xiàng)目建設(shè)單位及其行政主管部門(mén)同時(shí)也是風(fēng)評(píng)主體。由于涉及自身利益，在評(píng)估中很難做到客觀公正，對(duì)論據(jù)的收集甚至有意偏頗，最終做出自己想要的結(jié)論。我們看到，盡管各地的“穩(wěn)評(píng)辦法”都要求行政決策主體和評(píng)估主體相分離，有的甚至還特意要求引入第三方評(píng)估，但實(shí)際上整個(gè)評(píng)估過(guò)程都是由政府部門(mén)主導(dǎo)和掌控，即使專業(yè)研究機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)團(tuán)體被指定為評(píng)估主體，也常常會(huì)接受政府部門(mén)的暗示，偏離公正性；利益相關(guān)群體很難具備意見(jiàn)表達(dá)的渠道，發(fā)表自己的意見(jiàn)。因此，亟須構(gòu)建多元主體參與、決策主體與評(píng)估主體分離的制度。

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元主體制度的具體辦法是：評(píng)估主體由政府決策機(jī)構(gòu)、專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方等多元主體組成。將評(píng)估的責(zé)任主體和執(zhí)行主體分開(kāi)，明確規(guī)定政府決策機(jī)構(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，對(duì)評(píng)估工作負(fù)有組織、協(xié)調(diào)、督查等職責(zé)，將具體的評(píng)估工作委托給獨(dú)立的第三方完成。第三方包括科研院校、學(xué)術(shù)團(tuán)體和專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。第三方能夠以其特有的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，排除政績(jī)沖動(dòng)、部門(mén)利益等因素的干擾，對(duì)評(píng)估事項(xiàng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性分析和科學(xué)預(yù)測(cè)。受重大決策影響的公眾也即利益相關(guān)方作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體參與評(píng)估，有助于評(píng)估的科學(xué)性、合理性和合法性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)估執(zhí)行主體，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果本身的科學(xué)性承擔(dān)責(zé)任，但是不負(fù)責(zé)決策。評(píng)估的決策主體（各級(jí)政府決策部門(mén)）從第三方提供的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果出發(fā)，審慎獨(dú)立做出決策，并只對(duì)重大決策的結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果負(fù)責(zé)。這樣，評(píng)估執(zhí)行主體和決策部門(mén)得以各司其職、各擔(dān)其責(zé)，通過(guò)明確責(zé)任保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。［5］

為了解決政府主導(dǎo)甚至包攬風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估造成的內(nèi)部評(píng)估、自我評(píng)估的弊端，可以考慮構(gòu)建地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)評(píng)估的決策主體與評(píng)估主體分離制度。所謂地方人大常委會(huì)主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即由地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)置議程、下達(dá)評(píng)估任務(wù)以及對(duì)評(píng)估過(guò)程加以全程監(jiān)督。由人大及其常委會(huì)主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是人大對(duì)于重大行政決策實(shí)施監(jiān)督的職能所在，也可以規(guī)避政府出于自身既得利益而產(chǎn)生的盲點(diǎn)。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序制度

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估啟動(dòng)程序。重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的啟動(dòng)分為主動(dòng)啟動(dòng)和被動(dòng)啟動(dòng)。政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性和相關(guān)法律規(guī)定主動(dòng)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，屬于主動(dòng)啟動(dòng)。利益相關(guān)群體、普通公眾、非政府組織等基于自身利益訴求或維護(hù)公共利益目的需要，都可以向有關(guān)部門(mén)提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的建議。決策部門(mén)認(rèn)定確有必要進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，屬于被動(dòng)啟動(dòng)。對(duì)民眾和社會(huì)團(tuán)體提出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議，相關(guān)部門(mén)應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，決定不予評(píng)估的，必須說(shuō)明理由和提供依據(jù)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估識(shí)別程序。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的基礎(chǔ)。有關(guān)機(jī)構(gòu)（決策起草機(jī)構(gòu)、綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、決策審查機(jī)構(gòu)等）對(duì)未來(lái)的行政決策是否存在風(fēng)險(xiǎn)，如果存在風(fēng)險(xiǎn)，可能存在哪些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步判斷。

3.專家評(píng)議程序。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，引入專家評(píng)議程序，由相關(guān)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家，根據(jù)自身所掌握的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累，提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的備選方案，并進(jìn)行初步的分析和判斷。為了保證程序的公正和評(píng)估的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)建立專家回避制度和同行評(píng)議制度，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

4.公眾代表評(píng)議程序。即由各類利益相關(guān)公眾根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和判斷，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家提供的方案可能的后果或影響進(jìn)行討論和評(píng)價(jià)，提出自己的意見(jiàn)，影響行政決策的進(jìn)程。這一程序設(shè)計(jì)的主要目的在于增強(qiáng)公眾參與的有效性，通過(guò)不斷的“商談”，為公眾提供一個(gè)實(shí)質(zhì)性的參與機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)當(dāng)著重建立和規(guī)范聽(tīng)證程序，確定公開(kāi)強(qiáng)制聽(tīng)證的范圍，明確聽(tīng)證代表的產(chǎn)生方法，以及對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)的處理等可操作性規(guī)定。［4］

5.網(wǎng)絡(luò)輿論評(píng)估程序。網(wǎng)絡(luò)輿論評(píng)估程序不是必經(jīng)程序，只是在原有公眾代表評(píng)議程序之外增加的任意程序：將涉及公民重大利益、備受公眾關(guān)注的重大行政決策，在網(wǎng)上公布，在一定期間內(nèi)促使評(píng)估主體吸收網(wǎng)絡(luò)民意，提供了一個(gè)釋放范圍廣泛的不確定風(fēng)險(xiǎn)的突破口。

6.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告程序。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行機(jī)構(gòu)在吸收公眾評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)民意基礎(chǔ)上，最終確定重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并將其提交給政府決策機(jī)構(gòu)。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息公開(kāi)制度

重大行政決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的信息公開(kāi)制度包括：主體方面的公開(kāi)，包括重大行政決策的決策主體和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行主體以及參與主體的公開(kāi)；評(píng)估事項(xiàng)的公開(kāi)和評(píng)估過(guò)程的公開(kāi)，包括具體評(píng)估信息的公開(kāi)，評(píng)估報(bào)告及其依據(jù)和實(shí)施情況的公開(kāi)等。但涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的情況除外。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問(wèn)責(zé)制度

在明確職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行不力、弄虛作假等行為導(dǎo)致重大決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的，要嚴(yán)肅追究行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。具體而言，凡是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而重大行政決策執(zhí)行以后發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故的，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行主體及其責(zé)任人應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。凡是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，卻未被決策者所重視，仍然付諸實(shí)施而發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故的，則應(yīng)追究決策者的責(zé)任。在責(zé)任追究的方式上，針對(duì)行政問(wèn)責(zé)事由、對(duì)象的不同，應(yīng)該有不同的追究方式，對(duì)于承擔(dān)責(zé)任的方式也應(yīng)由法律做出明確規(guī)定。在責(zé)任追究方面應(yīng)依照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制的暫行規(guī)定》和《公務(wù)員法》的規(guī)定，分別為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。

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［責(zé)編校對(duì)：彭瀾］

［作者簡(jiǎn)介］王燕霞（1972—），女，河北石家莊人，中共河北省委黨校政策法律教研部副教授，法學(xué)碩士。研究方向?yàn)樾姓?/p>

［中圖分類號(hào)］D63

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1671-198X（2016）05-0039-05

［收稿日期］2016-03-22

Constructing the System of Risk Assessment of Major Administrative Decision Making

WANG Yan-xia
（Research Department of Policy&Law，Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract:The decision of the party“on the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee to pro?mote a number of major issues of the rule of law”has made it clear that the risk assessment is determined as a legal procedure for major administrative decisions.This paper focuses on the major administrative decisionmaking concept and definition，the content of risk assessment and the basic principles of the establishment of risk assessment system of major administrative decision-making.On this basis，it put forward specific recom?mendations to the construction of Hebei administrative decision-making risk assessment system，namely the province should formulate local regulations identify the major administrative decision-making risk assessment system framework，establish a risk evaluation subject plural participation system，risk assessment procedure system，information disclosure system and asked the accountability system.

Key Words:risk assessment；major administrative decision；social stability